湖北省集體建設用地使用權流轉現狀及分析

陳義濤　劉艷芳

摘要：以政策和文獻梳理總結為認識基點，以實地調研和現狀分析為資料支撐，深入調查湖北省集體建設用地使用權情況，歸納湖北省典型流轉模式；同時在調研基礎上，結合對比其他地方政策，分析湖北省當前集體建設用地使用權流轉的現狀、存在問題及原因；最后根據實際流轉現狀提出為加強農村土地管理，規范農民集體所有建設用地使用權流轉行為，維護農民集體土地合法權益，湖北省推進集體建設用地流轉的相關政策法規及實施措施建議。

關鍵詞：湖北省；集體建設用地；土地使用權流轉；政策法規

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2018）04-0035-43 收稿日期：2018-03-10

1 引言

黨的十七屆三中全會和十八屆三中全會均提出要建立城鄉統一的建設用地市場，允許農村集體經營性建設用地在滿足一定條件的情況下實行與國有土地同等入市、同權同價。這一提法為農村集體經營性建設用地入市流轉提供了依據，是農村集體建設用地制度改革的重要信號。湖北省自2003年以來開展了農村集體建設用地的流轉試點工作，并于2006年出臺了《湖北省農村集體建設用地使用權流轉管理試行辦法》（省政府令第294號），在一定程度上促進和規范了湖北省農村集體建設用地的流轉。

湖北省在推行農村集體建設用地流轉的過程中，流轉的現實情況如何、存在哪些問題以及一線工作人員的反饋等，都亟待梳理和總結。適應深化改革的新形勢，抓住農村集體建設用地流轉的關鍵環節和重點，解決好農村集體建設用地流轉中的突出問題，要求我們深入調研、了解目前農村集體建設用地管理與流轉中的實際情況、發現問題、聽取建議與思考。通過調研，抓住重點，突出重要問題和關鍵環節，制定對應的政策和辦法，加快推進湖北省農村集體建設用地的合理流轉。

本研究旨在了解湖北省農村集體建設用地流轉的現實情況和存在的問題，選取了荊門市京山縣、大悟縣、大冶市，黃岡市浠水縣，潛江市，宜昌市長陽土家族自治縣，咸寧市嘉魚縣、赤壁市、通城縣，武漢市黃陂區、新洲區等11個典型縣區作為研究點，深入探討湖北省集體用地流轉過程中存在的問題。

2 相關政策與實踐探索

2.1 相關政策梳理

通過征地將農民集體土地征收為國有土地是通過行政程序進行的土地所有權改變的行政行為，而非通過市場流通渠道進行的市場交易行為。在我國只存在土地使用權進入市場流轉的情況，土地使用權是土地市場的唯一權利載體，具有實現土地民事流轉的功能。到目前為止，我國對集體建設用地流轉的法規一直沒有正式出臺，但是《憲法》《物權法》《土地管理法》以及一些地方政策對集體建設用地的流轉做出了一些明確規定。

在國家政策的推動下，全國各個地方也開始集體建設用地流轉試點工作，也相繼出臺了一些政策法規，如2005年6月，《廣東省集體建設用地使用權管理辦法》頒布，自2005年10月1日起施行。根據規定，農村集體非農建設用地將視同國有土地，可以合法入市流轉。村集體土地將與國有土地一樣，按“同地、同價、同權”的原則納入土地交易市場，強調了收益應該向農民傾斜。這是廣東農村集體用地管理制度的重大創新突破，同時更是中國農村土地流轉制度的創新突破。該辦法允許在土地利用總體規劃中確定并經批準為建設用地的集體土地進入市場，方式可以是出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。農民集體土地所有者出讓、出租和抵押集體建設用地使用權，必須經過本集體經濟組織成員的村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表同意；所取得的土地收益納入農村集體財產統一管理，其中50%以上應存入銀行專戶，專款用于農民集體成員的社會保障安排。村民出賣和出租住房后，不得再申請新的宅基地。

