新常態下的西江流域治理：困境與出路

劉臨雄 奉海春 邱房貴

摘 要：隨著我國經濟進入新常態，國家為應對新常態逐漸樹立了新安全觀、新治理觀和新生態觀等社會治理新理念，這為解決當前西江流域治理困境提供了思路。西江流域治理困境的形成邏輯是流域治理主體化解風險的行為強化了流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理則削弱了流域整體治理的效果，進而危及西江流域生態發展的可持續，而其中的解困之道是從頂層、中觀和操作三個制度層次重構流域政府間的協作體制。

關鍵詞：新常態 西江流域 協作體制

流域是指以河流為中心，被分水線所包圍的河流地面及地下集水區流域，是以河流為中心、由分水線包圍的區域，是從源頭到河口的完整、獨立、整體性極強的一個自然區域。流域的自然屬性不僅打破了傳統的行政區域區劃和邊界，而且還可能會涉及到多個職能部門和行政層級。隨著我國經濟進入新常態，西江流域治理也隨之進入了一個新的歷史時期，國家在應對經濟新常態的過程中逐漸樹立了新社會治理理念。國家社會治理觀念的轉變對西江流域治理帶來了新的挑戰，特別是有些流域治理機構因無法適應新常態下的社會治理而陷入被動，導致西江流域治理陷入困境，危及地方經濟和流域生態的可持續發展。因此，揭示當前西江流域治理的新常態，以及理清新常態下的西江流域治理困境的內在機理，對于破解西江流域治理困境之道具有重要價值和意義。

1.西江流域治理的新常態

國家為應對經濟新常態逐漸形成了新的社會治理理念，樹立了新的安全觀、確立了新的治理觀、形成了新的生態觀。基于以上治理理念而制定的政策逐漸嵌入西江流域治理，并對西江流域治理產生了深刻地影響。

其一，新安全觀：西江流域風險的預防性治理。隨著我國經濟進入新常態，國家在應對新常態的過程中，逐漸樹立了新安全觀，并通過具體措施強化了有關化解生態風險的體制機制建設，加強了責任追究制度的建設和落實。國家新安全觀和應對風險的行為賦予了西江流域治理的新內涵。一是流域安全是國家生態安全的重要組成部分。流域所涉及的水、人、設施、船舶和資源等諸方面都潛藏著安全隱患。這些安全隱患基本都會產生重大的人員和財產損失，并將危及社會的穩定和國家安全。二是國家加大了對西江流域安全的治理。長江“東方之星”旅游客船翻沉事件所造成的重大人員傷亡，使國家意識到必須加強對西江流域安全的治理，并具體通過加強流域安全制度建設和追究責任人責任的具體措施來防范流域風險。政府不僅加強風險追責的行為被媒體大力宣傳，而且也增強了對監管不力公務人員的處罰強度。

其二，新治理觀：西江流域的整體性治理。隨著我國流域治理能力建設的不斷深入，人們逐漸發現單純重視流域某一方面的治理問題并不能使流域得到良好的治理。國家一直以來極其重視流域水資源的保護，不斷加強相關組織建設和強化執法強度，并通過制度創新開發出諸如水權、水污染補償等治理工具，但是效果不彰，因為水生態一直處于船舶、人、物（航道設施）和河流資源等流域其他要素治理的潛在威脅之中。因此，隨著我國進入經濟新常態和社會治理新常態，國家必須以全面的眼光來審視流域治理和分析流域治理的各個要素，樹立整體性的流域治理觀念。一般的，流域是由水、物（航道設施）、船舶、魚類與河沙等河流資源等自然要素構成的生態系統，但是隨著人們對流域運用的不斷深入，流域的構成要素得到了擴展，船舶作為人類的交通和運輸工具對流域產生日益重要的影響，而人類作為流域的基本要素其作用與日俱增。因此，流域治理主要包括水的治理、船的治理、物的治理、河流資源的治理和人的治理等五個方面。

其三，新生態觀：流域的可持續性利用。隨著我國經濟進入新常態，國家對經濟發展與生態保護之間的關系進行了新的闡述。習近平總書記形象地把發展經濟和保護環境的關系形象地比喻為金山銀山和青山綠水的關系，并通過對兩者之間的關系的闡述來形象地表達了新一屆領導集體的生態觀，即“我們既要綠水青山，也要金山銀山；寧要綠水青山，不要金山銀山；而且綠水青山，就是金山銀山。”我國在以經濟建設為中心的幾十年發展歷程中，生態空間受到經濟發展的嚴重擠壓，經濟發展意愿掩蓋了生態保護意識，生態保護的能力被經濟發展動力所閹割，因此，處理好生態保護和經濟發展的內在關系是維持生態可持續發展的前提和基礎。國家的新生態觀賦予了西江流域治理新的內涵。

