廣東省不同地市積分入戶政策差異比較
——以廣州、深圳、中山、珠海四市為例

高文青，楊和焰

(1.中南財經政法大學 公共管理學院，湖北 武漢 430073；2.華南師范大學 政治與行政學院，廣東 廣州 510631)

一、問題的提出

改革開放以來，廣東省經濟的發展提供了大量就業機會，提高了勞動者的工資水平，這對人口流入產生著持續的吸引力。廣東珠三角地區的流動人口數量常年居高不下，常住人口中非戶籍人口占比在2010年達到46.15%的最高水平，其中，東莞、深圳、中山三市甚至出現了外來人口數量超過戶籍人口數量的“人口倒掛”現象。

大量外來人口的流入造成了廣東省特殊的經濟社會發展情勢。一方面，外來務工人員由于不是本地戶口，往往工作更加辛苦而享有的社會保障和公共服務卻更低。另一方面，勞動力資源在地方經濟發展中的重要性逐漸顯現。相關研究發現，獲得本地戶口及相應的公共服務是影響外來務工人員流動去向的重要因素之一。[1]94-101在新型城鎮化和建設服務型政府的宏觀背景下，創新公共服務的供給機制、擴大公共服務受益者的范圍、滿足流動人口的服務需求成為珠三角地區各級政府面臨的重要問題。在國務院和省級政府的政策引導下，廣東省珠三角地區試圖通過積分入戶政策這一創新性舉措，解決外來人口公共服務均等化的問題。由于廣東省在積分入戶政策制定方面賦予各地市一定的自主權，各地出臺的積分入戶政策存在一定的差異，隨著時間的推移，這種差異呈現出擴大化的趨勢。目前，對廣東不同地市的積分入戶政策進行比較的研究較少。已有的研究從各地市積分入戶政策、廣東省積分入戶政策以及積分入戶政策對省域間和央地間關系的影響三個層面進行分析，且主要集中在積分入戶政策的效果、存在問題及對策等方面。這種以積分為基礎，使流動人口能夠享受城市公共服務的探索，得到許多學者的肯定。但是，該政策實施過程中依然存在政府部門管理粗放、申請者滿意度不高、政策普惠性不足等問題。[1]94-101，[2]隨著積分入戶政策在廣東全省范圍內的實施，廣州、深圳等城市積分入戶政策實施中存在的問題與解決途徑成為研究的熱點。[3-4]還有學者探討如何優化積分指標體系、簡化申請流程、加強跨區域協調合作、弱化戶口所附帶的各項福利和強化城鄉居民公共服務均等化等。[5-6]本文將關注廣東省廣州、深圳、中山、珠海四市實施積分入戶政策所存在的政策差異，以期提高積分制改革的行政服務能力與水平，探索積分制改革的可持續路徑。

二、國務院和廣東省對地級市政府積分入戶的政策指引

2006年，國務院頒布《國務院關于解決農民工問題的若干意見》提出，在深化戶籍制度改革方面要“逐步地、有條件地解決長期在城市就業和居住農民工的戶籍問題。中小城市和小城鎮要適當放寬農民工落戶條件；大城市要積極穩妥地解決符合條件農民工的戶籍問題，對農民工中的勞動模范、先進工作者和高級技工、技師以及其他有突出貢獻者，應優先準予落戶”；在把農民工納入城市公共服務體系方面，“輸入地政府要轉變思想觀念和管理方式，對農民工實行屬地管理。”同時，“增加公共財政支出，逐步健全覆蓋農民工的城市公共服務體系”。2009年12月31日，由中共中央、國務院起草并通過的《中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》再次強調，推進城鎮化發展的制度創新，積極穩妥推進城鎮化，深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。

積分入戶政策最早由廣東省中山市于2009年實施，2010年在廣東全省推行。2010年，廣東省政府公布《中共廣東省委、廣東省人民政府關于實施擴大內需戰略的決定》，要求完善大城市落戶政策，放寬中小城市落戶條件，科學制定鼓勵外來務工人員落戶政策，探索推廣“積分制”等方法，使在城鎮穩定就業和居住的農民有序轉變為城鎮居民。在積分入戶政策取得初步成效后，同年廣東省頒布《關于開展農民工積分制入戶城鎮工作的指導意見》，對積分入戶政策的具體實施細則進行了說明，至此積分入戶政策在廣東全省正式實施。

此后，廣東省2011年發布的《關于進一步做好農民工積分制入戶和融入城鎮工作的意見》對積分入戶政策的內容、辦事程序、配套措施等方面進行了完善；2012年發布的《印發實施珠三角規劃綱要2012年工作計劃的通知》將外來務工人員積分入戶政策適用范圍擴大至“在粵務工城鄉勞動者”，這一變化使得積分入戶政策對象由農民工轉變為所有非本地戶籍者，更多的外來務工人員有機會獲得本地的城市戶籍或公共服務；2015年發布的《廣東省人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》將積分入戶政策限定在廣州、深圳、珠海、佛山、東莞和中山六座城市。