2.2 實踐探索

為打開農村集體建設用地流轉市場，并促使其有序進行，我國從20世紀90年代中期開始，逐漸在全國開展了流轉試點工作，做出了大膽的創新，并取得了一定的成績。在這些試點實踐探索中有許多值得我們學習借鑒的創新舉措。如廣東南海縣的實踐探索將集體資產所有權、承包權、使用權實行三權分離，進一步改革和明晰了農村集體資產的產權，農民真正參與到收益分配中來的要求得到了初步的滿足；集體土地連片開發，促進其節約、集約利用，通過集體建設用地的流轉，農村土地的配置效率獲得了進一步的提高，并實現了農民、村集體、政府和開發商共贏。而“重慶模式”幾乎是所有類型的農村集體建設用地“全員參與”，土地資源得到合理配置，又緩解城市化用地壓力，實現土地要素和資金雙向對流，基本實現了城市、工業和“三農”的互利共贏；全國首家農村土地交易市場的建立，在社會主義市場經濟背景下，能夠充分發揮市場機制的積極作用。

3 湖北省集體建設用地流轉的現狀與特點

3.1 農村集體建設用地的結構特征

湖北省農村集體建設用地分為三類：經營性建設用地、宅基地和公益性建設用地。數據顯示，各類用地所占比例存在較大的差異。三類用地中，宅基地所占比例最大，普遍在70%以上，公益性建設用地次之，一般在30%以下，經營性建設用地占比最小，一般不超過10%；經營性建設用地、宅基地和公益性建設用地間存在1：6：3的關系（見表1）。該數據反映了兩個特點，一是農村集體建設用地結構存在明顯的分化現象；二是對宅基地和公益性建設用地的關注應大于經營性建設用地。

3.2 湖北省農村集體建設用地流轉現狀分析

3.2.1 農村集體建設用地流轉的基本情況

數據表明，湖北省各類農村集體建設用地的流轉情況主要是未改變用地類型直接進行流轉，其次是改變用地類型后進行流轉，再次是通過增減掛鉤等情況騰退用地后進行建設用地指標的流轉，此外還存在一些其他情況，如劃撥等（見表2）。

3.2.2 流轉平臺現狀

數據表明，湖北省農村集體建設用地流轉主要情況為私下流轉，比例高達42.52%，其次為國有平臺，比例為29.92%，最少為農村平臺，比例為22.05%，少量情況為其他，如集體統一建房后流轉等（見表3）。反映了農村集體建設用地流轉無序現象的普遍，農村集體建設用地流轉行為亟待規范化管理；同時國有平臺上的集體建設用地流轉占比相對較大，表明“建立城鄉統一的建設用地市場”具有一定的基礎。

3.2.3 價格形成機制

數據表明，湖北省農村集體建設用地流轉的價格形成機制主要是“由轉讓方與受讓方協商確定”“由政府、轉讓方和受讓方等多方協商確定”和“根據基準地價或相同區段用地價格確定”，總體情況占比分別為39.30%、25.76%和23.17% （見表4）。

3.2.4 收益分配機制

湖北省各級政府均參與到了農村集體建設用地流轉的收益分配中，鄉（鎮）一級政府參與的比例較大；流轉中各參與主體的收益分配主要由多方協定，表明了收益分配過程有一定的民主性；農村集體所得收益的內部分配主要由集體決定，其次是內部協商確定，最后是政府指導確定，反映了集體在農村土地流轉收益分配中的支配性地位（見表5）。

3.2.5 主要障礙

推進湖北省農村集體建設用地流轉的主要障礙是“交易程序不規范”和“收益分配制度不合理”，占比為22.89%和18.07%，其次是“政策不支持”和“村民反對”，占比為15.26%和15.26%。數據反映了兩方面的問題，一是來自村民的反對聲音；二是農村集體建設用地流轉的政策和配套制度的不完善。