2.新常態下西江流域治理的現實困境及其生成邏輯

隨著西江流域治理進入新常態，參與西江流域治理者日趨通過強化組織內部管理來化解風險和分解風險責任，而西江流域治理主體的化解風險的行為強化了西江流域治理的“碎片化”，“碎片化”治理則削弱了西江流域整體治理的效果，最終危及西江流域生態發展的可持續。

其一，風險壓力強化了西江流域的“碎片化”治理。我國的官僚政治的層級體系與權力的功能性劃分相結合導致了在中國政治體制的最高層之下的權力是碎片化的或者說是相分離的，這在流域治理中具體表現為價值整合、權力分配和政策制定與執行等方面的“碎片化”。然而，在國家不斷強調風險預防和強化風險責任追究的新治理情境的約束下，西江流域的“碎片化”治理并沒有得到緩解，反而被進一步強化了。

首先，西江流域風險的突發性和國家對風險責任追究力度的強化，無形中增加了西江流域監管機構的治理壓力。流域的流動性等特征決定了流域是極易發生突發性事件的場域，而且流域一旦發生突發性事件往往會造成嚴重的人身損害和財產損失。另一方面，隨著國家對風險責任追究力度的強化，流域監管機構由于監管不力或應對突發事件不及時往往會受到國家有關部門的處罰。這無疑使西江流域監管機構陷入了流域突發性事件難以避免和國家追究風險責任的雙重困境。

其次，西江流域監管部門應對風險的方式極其有限。當前，西江流域治理面臨著兩個方面難題：一是具備參與西江流域治理能力的社會組織或個人不僅少，而且參與治理的能力孱弱，無法承擔流域監管部門轉移而來的職能，更難以為流域監管部門分擔風險；二是在我國現行的行政管理體制下，不同省份的流域管理體制有一定的差異性，這增加了西江流域治理中不同行政區域監管部門之間的協作成本。因此，在國家不斷強調安全生產背景下和國家對安全事件的處理力度和速度的現實影響下，西江流域監管一種比較可行的辦法是通過加強內部監管，實現組織對流域活動的治理和控制，具體通過例行安全檢查、應對安全事件演練、提升安全技術等具體的操作方式，來降低潛在的安全風險。

最后，西江流域各監管部門應對風險的方式強化了西江流域的“碎片化”治理。為了應對突發事件省際之間的流域專門監管部門通過簽訂行政協議的方式建立協調機制，以增強西江流域監管部門之間的聯合執法效力。但是在西江流域各監管部門將更多的資源用于加強內部組織管理的背景下，各部門將自身的利益局限于本部門的一畝三分地，認為只要履行好自身的職責，保證自己管理的領域和職責范圍內不出事，國家追責的板子就不會落到自己身上，即使受其他監管部門的牽連也不會承擔主要責任。與其投入大量的人力和物力搞跨省聯合執法，還不如管理好自己的責任田，根本無暇或無心顧及省際之間的流域聯合執法，省際流域專門監督部門之間橫向協作作為應付上級的關注而流于形式，喪失了實質性的協作價值。

其二，“碎片化”治理削弱了西江流域整體治理的效果，進而危及流域生態的可持續性。首先，西江流域“碎片化”治理撕裂了西江流域的整體治理。西江流域治理是一個由水資源、人、物（設施）、船舶和河流資源等要素有機構成的治理系統，而西江流域的各監管部門采取加強內部管理而忽視部門間協作的規避風險方式，雖然能從某種程度上抑制潛在爆發突發事件的風險，但是這無法從根本解決流域潛在的風險問題，而且還撕裂了西江流域的整體性治理。因為流域突發事件往往具有聯動性。因此，單純的強化單個領域管理并不能抑制流域潛在的風險，反而，由于流域各監管部門之間缺乏聯動而會導致突發事件得不到及時有效地應對，從而影響西江流域的整體治理效果。

