發展型社會政策視角下城市流動兒童問題探究

(1.中央民族大學管理學院 北京 100081；2.中央民族大學管理學院 北京 100081)

一、前言

進入20世紀90年代以后，我國流動人口規模不斷增大的同時，結構也發生了重要變化。最顯著的變化之一就是流動人口的“家庭化”過程，即在流動人口中，越來越多的人不再以過去“單身外出”的方式而是以“舉家遷徙”的形式流動。這樣，在流動人口中，兒童少年人口越來越多。所以基于目前的城市流動的狀況，我們更應該關注流動兒童這樣一個特殊群體。

可是，到目前為止大多數學者僅僅關注流動人口的城市適應，但對流動兒童的城市適應則關注甚少。社會學中的社會化理論認為：一個人如果沒有很好地進行社會化，特別是早期的社會化，就會出現人格缺陷，不能養成健全的人格和良好的品德，甚至會出現反社會行為，對個人、國家都是重大的損失。本文在分析城市流動兒童存在的問題及原因之后，再從發展型社會政策的視角，提出解決的方案，從而以一個新的視角解決城市流動兒童現存的問題，同時不斷提高其人力資本和社會資本的積累，使城市流動兒童不僅在當前階段能夠健康、快樂的生活，而且在成人之后也能夠適應城市的生活，更好的完成自我實現。

二、我國城市流動兒童問題和福利政策分析

(一)我國流動兒童問題分析

1.城市流動兒童的犯罪問題

未成年人犯罪率上升是一個世界性的課題，城市流動兒童犯罪是伴隨著經濟持續高速增長、物質文明和精神文明發展不協調而出現的新問題。流動兒童的家長考慮到工作的需要和租房經濟節省的原則，一般都居住在城鄉結合部，即犯罪的高發地帶。一些犯罪分子特別熱衷于教唆青少年，原因在于一方面青少年的外表更有利于降低人們的防范之心，幫助犯罪分子實施欺騙和蒙蔽行為；另一方面青少年能夠一定程度上規避法律的制裁。一部分意志力不夠堅定的流動兒童很容易失去理智，掉進犯罪分子精心設置的陷阱。

2.城市大齡流動兒童的就業問題

與全國就業流動人口總體相比，流動兒童由于年齡、人力資本和工作經驗等自身特點，高度集中在第二產業中的制造行業。除此之外，在勞動力市場中的未成年人，相對于雇傭方的對話地位更加弱勢，而對于就業的大齡流動兒童來講，他們的社會保險的參加水平也更低。

3.城市流動兒童的公平教育問題

由于戶籍準入限制，流動到城市的流動人口很難獲得城市戶籍，因為沒有城市戶口，使得流動兒童在流入地的公立學校就讀自然被看作“借讀生”或“外來人”對待。可見，戶籍制度是造成流動兒童在城市中無法和城市兒童享有同等義務教育的社會結構性因素。

4.城市流動兒童心理方面存在問題

一方面，流動兒童真正融入城市主流文化存在一定難度，他們非常在意城里人對他們的看法。在城里人面前，他們往往表現的比較自卑、畏縮和悲觀。社會適應不良，嚴重影響了流動兒童的個體社會化進程，制約了流動兒童心理健康的發展。

另一方面，良好的同伴關系有助于兒童獲得熟練成功的社會技巧，使兒童具有安全感和歸屬感，有利于情緒的社會化，有利于培養兒童對環境積極探索的精神，更有利于兒童自我概念和人格的發展。反之則有可能導致流動兒童適應困難、社會能力缺失、心理和行為出現偏差和障礙。

(二)我國流動兒童福利政策分析

1.我國流動兒童的福利政策

流動兒童福利政策主要指政黨和國家等公共權威組織為保證流動兒童健康發展，保證流動兒童獲得最大利益的規則體系和行動體系的總合，主要包括流動兒童基本生存保障政策、流動兒童保護政策和流動兒童發展政策三大組成部分。