3.2.6 主要糾紛

湖北省農村集體建設用地流轉中，主要的糾紛分別是“收益分配有爭議”和“流轉價格有爭議”，占比為31.71%和28.66%，其次是“交易程序有爭議”和“權屬爭議”，占比為18.29%和17.07%。數據反映了利益問題是農村集體建設用地流轉中的關鍵性問題，促進農村集體建設用地流轉需要梳理好價格形成機制和收益分配機制。同時，建立交易平臺、明確交易程序以及明晰農村土地產權，是促進農村集體建設用地流轉的基礎工作。

3.3 基層干部對農村集體建設用地流轉模式的偏好分析

湖北省基層干部對于農村集體經營性建設用地的流轉模式，主要偏好為“租賃”和“自辦產業”，占比為53.01%和42.17%，“地票”占比最小，為4.82%。

宅基地流轉模式的主要偏好為“遷村并點”“城鄉統籌”和“舊村改造”，占比為35.42%、30.21%和23.96%，“指標交易”占比最小，為10.42%。

農村集體公益性建設用地流轉模式的主要偏好為“改變用途后流轉”“租賃”和“直接流轉”，占比為42.50%、27.50%和21.25%，“騰退”和“其他”占比最小，均為6.00%。

數據反映了流轉模式的政府主導和封閉運行特征，不傾向于選擇市場化程度較高的地票或指標交易模式。

3.4 湖北省集體建設用地流轉的特點

3.4.1 土地集約節約利用的差異

不同地區的農村集體建設用地集約節約利用的程度是存在差異的。京山縣、浠水縣和長陽縣等調研點，由于缺乏對農村集體建設用地的管理，農村土地利用較為粗放，閑置土地較多，宅基地占地面積較大。咸寧市等調研點，政府建章立制加強對農村集體建設用地的管理，對其審批、建設和流轉都有明確的規定，促進了閑置土地的使用，也規范了農民的建房行為，提高了土地集約節約利用的水平。

3.4.2 集體資產開發和保值增值的差異

咸寧市等調研點，對農村集體建設用地流轉有較為完善的管理制度，建立了農村集體土地流轉服務中心，對農村集體建設用地流轉中的價格形成機制和收益分配機制均有明確的規定。該行為有利于將農村集體建設用地流轉納入合理規范可管控的軌道上，有利于社會資本對集體資產的開發，有利于實現集體資產的保值增值。相反，缺乏完善的地方管理辦法的調研點，集體資產的價值無法得到充分體現，往往以較低的價格實現流轉，存在集體資產流失的問題。

3.4.3 地方政府政策對集體建設用地的管理具有導向作用

地方政府制定的政策辦法對農村集體建設用地的管理具有導向作用，一是國土部門可以依據相關政策辦法加強農村集體建設用地的管理，管控農村集體建設用地流轉行為，促進農村集體建設用地集約利用、流轉有序進行；二是引導農村集體根據相關政策辦法完善集體土地的管理細則和村規民約等，約束和規范集體內部成員的用地和流轉行為。

4 湖北省集體用地流轉中存在的問題

4.1 法律法規存在限制及實施細則不完善

我國現行法律法規普遍缺少對農村集體建設用地管理的相關規定，地方政府和土地管理部門對農村集體建設用地因法無授權而“管不了”。地方政府推進農村集體建設用地流轉的政策文件往往與國家現行法律法規存在沖突，基層政府和土地管理部門因不愿承擔風險而“不想管”。此外，地方政府關于農村集體建設用地的相關政策因缺乏可行、可操作的實施細則，基層政府和土地管理部門往往發現問題卻“管不好”。

4.2 集體建設用地流轉缺乏交易平臺，流轉無序、收益分配不公

除部分農村集體建設用地流轉試點地區（如嘉魚縣）外，地方均缺乏可供農村集體建設用地流轉的交易平臺。農村集體建設用地流轉普遍是私下交易，存在交易無序、缺乏管理的情況；此外，流轉價格由流轉雙方協商，往往不經集體同意或未告知集體，集體未獲得應有的收益部分，集體資產面臨隱性流失。