根據相關的政策文件，我們將廣東省的積分入戶政策內容概括為以下幾個方面：

第一，積分入戶政策的適用對象。2010年廣東省的積分入戶指導意見規定，在廣東省務工的農業戶籍勞動力，凡已辦理《廣東省居住證》、納入就業登記、繳納社會保險的，均可納入積分登記，其配偶和未成年子女可以隨遷。2011年擴大了政策適用對象的范圍，凡在廣東省務工的農村戶籍人員和城鎮戶籍人員均適用農民工積分入戶政策。

第二，積分的指標和分值。廣東省積分入戶政策的指標包括省級指標和市級指標兩部分。省統一指標由個人素質、參保情況、社會貢獻等三個加分一級指標和一個減分一級指標組成。其中，個人素質指標由文化程度和職業資格或專業技術職稱兩部分組成；參保情況主要根據繳納社會保險費年限進行計算；社會貢獻則是近五年的社會服務(參加獻血、志愿者服務、慈善捐贈)及表彰獎勵(縣級或地級及以上)兩項相應的分值相加。減分指標包括違反計劃生育政策和五年內違法犯罪情況。自定指標包括就業、居住、投資納稅等情況，各市根據不同的人才引進政策自行設定。原則上，積分滿60分可提出入戶申請，最終的入戶分數由各市政府根據廣東省政府給定的入戶指標數量，根據排名確定。2011年，省統一指標及分值被進一步優化，其中縮小了不同學歷分值的差距，增加了技術職稱分值，提高了社保繳納年限的積分。

第三，積分的使用范圍。2010年廣東省的積分入戶指導意見規定，積分只用于入戶。2011年，修訂后的積分入戶政策則將積分適用范圍擴大至一些公共服務的提供，對參與積分并達到一定分值的人員，可憑積分享受相關公共服務，具體政策由各地級市根據實際情況制定。

第四，入戶指標的數量管理。2010年廣東省的積分入戶指導意見規定，“按照總量控制、因地制宜、統籌兼顧、穩妥有序的原則，確定農民工入戶城鎮的規模。”每年年初由廣東省發展改革委員會協同省人力資源社會保障廳、公安廳將農民工積分制入戶城鎮計劃指標下達各市，各市在年底前將辦理情況上報省相關主管部門。

三、廣州、深圳、中山、珠海四市的積分入戶政策

(一)廣州市的積分入戶政策

為響應廣東省的積分入戶政策，廣州市于2010年11月頒布了《廣州市農民工及非本市十城區居民戶口的城鎮戶籍人員積分制入戶辦法(試行)》，正式開始實施積分入戶政策，政策在實施過程中不斷完善。

在政策適用對象方面，2010年廣州市積分入戶辦法規定，申請者須滿足持有廣州市居住證、繳納社會保險、簽訂一年及以上勞動合同、未違反計劃生育、無犯罪記錄等五項條件。在此基礎上，2014年廣州市發布《關于加強我市人口調控和服務管理工作的意見》及配套文件《廣州市積分制入戶管理辦法》，增加了年齡在20～45周歲、具有初中以上學歷、在本市有合法住所且繳納社會保險滿4年的積分入戶申請條件。

在積分指標及分值方面，2010年廣州市積分入戶辦法在省統一指標基礎上，增加了在廣州市有產權住房(加20分)、專業或工種緊缺(加10分)、重點發展行業(加10分)、政策導向區域(加10分)、畢業于重點院校(加10分)、和諧勞動關系(加0～10分不等)、投資納稅(加20分)等自定指標。根據2016年《廣州市積分制入戶管理辦法實施細則》，從宏觀層面來看，作為戶籍改革中地方政府出臺的創新措施，廣東省實施的積分入戶政策具有區域性、城市性和過渡性等特征。[7]同時，政策可能導致地區間、城鄉間的發展水平和公共服務質量差異擴大，加劇各地區產生發展不平衡的潛在風險。[8]廣州市響應廣東省的政策變動，縮小了不同學歷和技術職稱之間的分值差異，在市級指標中只保留了職業工種符合市級職業工種目錄(加20分)、在廣州市高新技術企業等單位工作(工作每滿一年積2分，最高不超過10分)及申請當年的上三個納稅年度繳納個人所得稅累計達到10萬元(加20分)三項。

在入戶指標方面，廣州市2011—2014年每年有3 000個名額，2015年增加到5 000個(其中500名定向為民辦學校教師)。2016年，為貫徹落實中央以及廣東省的相關會議精神，促進在廣州市合法穩定就業、居住的外來務工人員有序實現市民化，入戶名額增加到6 000個。