表2.1 我國流動兒童社會福利政策體系簡表

目前，我國已基本形成了覆蓋面較為廣泛的流動兒童社會福利法規政策框架，對流動兒童的安全保護、教育、醫療等最基本的公共服務需求予以回應，并初步規定了政府和民間組織在其中的法定責任和基本行為準則，體現了我國政府對流動兒童成長這一問題的高度關注。

三、發展型社會政策視角下我國現有流動兒童福利政策的缺陷

(一)制度性和非制度性障礙

長期以來，我國現有的流動兒童福利政策還沒有擺脫“補缺型”的社會政策設計理念，存在很大的保守性，難以提出有突破性和創新性的政策倡議。同時，由于地方政府所提供的基本公共服務主要是為了滿足本地戶籍居民的需求，沒有制定全國統一的基本公共服務待遇、標準和服務轉移規則。另外，處于不同成長階段每個流動兒童有著不同的發展任務，處于同一成長階段的流動兒童也有著多樣化的福利需求，所以低水平的政策設計難以滿足保障流動兒童日益多樣化的社會福利需求。

(二)缺乏以促進流動兒童發展為目的、長期穩定的政策規劃

一方面，由于長期形成的以戶籍制度為基礎衍生的制度慣性和社會心理的影響，使得城市基本公共服務的獲得資格與服務方式不可能在短期內改變。另一方面，現有的流動兒童福利政策缺乏細化的政策條文和實際可操作性，這使得多數處于中下層生活狀態的流動兒童難以接受的，也使得管理部門在執法過程中處于尷尬的境地。

(三)缺乏組織和資源保障

由于計劃經濟體制的影響，流動兒童福利的管理職能分散在民政、教育、人保、工青婦組織等部門，缺乏統一的流動兒童福利行政管理機構，而民間兒童福利服務組織發展滯后，也難以彌補政府社會行政能力的缺陷。同時，從兒童福利經費的使用看，其經費往往分散于多個部門的預算之中，而各個部門又有其不同的工作領域和工作重點，使得有限的經費難以做到集中使用。

四、城市流動兒童福利政策存在缺陷的原因

(一)傳統戶籍制度的限制

每個公民都有享受義務教育的權利和義務，但是按照我國戶籍制度的規定，人口的戶籍應與居住地一致；而我國的教育體制導致的現實是：適齡兒童必須在戶籍所在地接受規定年限的義務教育，戶籍所在地決定了學生的學籍所在地，由此催生了一系列的問題：公民居住權、戶籍權及義務教育權三者間關系斷裂，形成了流動兒童的身份差異，身份的差異又導致了接受教育資格的差異，流動兒童正當的、基本的權利，即接受義務教育的權利被剝奪。

(二)大齡流動兒童就業相關政策的不足

首先，城市流動兒童甚至是城市流動人口總體都無法享有平等的就業權利。除此之外城市大齡流動兒童的合法權益受到了損害。在就業市場上受到各種的有形和無形的限制，從源頭上為城市大齡流動兒童合法的勞動權益被侵犯留下了隱患。

再次，就是大齡流動兒童缺乏必要的社會保障，基本享受不到城市政府提供的公共服務。并且政府的宏觀管理和服務體系建設滯后。

(三)流動兒童家庭和社區支持政策中的不足

家庭是人進行社會化的最初場所，兒童首先受到的是家庭環境的影響，然后才是學校。流動兒童家庭多數屬于低收入家庭，家長文化程度低，多從事一些社會地位和勞動回報較低的體力勞動。很難為孩子提供良好的學習條件和學習空間，也難以對子女的教育給予積極的指導和幫助。

社區是城市流動兒童除了學校和家庭之外的主要活動場所。但社區對城市流動兒童的關注卻很少。社區對流動人口的關注主要局限在計劃生育服務和治安方面。而且城市流動兒童在社區生活中往往不能夠享受到與常住兒童同樣的待遇，加深了對城市的疏離感，從而在一定程度上影響了城市流動兒童的身心發展。

