審計監督對地方政府債務風險防控作用的研究

陳力 劉凱

〔內容提要〕 隨著我國經濟增長放緩，地方政府債務風險逐漸成為人們關注的焦點。本文首先闡述了地方政府債務風險的內涵，然后對其形成條件進行分析，接著從審計預警、審計信息披露、審計評價和解決機制等四個方面探究了審計監督對防控地方政府債務風險的作用機理，最后提出一些加強審計監督的政策建議。

〔關鍵詞〕 地方政府 債務風險 審計監督

自2008年金融危機以來，我國經濟增長逐漸放緩，進入了新常態，同時由于4萬億元的財政刺激計劃，使得地方政府在進行經濟建設時不斷舉債，債務規模在逐步擴大，而風險也在不斷積聚。習近平總書記在2014年中央經濟工作會議上明確提出我國地方政府債務風險總體可控，但是如果政府不加關注，就會使風險轉嫁給中央，對我國經濟的發展造成嚴重的傷害。現階段，我國地方政府債務風險是指在進行經濟建設時為了快速獲得資金，適應經濟發展的需要，通過各種方式進行舉債或者是進行擔保，但是由于對地方政府債務資金管理不善或者其他不確定因素，導致在債務到期時無法償還，出現債務違約，損害政府形象的同時對國家財政也造成不良影響。魏加寧等（2012）認為，目前我國地方政府債務風險在某種意義上講實際上已經超過了金融風險，成為威脅國家經濟平穩運行的頭號因素。

一、地方政府債務風險的形成條件

（一）分稅制改革導致的財權與事權不一致

1994年我國實行分稅制改革，中央政府的財權在不斷擴大，但事權卻在不斷下放，地方政府的財政收入在不斷減少，支出規模卻在不斷擴大（見圖1）。

通過研究2017年財政部的數據我們可以看出，地方政府的財權不大但事權卻占大部分，兩者極不一致，地方政府為了完成任務，舉債也就不可避免。另外，中央政府的財政撥款和轉移支付并沒有考慮到地區財政水平差異，導致財力過度集中于某一地區，并且轉移支付的資金流動效率比較低，使中央政府與地方政府在財政資金上的分配出現了縱向上的不平衡以及各級政府的橫向不平衡（后小仙，2016）。

（二）地方政府官員扭曲的政績觀

蒲丹琳（2012）通過實證研究認為官員機會主義對債務風險的形成有重要影響。地方政府官員的政治晉升主要是看政績，而政績的好壞往往跟地方的經濟建設掛鉤。“唯GDP論”使得地方政府官員在任時把地方的經濟發展作為自己晉升的首要條件，而進行經濟建設首要的是資金，在資金無法滿足需求時，借債就不可避免。而我國的社會主義體制下國家不允許政府破產，這使得地方政府忽視了債務問題，認為最后即使出現債務風險，中央政府也會為了維護社會穩定而兜底。這種扭曲的政績觀大大刺激了官員的機會主義行為，不考慮本地實際盲目融資進行經濟建設，而官員在取得政治晉升后，就會將債務推給下一屆政府，下屆政府在政治晉升和經濟利益激勵下也會采取這種方式，使得政府債務規模越來越大，面臨的風險不斷加深。

（三）預算約束缺乏剛性

我國政府預算缺少剛性預算，在地方政府財政支出超出預算時，中央政府會為了維護社會的穩定，通過債務置換或者出面擔保等方式對地方政府債務進行兜底，這種預算軟約束使得地方政府面對債務時有恃無恐，刺激地方政府通過舉借債務來發展經濟。龔強、王俊和賈珅（2011）等認為預算軟約束導致了地方政府擴張性的財政行為，是地方政府投資需求過旺和過度負債的制度原因。在預算軟約束體制下，地方政府并不會擔心面臨的債務風險，一心想通過搞建設、求變化來謀求晉升，使得地方政府債務風險在不斷累積。

二、審計監督的防控作用機理

（一）審計預警機制

審計監督的作用機理首先體現在事前預警上，通過選取預警指標建立預警體系，在風險發生之前，對其進行有效的監測。審計預警指標主要選取短期償債率、債務擔保率、負債率、債務增長率、財政赤字率、債務違約率、債務資金盈利比。其中，債務擔保率和短期償債率代表地方政府的債務結構風險，負債率和債務增長率反映債務規模風險，財政赤字率和債務違約率反映償債風險，債務資金盈利比則反映債務資金的盈利能力。在確定債務風險等級時，一般將其劃分為無風險、低風險、中等風險、高風險。無風險說明地方政府財政運行相對安全，審計部門無需關注；低風險代表存在的風險較小，審計部門可以適當關注；中等風險說明債務風險能夠得到控制，但審計部門要密切關注；高風險說明地方政府債務問題非常嚴峻，需要重點關注，必要時可以采取審計強制措施。下表為各種風險預警指標臨界區間，其值是根據西方國家和我國實際情況界定的。