廣州市積分入戶政策最大的變化是排名方式。2014年起不再按照積分總分最高的前3 000名申請者準許入戶，而是在達到60分的“入戶門檻”后，根據繳納社會醫療保險和失業保險的時間長短來排名。2016年最新的排名規則規定，按照申請者在廣州市繳納社會醫療保險時長排名后，在相同情況發生時按照申請者在廣州市連續辦理《廣東省居住證》的時間排名。這種以“社保繳納時長為主、居住證辦理時長為輔”的排名規則是廣州市與珠三角地區其他城市積分入戶政策的最大區別內容。

(二)深圳市的積分入戶政策

深圳市同樣于2010年發布了《深圳市外來務工人員積分入戶試行辦法》，這標志著深圳市積分入戶政策的正式實施。但由于深圳市的特殊情況，其政策的發展方向很快就與珠三角地區的其他城市區別開來。

根據深圳市2010年頒布的積分入戶試行辦法，深圳市積分入戶政策的適用對象為已辦理深圳市居住證、納入深圳市就業登記且繳納社會保險的外來務工人員。2017年發布的《深圳市積分入戶辦法(試行)》中增加了年齡限制(男性55周歲以下、女性50周歲以下)、擁有深圳市合法產權住房(或在深圳市租賃住房)、未參加過國家禁止的組織及活動、違反計劃生育規定者社會撫養費已繳納完畢等積分入戶申請條件。

積分指標方面，根據2016年的積分指標體系，在省級指標的基礎上，深圳市的自定指標主要包括：技能競賽(近五年所獲獎勵，不同級別加10～60分不等)、發明專利(每項按不同類型及共有人數加10～50分不等)、表彰榮譽(近五年獲深圳市委市政府表彰加25分)、納稅(根據近三年個人所得稅或企業納稅額度加30～100分不等)、房產(根據是否設有抵押權加20～30分不等)、年齡(18～35歲加5分，35～40歲加1分，40歲以上每一歲減2分，45歲以上每一歲減5分)、慈善捐款(每2 000元加1分，最高不超過3分)、不良誠信記錄(個人征信系統不良記錄每條扣20分，人才引進系統不良記錄每條扣40分)等八個方面。

根據《深圳市人力資源和社會保障局關于印發深圳市人才引進實施辦法的通知》和《深圳市積分入戶辦法(試行)》的內容，深圳市積分入戶政策有較大的變動。變動內容主要體現在：對申請者的限制有所增加，包括學歷水平的要求逐漸提高、年齡的范圍不斷縮小、申請門檻從60分提高到100分；修改了部分積分指標和積分情況，如文化程度和技能水平的積分在2012年只能二選一，但2013年起則可以疊加計算；入戶指標數量從2010年的4 600個到2011年的14 000多個再到2012年取消了入戶指標總量限制，只要積滿100分就可以直接入戶。

深圳市積分入戶政策最大的特點在于，從2013年起將從市外調入干部和招調工人、引進留學回國人員等引進人才與外來務工人員的入戶都納入積分入戶的范圍，采取積分核準制，只要積分滿100分就可以入戶。

通過對深圳市積分入戶政策實施以來政策內容變化的分析發現，該政策對普通農民工的入戶門檻逐漸提高。門檻的提高主要表現為積分指標的修改使申請者分數降低，積滿100分的難度增加，例如積分指標的細化(初級、中級、高級的職業資格等級的得分與是否緊缺相掛鉤)、納稅指標中相同的得分需要更高的納稅額、增加了相同積分所需社保繳納年限等等。這些變化都使得相同情況的申請者得分逐年下降。根據國家統計局《2016年農民工監測調查報告》，2016年外出農民工中70.9%為初中及以下的文化程度，接受技能培訓的比例只有35.6%。[9]積分入戶政策范圍的擴大使得農民工需要與各類高素質人才同臺競爭，在博士學歷單項便可達到100分申請門檻的同時，普通農民工在文化程度、技能水平等方面甚至無分可得，他們想通過湊夠100分從而獲得入戶資格的希望愈加渺茫。

(三)中山市的積分入戶政策

20世紀90年代，中山市政府退出了一般競爭性領域，外資和民營經濟占全市經濟總量九成以上，不同的鎮區擁有不同的產業，區域間協調發展，并逐漸形成了“一域一品”的發展模式。同珠三角其他地區一樣，這種發展模式也需要大量的廉價勞動力。中山市早在2007年就開始試點積分入戶政策，在小欖鎮、火炬開發區和東升鎮三個鎮區開展流動人員子女憑積分入讀公辦學校，并取得了積極效果。經過充分調研和論證，中山市于2009年出臺了《中山市流動人員積分制管理暫行規定》和《中山市流動人員積分制管理實施細則(試行)》，成為第一個實施積分入戶政策的地區。2016年《中山市人民政府關于印發中山市流動人員積分制管理規定的通知》在積分指標證明材料和相關申請程序等方面進一步完善政策。根據2016年的積分制管理規定，中山市積分入戶政策的適用對象是：戶籍不在中山市、已在中山市辦理《廣東省居住證》(含居住登記)、目前在中山市工作且已累積滿半年以上的人員。

