我國公共租賃住房的發展現狀與問題研究

金浩然　王艷飛

摘要：公租房旨在解決“夾心層”群體的住房問題，是“多渠道保障”的重要組成部分。從建設規模、租賃管理、租金等方面分析了我國公共租賃住房的發展現狀，總結了主要的融資與運營模式，提出公租房存在選址不合理、配套不完善、供需錯配、退出機制不健全等問題，并給出未來公租房發展的建議。

關鍵詞：公共租賃住房；發展現狀；問題；建議

中圖分類號：F293.3 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2018）04-0010-16 收稿日期：2018-02-11

1 引言

1998年住房制度改革以來，廉租房、經濟適用房等保障性住房在一定程度上改善了城市低收入家庭的住房條件，但仍有大量城鎮中等偏下收入家庭、新就業無房職工和穩定就業的外來務工人員等“夾心層”群體，游離在保障性住房之外。2009年公共租賃住房（下簡稱“公租房”）政策率先在深圳等地試行，旨在解決這部分“夾心層”群體的住房問題。2010年6月住建部發布《關于加快發展公共租賃住房的指導意見》后，公租房在全國推行。根據我國公共住房計劃，公租房將逐漸取代經濟適用房成為我國公共住房的主導形式。與經濟適用房、限價房和廉租房等保障性住房不同，公租房對城市非本地戶籍人口開放。2012年5月住建部發布《公共租賃住房管理辦法》，明確了公租房分配、運營、使用、退出和管理等環節的基本要求。2013年12月住建部等部委聯合發布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，要求公租房和廉租房并軌運行，強化了公租房在我國保障性住房中的地位。

本文從建設規模、租賃管理、租金等方面分析了我國公租房的發展現狀，總結了主要的融資與運營模式，在此基礎上提出公租房存在的主要問題，并給出未來公租房發展的建議。

2 我國公租房的發展現狀

2.1 建設規模及構成

近年公租房建設成效明顯，極大改善了城市住房困難群體的居住狀況?！笆濉睍r期，中央給予足夠資金補助和信貸支持力度，全國累計開工建設公租房（含廉租住房）1359萬套，建成1086萬套，基本實現現有城鎮低保家庭應保盡保。2016年，全國新入住公租房266萬戶。截至2016年底，已有1126萬戶家庭住進了公租房（見圖1）。

人口規模大、凈流入的城市具有更高的公租房需求，公租房房源規模大。截至2016年，重慶市是我國公租房累計配租套數最多的城市，累計建成投用公租房1488萬平方米、配租21.4萬套，滿足了58萬城鎮人口中低收入群體的住房問題。北京市和上海市也供給了大量公租房，其中北京市累計竣工公租房10.3萬套、配租9.9萬套；上海市累計供應公租房約10.5萬套、入住約8.6萬套。

在房源方面，《公共租賃住房管理辦法》（以下簡稱《辦法》）要求新建公租房以配建為主，但早期仍以相對集中建設居多，近年來配建規模和比重增長勢頭明顯。隨著房地產庫存的增加，一些省市提出公租房供給轉向購買、租賃、代建或貨幣化補貼。例如，2015年3月江西省住建廳提出原則上不再集中新建公租房，房源通過當地存量商品住房（含二手住房）籌集，批量或零星購買、長期租賃單套建筑面積50平方米左右，最高不超過80平方米的商品住房。

在建筑面積方面，《辦法》要求新建成套公租房的建筑面積嚴格控制在60平方米以內，由政府投資或補貼的新建公租房單套建筑面積以40平方米為主，以購買、改造、租賃等方式籌集的成套公租房控制標準可以適度擴至60平方米，盡量滿足租戶的基本需求。各地公租房房源籌集嚴格執行了《辦法》的要求。

在戶型方面，公租房建筑面積與申請人的家庭人數相對應，一人和二人戶以單室戶型為主，三人及三人以上戶以兩室戶型為主。在配租過程中，各群體有不同的租賃需求，多人口家庭需要兩室戶型來滿足居住需求，低收入一人戶或二人戶家庭則傾向于租賃單室戶型，以降低租賃成本。2017年2月，北京率先出臺了《公共租賃住房建設與評價標準》，對公租房建設標準進行明確，放開了22平方米最小面積的限制，允許推出面積15-22平方米的小戶型公租房，以減少租戶的租房成本。