4.3 集體建設用地管理難以納入現有的管理體系

面對農村集體建設用地非法流轉的現狀，地方政府和土地管理部門希望將非法流轉的農村集體建設用地納入現有國有建設用地體系，進行規范化的管理。土地管理部門的方案是先對非法流轉的農村集體建設用地征收為國有，然后出讓予用地單位。但是，實際中存在一系列的操作困難，使得非法流轉的農村集體建設用地難以納入現有的國有建設用地管理體系。這其中的困難包括：（1）宗地面積普遍較小、用地分散，省國土資源廳不愿意辦理相關征收手續；（2）宗地基準地價較高，出讓價格也較高，用地單位積極性低；（3）規劃城鄉建設用地范圍外的非法流轉土地涉及的規劃修改成本較高等。

4.4 農村土地確權進展緩慢，缺乏加強管理和推進流轉的基礎條件

湖北省2012年開始啟動農村土地確權登記發證工作，未實現農村土地確權登記發證全覆蓋。該項工作是明確農村各類土地權屬的基礎工作和基礎數據，對加強農村各類土地特別是建設用地的管理以及建立城鄉統一的建設用地市場具有重要的基礎作用。該項工作進展緩慢，農村土地權屬不清，難以為加強管理和推進流轉的提供有力的基礎條件支持。

4.5 政府部門“為與不為”的管理困境

一方面是地方政府和土地管理部門“管不了、疏不通”。“管不了”是指因缺乏相應的法律法規的管理規定和授權，政府部門對農村集體建設用地流轉難以進行有效地管理；“疏不通”是指政府部門有意將非法流轉的農村集體建設用地納入國有建設用地管理體系進行管理，卻因為征收和出讓成本較高不能得以實施。另一方面是地方政府擔心推進農村集體建設用地將使政府的土地財政減少，政府錢袋子縮水、收支難以為繼，缺乏推進農村集體建設用地流轉的積極性。

4.6 “集體”的管理能力受到普遍的質疑

對“集體”管理能力的質疑只要表現在以下三方面：（1）集體的代表性問題。“集體”概念的虛無導致權利主體的缺位，“集體”的代表性如何確定，能否代表集體成員的意志？集體資產處置的主體應該如何界定和明確？（2）集體的契約精神。“集體”是否具備管理集體資產的能力，在集體建設用地流轉過程中，集體是否具有法人資格，能否承擔相應的民事等權利義務？其是否具備參與集體建設用地進入市場流轉所應具備的基本資質？（3）集體的內部監督問題。集體內部的民主監督體制是否完善？是否可以保證對集體資產的良好管理，防止貪腐腐敗事件和集體資產流失現象的發生？

4.7 集體建設用地權能缺失，企業缺乏用地積極性

集體建設用地與國有建設用地相比，并不具有完整的使用、收益和處分的權利，在權利上受到現行法律的諸多限制，如流轉的限制、用途的限制和抵押融資的限制等。這些限制使得企業在使用農村集體建設用地時顯得格外謹慎和顧慮，缺乏參與農村集體建設用地流轉的積極性。此外，與具備公信力的政府相比，集體的契約履行能力無法得到有效保證以及因集體內部矛盾而帶來的不穩定因素，都對企業的用地決策造成一定的負面影響。

5 結語及相關建議

湖北省在中部崛起戰略、武漢城市圈等建設的帶動下，農村經濟快速發展，農村集體建設用地流轉市場逐漸形成，切實可行的流轉政策的頒布與實施對于促進和規范集體建設用地的流轉意義重大。但就目前來說，湖北各市（縣）在流轉政策推行上并沒有取得很好的效果，集體建設用地流轉市場發育緩慢，流轉依然不暢，私下流轉比較普遍，農戶也未能充分享受到集體建設用地流轉帶來的財產收益。