在積分指標方面，中山市的積分指標包括基礎分、附加分和扣減分三類。其中，基礎分指標包括文化程度、職業資格或專業技術職稱、參保情況、房產情況、辦理居住證年限等五項內容；附加分指標包括年齡、婚姻狀況、計劃生育(辦證、落實節育措施、參加孕檢、違法生育接受處理情況)、急需人才(市級、區級)、專利創新、表彰獎勵(個人獲獎及見義勇為)、社會貢獻(捐贈、義工、獻血及捐獻骨髓、參與禁毒宣傳、注冊登記安全生產宣傳員、舉報線索、擔任流動人口和出租屋的服務管理兼職聯絡員、擔任環衛工作、在高新技術企業工作)、投資納稅、衛生防疫(子女參加計劃免疫、參加婦幼保健、婚檢、從業健康證)、兒童隨行卡的辦理、住房公積金繳存、社會教育、基礎教育等13項內容；扣減分指標包括違反計劃生育政策、違法犯罪等兩項內容。積分分值的主要變動包括：2015年將“在中山擁有合法房產”的分值從50分提高至100分，增加“在中山從事環衛工作”滿三年加15分；2016年，為了穩定中山市居民住房消費、促進中山市房地產市場平穩健康發展，將在全市范圍內購買普通住房的入戶積分由100分提高到150分。

在入戶指標方面，中山市2011年和2012年均有3 000個名額；2013—2016年則逐年增加，分別有3 600個、4 000個、4 400個及5 060個名額。

按照總量控制、統籌兼顧、分類管理、分區排名的原則，積分累計達到30分的流動人員，其計劃內生育的子女可享受義務教育階段入讀中山市公辦學校待遇；積分累計達到30分，符合申請屬政府所有公租房條件的流動人員，本人可申請承租；積分累計達到60分，其本人、配偶或直系親屬在中山擁有合法固定住所的流動人員，可申請遷入中山市戶籍。

(四)珠海市的積分入戶政策

珠海是一座環境優美的小城市，環境污染問題很早就受到市政府的關注，為了堅守生態環境保護底線，謀求經濟與環境協調發展，市政府長期堅持對外來務工人員數量的控制。根據2010年頒發的《關于印發珠海市外來務工人員積分制入戶實施辦法的通知》，珠海市于2011年開始實施積分入戶政策。2016年《國務院辦公廳關于印發推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》明確規定，除極少數超大城市外，城區常住人口300萬以下的城市不得采取積分落戶方式。根據該文件精神，珠海市從2017年起停止執行外來務工人員積分入戶政策。

根據2010年珠海市積分入戶辦法，珠海市積分入戶政策的適用對象是與珠海市用人單位簽訂勞動合同，且已辦理廣東省居住證、納入就業登記、繳納社會保險、身體健康、無嚴重犯罪記錄和無違法生育記錄的異地務工人員。

在積分指標方面，珠海市的積分指標主要包括基本要求、個人素質、獎勵加分和減分指標四個一級指標。在廣東省統一積分指標的基礎上，珠海市增加了年齡、身體狀況、勞動合同、計劃生育、居住情況、守法情況、技能競賽、表彰榮譽、婚姻、現有戶口、衛生防疫等加分項。與其他城市的積分指標相比，珠海市的積分指標更加溫和，減分指標很少，身體狀況、計劃生育、守法情況等入戶必備條件方面都以加分計算。同時，珠海市的積分指標設置更傾向于對外來務工人員的個人素質和接受管理情況進行評價，而非其對城市所作貢獻，主要體現在：其他城市普遍應用的納稅額、注冊企業及帶動就業等指標并沒有出現在珠海市的積分指標體系之中。珠海市的積分指標更體現了其包容的城市特點，如在學歷指標中，珠海市為在廣州和深圳等城市不被納入入戶資格的初中學歷申請者給予了5分的積分；在社保繳納的指標中，珠海市與中山市的做法類似，即認可申請者在本省其他城市繳納的社保，對在本市繳納社保的予以額外的加分。

在入戶指標方面，珠海市在2011年和2012年均有2 800個名額，2013—2016年則依次有1 800個、1 500個、1 800個、3 200個名額。其中，由于2016年申請人數較上年度增長了78%，為了響應國家和廣東省關于促進有能力在城鎮穩定就業和生活、常住人口有序實現市民化的號召，入戶指標也以相同比例增加至3 200名。

2017年，根據國務院的相關通知，珠海市停止執行積分入戶政策。同時，根據2016年《珠海市人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》，珠海市制定了《珠海市人才引進核準辦法》。辦法規定，10類人才、130個細分人才類別在各自的年齡條件以內，經用人單位向所在市、區人力資源與社會保障部門申請可直接核準引進。