通過建立上述預警指標體系，審計部門及時掌握政府所處風險等級，分析其風險爆發的概率，并將審計信息反饋給地方政府或是上一級審計部門，根據相關的風險因素提出針對性的防控建議，促使地方政府及早采取措施，這樣可以有效的避免政府債務集中爆發。

（二）審計信息披露機制

審計信息披露機制的作用機理是在對政府債務進行審計后，將審計信息匯報給上級政府和社會公眾，發揮上級政府和社會公眾監督的作用。吳宗源（2005）認為，審計信息披露制度把被審計單位的債務信息披露出來，可以讓社會公眾監督被審計單位相關責任人權力，制約其舉債行為。主要是從審計信息披露方式和程度發揮作用。

1.審計信息披露方式。我國政府審計信息披露方式一般為審計結果報告和審計結果公告。審計結果報告是指審計部門將信息向本級政府、上級審計機關和被審計單位進行匯報，為各級領導部門做出決策提供依據。審計結果公告是將審計信息向社會公眾開放，讓他們了解地方政府債務信息。這兩種方式可以讓政府的債務情況得到很好地顯現，地方政府官員會為了維護政府形象和政治生涯而規范自己的舉債行為，起到控制債務規模的作用。

2.審計信息披露程度。審計信息披露程度主要是影響信息的質量，審計信息披露程度越大，就越能夠發現造成風險的原因，審計監督就能更好地發揮作用。審計信息質量的提高，可以為上級政府和主管部門提供更為準確的政府負債情況，地方政府官員考慮到政治前途和經濟利益會規范政府的舉債行為，同時減少政府信息不對稱造成的社會監督發揮不出應有的作用，有力的降低債務發生的風險。

（三）審計評價機制

審計監督的防控作用的另一重要形式是評價功能。審計評價機制主要是對舉債動機、舉債項目、債務資金使用效率等三個方面進行評價。從舉債動機來看，主要是評價官員是否存在機會主義。很多地方政府官員在政治晉升和經濟利益的刺激下，違規進行大規模舉債，使政府背負沉重的債務負擔。通過評價機制，查清官員在任期內造成的債務規模和結構，評價其是否有過度舉債或違規擔保的行為。從舉債項目來看，主要是運用項目評價審計，評價政府舉債建設的項目是否合理，是否能夠產生穩定的收益。對于重大基礎設施建設的審計評價，主要是關注其質量問題，是否存在有擅自挪用、截留公款的現象。從使用效率上來看，對風險的審計評價主要是運用績效審計評價。評價政府舉債的項目能否產生穩定的收益，了解債務資金的管理情況，是否存在資金低效利用和資金閑置的問題。

（四）審計解決機制

在地方政府債務擴張速度不斷增加，債務風險不斷累積的情況下，審計監督不僅可以做到事前有效的預警，而且對已經形成的債務風險能夠提出有效的解決措施。審計解決機制可以通過以下幾點實現其修復作用：一是制定制度促使地方政府不斷強化對債務的管理。債務管理制度能夠讓政府準確地了解自身存在的問題。二是對已經存在的債務風險，審計部門提出切實可行的化解風險的審計整改建議。三是監督審計整改建議的落實。在地方政府出現債務風險時，及時有效的整改可以降低其危害。在督促地方政府落實整改建議時，要考慮建立跟蹤機制，形成長效監督。對存在的債務風險形成定期匯報制度，同時對地方政府在整改過程中出現的困難，及時給出必要的指導和建議。

三、加強審計監督的對策建議

（一）拓寬審計范圍

發揮審計的“免疫系統”功能，拓寬審計范圍。我國地方政府的債務預算并沒有納入審計監督的氛圍。審計部門要建立預算審計，監督債務資金的使用情況和收益情況，對資金使用的全過程進行跟蹤審計。同時，加強對地方政府融資平臺的審計，規范其經營活動。

（二）完善審計程序

由于對地方政府的審計范圍比較窄，導致審計程序比較單一，無法對地方政府債務展開全面有效的審計。審計部門在進行審計時，首先要制定嚴密的審計計劃，要將預算審計、經濟責任審計和績效審計相結合。在重大項目上要結合具體情況進行專項審計，審計結果及時反饋給上級審計機關和地方政府，并提出解決的建議。

（三）及時有效的披露審計信息

地方政府債務要實現真正的公開透明，就要不斷完善債務信息披露制度。對政府存在的資不抵債或者借新債還舊債問題要完整及時的披露，同時地方政府要與審計部門保持溝通，對存在的上述問題及時尋求專業的幫助。充分發揮社會公眾監督的作用，完善地方政府債務管理制度。

（作者單位：沈陽大學）

責任編輯：宋 爽