因此，推進湖北省集體建設用地流轉的改革政策措施研究并且做出相關建議顯得迫在眉睫。

5.1 總的思路與原則

一是明確推進農村集體建設用地流轉的總的思路是“有法有規有序、同地同權同價，從封閉到開發，核心在于集體資產保值增值、還權賦能”。

二是明確推進農村集體建設用地流轉的原則是：基本農田數量不減少，質量有提高；建設用地總體不增加，結構有優化；農民利益得到保障，生活水平有提高；用地節約集約水平有提高。

5.2 加強頂層設計，完善法律法規，加強部門協作

一是在十七屆三中全會和十八屆三中全會“建立城鄉統一的建設用地市場”的基礎上，進一步明確改革路徑，聚合力量，推動農村集體建設用地入市流轉。二是國家層面啟動《憲法》《土地管理法》《物權法》和《抵押法》等法律的修訂工作，去除農村集體建設用地流轉的法律障礙，為推動流轉及加強管理提供法律依據。三是加強各部門的協作。

5.3 制定操作性和普適性強的集體建設用地流轉管理細則

解決地方政府和土地管理部門對農村集體建設用地流轉“管不好”的問題，需要制定操作性和普適性強的農村集體建設用地流轉管理細則。管理細則一要強調操作性，是因為細則不僅要明確農村集體建設用地該不該流轉，還要進一步規定怎樣流轉和違反相關規定后的處理程序，以便土地管理部門“按圖索驥”；二要強調普適性，是因為我國不同地區在自然條件和經濟發展上存在較大的差異，管理細則應對經濟發達地區適用，也對經濟欠發達地區適用，既對山區適用，也對平原適用。

5.4 建立國家-地方-集體三級管理體制

農村集體建設用地流轉管理既要強調國家和地方政府的管理職能，強化政府對集體資產的管理和引導作用；也要發揮集體資產權利主體的積極性，提高集體的資產管理和內部管理的能力。建立國家-地方-集體三級管理體制，國家進行宏觀管理、地方政府進行中觀管理、集體進行微觀管理，三級結合，強化集體資產的管理，有利于逐步改善農村治理結構、強化管理能力。此外，農村集體建設用地流轉涉及面廣、影響范圍和程度大，改革過程中應從保守到開放、從封閉到開放，從政府主導到多方主導再到市場主導，不斷總結經驗、改善管理、逐漸過渡，最終實現與國有土地同地同權同價，建立城鄉統一的建設用地市場，使城鄉建設用地資源自由流動。

5.5 建立交易平臺，梳理好價格形成機制與收益分配機制

一是建立農村集體建設用地流轉交易平臺，完善平臺規章制度的建設，完善和明確與流轉條件、交易程序、流轉形式、交易價格、收益分配、權利義務設定等方面相關的制度規定。通過農村集體建設用地流轉交易平臺，將農村集體建設用地流轉納入規范化管理的軌道，加強供需管理、價格管理，顯化集體土地價值，建立有序的流轉市場環境。在此基礎上，實現農村集體建設用地流轉從封閉到開放，建立城鄉統一的建設用地市場。

二是梳理好農村集體建設用地流轉的價格形成機制和收益分配機制。梳理好流轉的價格形成機制，可以保障集體資產不賤賣，促進集體資產保值增值，保護集體和集體成員的根本利益；梳理好收益分配機制，建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機制，可以保障集體資產不流失，流轉收益得到合理的分配和使用。

5.6 擴大稅源，保障政府的錢袋子，提高政府的積極性

改革現有稅制，減輕地方對土地財政的依賴，通過向集體資產征收保值增值稅、持有稅和管理稅等來擴大稅源，保障地方財政的穩定，確保政府財政收入不因農村集體建設用地流轉而受到較大的沖擊。

5.7 完善規劃、推進確權，為集體建設用地流轉提供基礎數據支持

一是重視村鎮規劃的編制，重視土地利用總體規劃對村鎮土地利用的管控和引導作用，并基于土地利用總體規劃完善各類相關規劃（如村莊布局規劃等），各規劃應強調銜接，獲得協同增效。二是推進農村集體土地確權登記發證工作，明晰土地產權，建立農村地籍數據庫，為集體土地入市流轉提供前提條件。

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