四、廣州、深圳、中山、珠海四市積分入戶政策的差異

廣東省廣州、深圳、中山、珠海四市根據自身的資源供需、人才需求與產業結構等情況，制定了積分入戶政策的具體指標、適用對象和范圍以及操作流程等。因此，各市最終成型的積分入戶政策具有明顯差異。

(一)積分指標體系的差異

在積分指標體系設置方面，廣州市在自定指標及政策修訂中都與廣東省的政策基本保持一致。相較而言，深圳市則更具前瞻性和靈活性，其積分指標體系前后變化較大，并具有逐漸簡化的趨勢。由于中山市開創積分入戶政策之先河，廣東省吸收了中山市的很多經驗。隨著省級積分入戶政策的推行，中山市也隨之進行了相應的政策調整。珠海市政策文件出臺較晚，參考了其他地市的自定指標，具有較強的包容性。

四個城市自定指標主要分為個人屬性、接受管理和所作貢獻三類。個人屬性指的是個人所具有的不可缺少的性質，如年齡、學歷、婚姻情況、工作行業等；接受管理則是指申請者根據積分指標要求，參與某項政府希望其進行的活動，這一過程主要是政府通過積分指標引導申請者自覺接受某些管理，如辦理居住證、簽訂勞動合同、參加婚檢等；所作貢獻則是為了衡量申請者對城市所作出的貢獻，這些貢獻包括購買住房、投資納稅等物質層面的貢獻，以及參加志愿者服務等非物質層面的公益活動。接受管理的內容與所作貢獻中的公益活動有所重合，但接受管理包含政府部門以一定程度的強制措施推行的活動，而所作貢獻則不具備這種來自政府的強制性，它主要包含社會公眾非特定個體受益的活動。因此，將政府出臺相關規定要求普遍參與的活動(如參加婚檢)納入接受管理；而將政府提倡但是屬于個人自愿行為的活動(如中山市的“擔任流動人口和出租屋服務管理兼職聯絡員”)納入所作貢獻的公益活動。

積分入戶政策出臺初期，不同地區的積分指標差異較小。隨著各市后續對政策的不斷修訂，四市的積分指標差異逐漸擴大。但是，由于深圳和珠海兩市的積分入戶政策在2017年發生了重大變化，使得積分指標的可比性下降。其中，深圳市從2017年起將積分入戶政策分為人才引進遷戶和居住社保遷戶兩類，適用不同的積分指標體系；珠海市則從2017年起停止執行積分入戶政策。因此，本文主要對2016年四個城市積分入戶政策的指標體系進行分類與對比(見表1)。

表1 2016年廣州、深圳、中山、珠海四市積分入戶政策指標分類

資料來源：根據廣州、深圳、中山、珠海四市2016年積分入戶政策指標體系整理獲得。

首先，從指標數量來看，各市的指標數量差異較大。中山市的指標體系最為復雜，包含38項指標，其中32項為自定指標，占指標總數的84%；珠海的指標總數緊隨其后達到26項，其中69%為自定指標，即18項；深圳的14項指標中有9項屬于自定指標，所占比例為64%；廣州的指標體系最為簡單，指標數量僅為7項，自定指標數量為4項，占比為57%。

其次，從自定指標的內容來看，各市設置指標的側重點也存在差異。廣州和深圳兩市主要對積分入戶申請者的個人屬性進行評估，如廣州和深圳兩市共有的工種緊缺程度指標、深圳市的年齡指標、廣州市特有的創新創業指標(申請者所在企業性質是否為高新技術企業、新型研發機構)等。同時，廣州和深圳兩市還將申請者對本市所作貢獻納入了積分指標，尤其是投資納稅等物質方面的貢獻。與廣州和深圳兩市強調個人屬性不同，中山和珠海兩市則更加注重申請者是否接受管理。中山和珠海兩市在申請者接受管理方面的共有指標包括為子女參加計劃免疫、參加婦幼保健、參加婚檢、辦理從業健康證和辦理居住證年限等。珠海市特有的指標包括辦理流動人口計生證明、落實避孕節育措施和參加孕前優生健康檢查。中山市特有的指標包括參與社會教育培訓、住房公積金繳存、兒童隨行卡辦理等。除此之外，中山市的指標體系還特別關注申請者的社會公益活動參與情況，其中可獲得加分的公益活動包括：志愿者服務、禁毒宣傳和網絡文明志愿服務、安全生產義務宣傳員、舉報火災隱患及違法犯罪線索、擔任流動人口和出租屋服務管理兼職聯絡員、中山市兩新組織中參與社會服務、骨髓捐獻等。