其次，國家派出的西江流域治理機構無法彌合被撕裂的治理結構。當前，我國中央政府派出管理流域的專門機構有水利部派出的專門從事水資源事務協調工作的水利委員會和由交通部派出的專事西江流域航運協調事務的航運管理部門，以上兩個流域管理機構雖然由中央職能部門派出并承擔相關領域的管理活動，但是它們的角色更多的是協調和建議，缺乏相應的人事權。這導致西江流域管理部門很難根據流域和生態系統的整體性進行綜合管理，也很難承擔跨部門、跨區域的流域性問題的綜合協調和管理任務，特別是涉及到地方利益的時候，流域機構深感很多東西管不了，因為地方性具體流域事務涉及的面非常多，遠遠超過中央派出的流域管理部門的職責范圍。

最后，“碎片化”治理嚴重危及西江流域生態的可持續發展。西江流域生態是流域水資源、人、物（設施）、船舶和河流資源等各要素流有機互動的結果。從顯層次上看，流域生態其實是水生態的保護，但是如果從流域的綜合性和整體性來看，流域生態除了水生態以外還包括水生物、沿岸植物和土壤、河沙等諸多方面的內容，而且流域生態會受到船舶航行、航道設施、河流資源保護等其他要素的影響，這些要素關系到流域生態發展的可持續問題。因此，西江流域“碎片化”治理往往會肢解流域監管部門在流域生態保護上的協作，削弱流域監管部門對西江流域生態保護的力度，最終危及西江流域生態的可持續發展。

3.重構流域政府協作體制：完善西江流域治理的思路

綜上所述，西江流域各監管部門單憑強化組織內部管理和對專職領域的控制不僅難以從根本上抑制潛在的流域治理風險，甚至會弱化西江流域的整體性治理，并危及西江流域生態的可持續發展。在當前的流域治理體系下，西江流域治理需要綜合利用國家應對新常態所制定的政策所帶來的制度空間，立足于西江流域自然要素上的完整性，從不同的制度層次重構政府協作體制，具體是構建由頂層制度、中觀制度和操作制度等三個層次制度有機嵌套而成的協作制度體系。

首先，頂層制度設計：建立以法律為基礎的、中央職能部門之間的西江流域宏觀協調機制。中央涉及西江流域治理的職能部門有隸屬于交通部的海事和水運部門、負責流域水資源管理的水利部、承擔水生態保護的環保部門等。一般地，中央各職能部門就西江流域治理的協調機制需要立足于法律的授權和界限，理清責任和權利，著眼于西江流域治理中的省際之間的流域管理體制差異性，通過制定跨部門和跨省行政區域的流域專項治理制度，旨在為流域管理機構之間、地方各級流域監管部門之間，以及流域管理部門與地方各級流域監管部門之間的協調提供制度保障。

其次，中觀制度設計：以流域專項治理為著力點的西江流域協調機制。西江流域治理涉及諸如水資源、船舶、航道設施、河流資源等諸多領域，國家通過法律將不同的流域領域的治理權授予相應的職能部門。職能部門雖然主導著其所管轄的流域領域，但是主導部門需要其他流域監管部門的協作和輔助才能實現有效治理。因此，具體負責流域監管的各職能部門需要在西江流域管理部門的統一協調下，就專門的流域治理領域形成主導監管部門為核心、其他監管部門協助的專項治理方式。這種立足于中央各部門之間的協作機制、以專項治理為基礎建立地區、部門、流域等管理機構之間的協作機制，能有效落實法律和國家有關流域管理制度，以抑制流域治理潛在的風險。

最后，操作制度設計：以流域執法作為切入點的西江流域監管部門之間的微觀協作機制建設。操作層次上的西江流域政府協調機制是在專項西江流域協作機制的制約下，立足于流域監管部門之間在微觀執法，具體從執法的內容、方式、程序等方面進行協調。一是明確西江流域治理中監管部門之間協作的內容，即在流域主導監管部門的主導下主要從水資源的治理、航道設施的治理、流域監管人員和船員的管理、河流資源治理等方面來明確各參與監管部門間協作的具體內容；二是建立多元的流域監管部門間的協作方式，西江流域監管部門間的協作執法方式是基于行政協議的聯合執法，但是這一協作執法方式已無法滿足西江流域治理的現實需求，需要建橫向監管部門聯合執法方式、縱向監管部門聯合執法方式和跨部門聯合執法方式等；三是明確西江流域監管部門之間的具體執法程序，即根據不同類型的協作執法方式建立相應的執法程序。

※本文為梧州學院與梧州航道局合作項目“西江航運干線政府監管部門聯合執法研究”、廣西哲學社會科學規劃課題“西江流域治理中的政府協作機制研究”（項目號：15FZZ003）的階段性成果。

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