2.2 租賃管理

在準入要求方面，各地準入門檻結合政策實施情況動態調整，具體體現在戶籍、收入、工作和住房要求等方面。戶籍要求上，公租房的租戶在本地城鎮中低收入住房困難人群基礎上，先增加了具有穩定工作的外來務工人員，又增加了引進人才和園區就業人員等特定人群。部分地方對外來務工人員申請公租房的門檻還比較高，限制條件較多，影響了外來務工人員申請的積極性。收入要求上，各城市根據居民可支配收入水平和公租房供給能力進行差異化設定。以北京市為例，有戶口的3口及以下家庭要求年收入在10萬元以下，4口及以上家庭要求年收入在13萬元（含）以下。其他家庭要求具有穩定收入即可。工作要求上，各城市一般要求公租房租戶具有穩定工作，確保租戶具有繳納租金的能力。住房要求上，各城市一般對租戶家庭住房套數或人均住房使用面積具有準入要求。以北京市為例，戶籍人口要求家庭人均住房使用面積在15平方米（含）以下，非戶籍人口要求本人及家庭成員在本市均無住房。

在租期方面，各地最長租期一般要求為5-6年，要求租賃合同一到兩年簽一次，到期后重新審核資格。最長租期設定的初衷是增加公租房的受眾。在目前住房資源相對缺乏的階段，公租房被認定為是低收入、住房困難群體的過渡性住房。在享受到一定時期低租金的公租房后，租戶應及時退出，將公租房繼續租予其他住房困難群體。2011年2月重慶市國土房管局發布的《重慶市公共租賃住房管理實施細則》指出，承租人在租賃5年期滿后，可選擇申請購買居住的公租房，同時說明公租房出售的具體實施辦法另行制定。目前重慶市對出售政策進行了大量研究，但按照重大改革“于法有據”的要求，仍然在等待國家相關政策出臺，暫未出臺進一步的出售辦法。

2.3 租金水平

目前各城市的公租房租金在不斷調整，租金水平高低不一，多為市場價的60%-70%。以廣州市為例，根據居民平均收入水平設定了差異化、分層級的公租房租金，將承租者按照收入水平分為內外“夾心層”，即月人均可支配收入低于1250元的家庭。其中，“內夾心層”又分為三個層級，根據月人均可支配收入低于800元、801-1000元、1001-1250元，對這三個層級的承租者依次按照租賃房屋相同檔次房屋市場價的40%、50%和60%收取公租房租金。而“外夾心層”按照同檔次房屋市場租金的八成來收取租金。這種分層次的租金設定方法有效提高了公租房政策的針對性，但有些承租者為了獲得更低的租金，偽造收入證明以降低自身收入水平或選擇性失業，造成政府資源浪費。

各城市也在逐步完善實物保障與租賃補貼并舉的公租房保障方式，推進公租房貨幣化。政府對符合條件的家庭給予租賃補貼，提高公租房保障效率，滿足群眾多樣化的住房需求，讓更多的住房困難家庭受益（見表1）。

3 我國公租房的融資與運營模式

3.1 資金來源

合理的融資模式，是公租房建設計劃順利執行的基本保障。公租房不同于一般市場性租賃住房，具有極強的公益性質，資金籌集面臨著投入大、收益周期長、回報收益率低等諸多困境，各級政府資金支持一般是最重要的初始資金來源。隨著公租房需求量的增加，社會資本開始逐步進入。