再次，從積分指標變化趨勢差異來看，各市也存在差異。廣州和深圳兩市最初的積分指標體系包括十幾項內容，其復雜程度被廣為詬病，在輿論壓力下，指標體系逐漸簡化；中山和珠海兩市的積分指標最初多于廣州和深圳，此后逐漸細化，呈現出增加的趨勢。入戶競爭程度不同是造成這一差異的重要原因，廣州和深圳兩市的積分入戶競爭較為激烈，積分指標受到更多的關注；中山和珠海兩市的競爭程度較低，大部分申請者都能如愿獲得入戶資格，因此申請者與政府間的矛盾并不明顯。

總的來說，廣州和深圳兩市的積分指標體系主要用于測量申請者對城市的價值，年輕、高學歷、掌握本市發展緊缺技能的申請者更容易獲得較高積分；中山和珠海兩市的積分指標體系則傾向于影響申請者的行為選擇，那些自覺接受管理的申請者有獲得較高積分的可能。

(二)入戶競爭程度的差異

四個城市的積分入戶政策除了在指標體系方面存在差異，其入戶競爭的激烈程度也明顯不同。由于2012年深圳市取消了積分入戶指標數量的限制，達到一定分值的申請者即可申請入戶，因此，本文對競爭程度差異的比較選取廣州、中山和珠海三市。2012—2014年，廣州市入戶指標數量保持在每年3 000個，隨后的2015年和2016年分別為4 500個和6 000個。盡管入戶指標數量有所增加，但申請人數的快速增長使廣州市的積分入戶競爭程度長期居高不下，在2016年達到最高值1.98。中山和珠海兩市的情況則與此不同，中山市的入戶指標數量穩步增長；珠海市的入戶指標數量有降有升，但競爭程度相對較低(見表2)。

表2 2012—2016年廣州、中山、珠海三市積分入戶政策競爭差異*競爭程度=入戶申請人數/入戶指標數量。

注：廣州市2015年入戶指標數量不含500個面向民辦學校教師的定向指標。

各市積分指標體系的差異影響其入戶競爭程度的差異。廣州市的積分指標體系以個人屬性為主，清晰而明確，大部分申請者都能輕松計算出自己的積分，申請踴躍。中山和珠海兩市的積分指標體系則較為復雜，需要綜合評估申請者的個人屬性、接受管理、社會貢獻等多個方面，令很多外來務工人員望而卻步。

(三)戶籍人口數量變動的差異

積分入戶政策所要解決的核心問題是外來務工人員的戶籍與公共服務獲取問題，分析各市的指標體系差異與競爭程度差異還需要對比各市的戶籍人口數量，包括常住人口數量、戶籍人口數量、戶籍人口占比等變動因素。

從2010—2016年四市的常住總人口數量可以看出，廣州和深圳兩市的常住人口規模遠大于中山和珠海，且持續增加。尤其是深圳市，常住人口數量從2010年的1 037.2萬人增加到2016年的1 190.84萬人(見圖1)。

從2010—2016年四市的戶籍總人口數量可以看出，實施積分入戶政策以來，中山和珠海兩市的戶籍人口數量依然保持相對穩定，而廣州和深圳兩市則增長較快，尤其是深圳市從2010年的251.03萬人上升至2016年的384.52萬人(見圖2)。

根據戶籍人口占比顯示，廣州和珠海兩市的戶籍人口占比較高，中山和深圳兩市的戶籍人口占比則較低。由此可以看出，中山和深圳兩市面臨的流動人口壓力更大。同時，積分入戶政策實施以來，中山和深圳兩市的戶籍人口占比持續增長，深圳市更是從2010年的24.2%上升至2016年的32.29%(見圖3)。

圖1 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市年末常住總人口數量

圖2 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市年末戶籍總人口數量

圖3 2010—2016年廣州、深圳、中山、珠海四市戶籍人口占比

總的來說，廣州市的常住人口數量最大且戶籍人口占比較高，深圳市的常住人口數量較大而戶籍人口占比最低，中山市的常住人口數量較少但戶籍人口占比較低，珠海市的常住人口數量最少但戶籍人口占比最高。

四個城市所面臨的不同人口情況影響了各自的積分入戶政策和積分入戶競爭程度。廣州市的常住人口數量最大，且戶籍人口數量基數較大，向本市人口提供公共服務面臨著較大的壓力，因而傾向于控制戶籍人口的過快增長，這使得廣州市的積分入戶競爭較為激烈。深圳市雖然常住人口數量較大但戶籍人口占比最低，因此有很大的空間和動力打破每年的入戶指標限制，吸納城市所需的各類人才。中山市的戶籍人口占比較低，在增加戶籍人口數量方面具有更大的空間，傾向于提高戶籍人口所占比例。珠海市由于常住人口總量少，且戶籍人口占比較高，在流動人口問題方面面臨的壓力較小。

(四)政策取向的差異

四個城市政策取向差異的分析可以從“人口數量影響取向”和“人口行為影響取向”兩個維度進行。人口數量影響取向的積分入戶政策更重視落戶本市的人口數量；人口行為影響取向的積分入戶政策更重視影響外來務工人員的行為選擇，便于加強社會管理。

由于廣州和深圳兩市的常住人口規模已經非常龐大，所以這兩個城市更加關注城市戶籍人口數量的變化，其實施的積分入戶政策是人口數量影響取向。中山和珠海兩市的人口規模較小，在增加戶籍人口方面壓力較小，他們更加關注以積分入戶政策影響流動人口的行為選擇，從而實現社會管理的目標，其實施的是人口行為影響取向的積分入戶政策。

具體來看，無論排名方式如何變化，廣州市每年的積分入戶指標數量都受到嚴格控制。在積分指標體系方面，廣州市的自定指標主要集中在申請者所屬行業、企業的性質等個人屬性方面，而不包含接受管理類的指標。作為一個人口數量龐大且戶籍人口占比相對較高的城市，戶籍人口的過快增長將給當地政府公共服務等帶來巨大的財政壓力，因此廣州市通過積分入戶政策控制每年落戶廣州的人口數量。從以分數高低排名到以社保繳納年限排名可以看出，廣州市更傾向于優先為長期居住于本市的流動人口提供戶口。

深圳市的積分入戶政策側重在通過積分指標篩選出年輕、高素質、為深圳作出較多貢獻的外來務工人員，為他們提供戶口。深圳市的戶籍人口占比非常低，在許多依附于戶口的公共服務供給方面有很大的增長空間，因此深圳市沒有控制每年積分入戶指標的數量，而是采取積分滿100分即可入戶，以此吸引更多的優秀外來務工人員。這種取向反映在積分指標體系上，就是著重強調對申請者的個人屬性進行評估。深圳市的大部分自定積分指標是針對申請者個人屬性的，包括年齡、誠信記錄及反映個人能力的技能競賽、發明創造、表彰榮譽等，而不含試圖影響申請者行為的接受管理類指標。此外，賦予企業對人才進行評價的權利是深圳市積分入戶政策改革的亮點之一，有利于科學地識別出對深圳市發展有價值的申請者。在戶籍人口數量較少及公共服務壓力不大的情況下，深圳市人口數量影響取向的積分入戶政策更有利于識別和吸引高素質人才來深圳發展。

中山市的積分入戶政策是人口行為影響取向，其積分指標以影響申請者的行為選擇為主要目的。中山市的常住人口數量不多、戶籍人口占比較低，因此吸納更多的外來務工人員壓力相對較小，積分入戶競爭也不太激烈。中山市的積分指標體系除了保留廣東省要求的獻血、志愿者服務外，還增加了火災隱患舉報、擔任流動人口和出租屋服務管理兼職聯絡員、參加社會服務、為子女參加計劃免疫、參加婦幼保健、參加婚檢、辦理健康證、參與社區活動和社會教育培訓等指標。中山市積分入戶政策的發展趨勢是逐步擴大積分適用范圍，并與更多的公共服務進行對接，積分指標體系則根據政府管理重點的變化逐年替換。由于非戶籍人口占比較高，中山市對流動人口管理的壓力較大，在為非戶籍人口提供公共服務壓力不大的情況下，以積分入戶政策為依托，實現對流動人口的有效管理對中山市更為重要。

珠海市的積分指標與中山市類似，同樣屬于人口行為影響取向，指標的設置更強調對申請者行為選擇進行影響，包括辦理健康證、參加婦幼保健、參加婚檢、子女參加計劃免疫、辦理流動人口計生證明、落實避孕節育措施、參加孕前檢查等。與其他珠三角城市所面臨的發展情況不同，珠海市的常住人口數量較少且戶籍人口占比較高，于2017年起停止實施積分入戶政策，改為實施人才引進的核準政策。

廣州和深圳兩市的積分入戶政策同屬人口數量影響取向，但廣州市希望以積分入戶政策嚴格控制每年新增戶籍人口，深圳市則希望吸納更多的高素質戶籍人口。兩個城市的政策雖然都偏向影響人口數量，但具體的方向是不同的。由于廣州市對入戶人口數量的控制更為嚴格，因此其積分入戶政策在人口數量影響取向方面更高。深圳市雖然沒有設置接受管理類的指標，但積分指標數量更多、入戶不受名額限制，申請者改變行為以適應城市發展的動機更加強烈，因此其積分入戶政策對人口行為影響程度相對較高。

中山和珠海兩市的積分入戶政策同屬人口行為影響取向，但中山市為相關的積分指標賦予更高的分數、對申請者接受管理指標的內容設置也更加復雜，因此其積分入戶政策在人口行為影響取向方面更高。同時，中山市的積分入戶競爭激烈程度高于珠海市，說明其人口數量影響取向高于珠海市。