根據推行實踐，公租房建設的資金主要來自五個方面：一是政府財政資金，如中央政府和地方政府的直接財政撥款、土地出讓金凈收益、地方政府發行的債券等；二是銀行貸款，來自國家開發銀行和商業銀行，公租房的投資特點加上劃撥土地難以抵押，限制了商業銀行對公租房貸款的積極性；三是住房公積金貸款，是住房公積金增值收益參與公租房建設的補充，適用于個人住房公積金貸款使用率不高的城市；四是企業出資，在房地產開發項目中配建或由企業投資建設的公租房，資本金由企業提供；五是其他資金來源，包括保險金貸款、私募股權投資基金、房地產投資信托基金（REITs）、企業債等。PPP模式作為一種融資新渠道，目前尚未廣泛應用，主要原因是公租房租金低于市場價，投資收益率低，資金回收期長，造成項目的凈現金流量無法得到保證。

3.2 融資模式

公租房的融資渠道正在逐漸多元化，各城市根據自身建設規模，選擇多種融資方式進行資金籌集。在城市內部，不同公租房建設項目的融資渠道也存在明顯差異。根據政府出資比例，可以將我國公租房的主要融資模式歸納為政府主導出資型和政府與企業共同出資型（見表2）。

在政府主導出資模式下，政府作為直接投資者提供資金，設立政府性質的部門負責公租房建設。例如，北京市政府設立的北京市保障性住房建設投資中心是實現北京市公租房建設投融資工作的機構。其資金主要由政府提供，包括中央、地方財政預算或專項資金，住房公積金貸款，土地出讓金凈收益的10%等。此外，還通過地方投融資平臺的私募債或銀行貸款進行補充。該模式下，公租房建設方式主要有集中新建和收購兩種。集中新建公租房由政府劃撥土地，并委托開發商進行建設，產權歸政府所有；收購方式公租房由政府購買已建成的商品房或其他空置保障房，但由于普遍地段好、位置分散，造成購買價格高、管理難度大，收購只能是一種補充方式。政府主導出資的公租房由政府負責全部運營工作，通過設立相關機構或者國有資產管理公司來管理，統一配租。該模式的優勢在于能準確地執行上級政策，便于協調相關部門，利用政府信用和資源，穩定租賃住房市場的供需平衡，但在運作效率和資金來源方面相對不足。

在政府與企業共同出資模式下，公租房建設資金來自于開發商、園區、各級政府等多個主體，主要有兩種投資方式。第一種是當政府資金出現短期不足時，開發商墊資建設公租房，之后由政府償還建設費用。在這個過程中，政府牽頭，企業被動參與公租房建設。第二種是政府回購方式，政府進行前期項目勘察、設計，開發商參與招標，中標企業負責項目融資和建設，待建設完成后，政府根據協議出資回購。這種方式包括“建設”和“移交”兩個環節，開發商競標成功后自行解決資金問題，是開發商主動投資的行為。政府與企業共同出資模式的優勢在于資金充足，運作效率高，但逐利性強，需要政府進行監管。目前我國公租房處于以增量建設為主的階段，在政府財政支持之外，需要積極引導社會投資參與，確保公租房政策的有效執行。

3.3 運營模式

公租房運營主要有政府專門機構運營和市場化運營兩種模式。

在政府專業機構管理模式中，各地逐漸將運營主體統一到一個機構。例如，在過去一段時期，深圳市公租房運營主體涵蓋住房制度改革辦公室、住宅租賃中心等政府部門或政府委托授權的事業單位。2016年4月，深圳市成立住房保障署，其核心職能是做好戶籍低收入群體和夾心層住房保障工作，將過去分散的運營職責進行統一，既節省了行政成本，又提高了服務效率。這種依托于政府專業機構的運營模式，符合公租房公益性的特征，由政府專業部門對公租房建設、配租、退出等流程進行指導和監管，能夠抑制公租房的尋租現象，保證公租房政策的順利執行。

市場化運營的典型代表是上海市。上海市成立的公租房公司具有獨立法人資格，具體負責區域范圍內的公租房建設、房源籌措、運營管理、財務投融資等。公租房公司的啟動資金由市和區級政府共同提供，保持財政獨立。也就是說，除了啟動資金外，其他資金運作自負盈虧，這種運營模式與瑞典的政府房屋公司以及荷蘭的社會住房公司相類似。至2012年年底，上海市就已經成立了21家公租房公司。公租房公司依靠自有資金、銀行貸款和保險資金定向用于公租房建設，用商品房的利潤沖減公租房的投資成本，用租金收入償還公租房投資的財務成本。這些公司運營以來取得了良好的社會效益，作為住房保障的一線窗口企業，有效保障了公租房政策的順利執行。