五、結論與分析

通過對廣州、深圳、中山和珠海四個城市積分入戶政策的比較分析，發現這四個城市的政策相互存在差異。在廣東省積分入戶政策賦予各市政策自主權的基礎上，人口情況的差異使得各市在制定積分入戶政策時具有不同的政策取向(人口行為影響取向和人口數量影響取向)，政策內容也有很強的差異性。

廣州和深圳兩市屬于超大城市，擁有龐大的人口規模，受到城市承載能力的限制，其入戶政策的重點是控制人口過快增長。廣州市的戶籍人口占比較高，在公共服務資源有限的情況下，入戶政策的設置更關注解決存量人口的入戶需求；深圳市的戶籍人口占比低、公共服務資源較為充裕，因此側重于通過入戶政策吸引本地發展所需的高素質人才。中山和珠海兩市的人口規模較小，這兩座城市在人口增長方面的壓力較小，入戶政策的重點是影響外來務工人員的行為選擇。中山市擁有大量的外來務工人員、戶籍人口占比較低，其首創的積分入戶政策是作為管理外來務工人員的工具而設置的，通過細致繁雜的積分指標為外來務工人員建立行為標準，以期影響他們的行為選擇，達到對外來務工人員進行管理的目的。珠海市的戶籍人口占比較高，同來自新增人口方面的壓力相比，對外來務工人員進行管理的壓力更大，因此其積分入戶政策雖與中山市同屬人口行為影響取向，但積分指標比中山市簡單。

以往關于廣東省積分入戶政策的研究大多假定各市的政策趨同，并指出該政策在積分指標體系的構建和入戶指標數量的分配等方面存在科學性的欠缺。然而，通過對各市不同的政策取向及最終的積分入戶政策模式差異的分析表明，各市政府在制定積分入戶政策時所形成的不同政策內容都是有意為之，是由當地的實際情況所決定的，并不是科學性的欠缺。

通過廣東省積分入戶政策的實踐可以看到，賦予地方政府一定的自主權能夠使政策在解決當地問題時更具針對性。與此同時，這種“本地化”的政策也許會過于聚焦在當地的發展上，而忽略個體層面普遍性的公平。因此，政策的制定離不開上級政府原則性的引導。在戶籍與公共服務相掛鉤的制度沒有被打破的背景下，積分入戶政策的初衷是為外來務工人員提供一種在工作城市享受公共服務的途徑。然而，一些地方政府在實施的過程中逐漸將這一政策演變為吸引高素質人才的手段，使積分入戶政策變了味。

基本公共服務均等化和吸引高素質人才在我國當前新型城鎮化的過程中同等重要。地方政府在以本地戶口吸引高素質人才的同時，也應該關注到外來務工人員中普通農民工這一群體，他們的權益不應被高素質人才所擠占。畢竟，城市的發展也離不開普通農民工的付出。因此，積分入戶政策未來發展的重點在于，將面向普通農民工的基本公共服務均等化功能與面向高素質人才的激勵功能相分離。在積分指標選擇方面，對農民工群體主要選取居住年限、參加技能培訓、接受衛生防疫等他們力所能及、促使其能更好地融入城市生活的指標進行衡量；對高素質人才則可保留當前的學歷、技能水平、發明專利等衡量個人能力的指標進行衡量。在積分適用范圍方面，除了為達到標準的申請者提供戶口(一次性包含所有本地公共服務)外，還可以將戶口所包含的所有公共服務種類進行分割，讓申請者在一定積分條件下根據自己所需進行選擇，如已經實施的積分入學、積分申請保障性住房等，未來可對以積分換取公共服務所覆蓋的領域進行擴展，使積分制更加靈活。

參考文獻：

[1] 徐增陽.農民工的公共服務獲得機制與“同城待遇”——對中山市“積分制”的調查與思考[J].經濟社會體制比較，2011(5).

[2] 鄭梓楨.中山市流動人口積分制管理存在的問題及對策分析[J].南方人口，2011(4)：57-64.

[3] 陳景云，劉志光.流動人口積分制管理的效果分析——以深圳市為例[J].中國人口科學，2013(6)：91-101.

[4] 張華初，蘇寧波.廣州市積分入戶政策：問題與改進[J].華南師范大學學報，2016(2)：117-124.

[5] 唐曉陽，鄧衛文.廣東實施農民工積分制入戶政策的效果評價及完善對策研究[J].廣東行政學院學報，2013(6)：28-32.

[6] 鄧雪琳，趙冬杰.珠三角地區外來流動人口積分制改革存在的問題與對策[J].云南行政學院學報，2014(6)：138-142.

[7] 劉小年.農民工市民化與戶籍改革：對廣東積分入戶政策的分析[J].農業經濟問題，2011(3)：46-53.

[8] 侯慧麗.積分入戶制在城市化進程中的風險分擔——以深圳市為例[J].新視野，2014(6)：97-101.

[9] 國家統計局.2016年農民工監測調查報告[EB/OL].(2017-04-28)[2017-01-10].http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html.