4 我國公租房發展存在的問題

4.1空間選址不夠合理

部分公租房房源存在位置偏遠的問題。受土地財政影響，有些城市將公租房建在租房需求不高、交通不便的偏遠郊區，增加了承租人的出行成本。配租模式在一定程度上緩解了公租房普遍位置偏遠的問題，有利于改善區位條件。

公租房選址還存在布局規劃不合理的問題，導致公租房部分需求高的地區出現供給不足或有供給沒租客，部分需要不高的地區卻出現大量閑置公租房。

4.2 配套設施不夠完善

公租房周圍基礎設施配套水平普遍不高，主要體現在交通、教育、醫療等方面。以交通為例，新建公租房位置比較偏遠，往往需要新修基礎設施，路網修建滯后，通勤公交車配置少，導致出行不便。主要原因是政府在公租房配套設施建設方面投入不夠，公租房建設本身融資難度就極大，更無暇顧及配套設施建設。

4.3 供需錯配問題突出

東部地區人口基數大，普遍存在公租房需求旺盛、供給相對不足的問題；而有些中西部地區出現供大于求的現象，造成供需錯配、資源浪費。從城市等級上來看，部分中小城市和鄉鎮公租房供給富余。主要原因是，中小城市的人口和產業吸納能力不強，對公租房的需求并不旺盛，同時公租房建設存在下達指標的現象，缺乏對住房需求的分析，造成部分地區公租房供大于求。

4.4 退出機制不夠健全

造成公租房退出不力的主要原因是個人信息共享不暢。部分已不再符合公租房居住條件，但由于信息滯后，這部分人仍在公租房內滯留。租戶提供的個人材料難以反映實際收入水平，比如是否持有股票、有無車輛等無從可知，只有民政部門才了解這類信息。公租房管理部門缺少完整、可信的租戶信息，對動態查詢、審核、監督造成不便。

4.5 法律法規存在空缺

完善的法律法規制度是公租房政策得以順利實施的保障，但目前公租房法律法規至今尚未出臺。公租房具有較為優惠的租賃價格，為了保證公租房建設和配租過程的公開、公正，應當制定相應的法律法規對各實施環節進行監督和限制，目前僅體現在有關公租房的部門規章和地方政府規章中，直接指導公租房建設與運營的法律制度存在空缺，在實際工作當中難以把握。

5 結論

近年來，我國公租房建設在很大程度上改善了城市住房困難群體的居住狀況，成為我國多主體供給、多渠道保障、租購并舉住房制度中的重要一環。國家和各地區也出臺了諸多指導意見和實施規范，明確了承租人申請條件、申請流程和租賃期限等。但我們也應當認識到，公租房還存在選址不合理、配套不完善、供需錯配、退出機制不健全等問題。

本文對我國公租房發展的現狀及其存在的問題進行了分析，針對上述問題，可以得出以下建議：一是統籌規劃各地區公租房，結合租賃住房需求，科學明確公租房的規模與布局；二是加快立法工作的推進，建立穩定規范的租賃關系，以法律形式保障各方權益；三是發揮政府資金的主導與杠桿作用，豐富融資渠道、拓寬租賃房源，合理設計運營模型，保證良好的資金投入與收益循環；四是依托政務系統與大數據技術，推動信息共享，將公租房出租給最需要的“夾心層”群體。

參考文獻：

1.李麗霞 郎啟貴.公共租賃房PPP項目可持續性評價研究.中國房地產.2017.08

2.葛紅杰 于浩.我國公租房建設融資模式淺析.中國房地產.2014.19

3.朱麗莎.重慶市公租房融資模式比較研究.重慶理工大學.2014

4.陳鈺.淺議公共租賃住房融資模式的構建.北方經貿.2016.01