(四)城市流動兒童自身的局限性

首先，流動兒童自身的特點易導致偏見和歧視的發生。如流動兒童的語言特點成為導致歧視產生的直接原因之一。其次，部分流動兒童學生原有的行為教育不足，如課堂上的坐姿、寫字時拿筆的方式等不規范等行為給學校的管理工作帶來了新的難題。再次，流動兒童流動的頻繁性和無序性，造成了學校學籍管理方面的一系列問題。

五、城市流動兒童福利政策的完善對策

(一)加大教育投資，提高人力質量和存量

城市流動兒童就是未來勞動大軍里不可缺少的一部分，要提高其人力資本，首先必須要加強對其教育方面的投資。正式的投資指的是政府及其有關的教育部門可以主要針對義務教育方面，加大對流動兒童較多的城鄉結合部的學校進行投資，提高其師資力量，改善教學環境，提高校園里的教學設施和娛樂設施的數量和質量。加大對城市流動兒童的正式和非正式的教育投資，能夠提高我國社會的人力資本的質量和存量，符合發展型社會政策的發展之路，并且能夠促進我國經濟社會的協調發展。

(二)推進戶籍制度改革，創造公平的教育和發展機會

首先，為了城市流動兒童能夠享受到公平的教育、衛生、醫療、社會保障等公共服務，就必須加快城鄉二元的戶籍制度的改革，取消對人口的人為劃分，實現城鄉一體化管理。打破戶籍壁壘對流動人口的各種限制和歧視，提高他們的社會和經濟地位，保障他們的國民待遇的異地實現。

其次，要完善社會保障制度，重視普惠型社會福利的積極作用，并且逐步實現普惠型的社會福利。普惠制度的實施能夠使城市兒童和城市流動兒童擁有較為平等的教育和發展機會，促進兩者之間的平衡。

(三)充分發揮非政府組織的功能

大力加強青少年宮、青少年活動中心等青少年活動陣地的建設。不斷提高自身素養的同時積累自己的人力資本，借此來幫助他們形成正確的世界觀、人生觀與價值觀。成立城市流動兒童助學基金，對那些勉強能維持生計的城市流動人口家庭進行幫助，至少要保證城市流動兒童的義務教育的完成。除此之外，構建以志愿者為主體的社會支持體系也成為幫助流動兒童必不可少的方式，因為在我國的志愿者隊伍是十分強大的。

(四)多方配合，多角度治理城市流動兒童問題

發展型社會政策注重提高社會成員的社會參與，注重社會網絡、家庭網絡的構建，并且提倡社會成員之間的互動和互助，促進整個社會大家庭的發展。解決問題的方式也不是靜態、單一的，而要發揮各個環節的作用，多角度、動態的進行治理。

通過各個不同主體的努力，相信在一定程度上能為城市流動兒童在生活和學習中提供必要和及時的幫助，同時也能為流動兒童的成長營造一個相對溫暖的環境。相信終有一天，這些流動兒童能和城市兒童一樣享受同等的基本公共服務，生活情況也必定有所改善，發展型社會政策也會進一步得到實現。

(五)制定預防城市流動兒童問題的中長期戰略

發展型社會政策強調中長期的戰略眼光，重視切斷社會問題發育的鏈條，這為我們思考中國的社會政策提供了一個很好的理念。當前我們面對的社會問題和社會需要既非常復雜也很廣泛，都需要得到及時的解決。面對當前錯綜復雜的社會矛盾和社會問題，我們既要解決當前的問題，但更重要的是要預見到這些問題對未來的后果是什么。在著手解決城市流動兒童現存教育、犯罪、就業等問題的同時也要對還未出現的問題進行預防，要充分發揮政府的職能。換言之，我們不是要在當前和未來的問題之間做出選擇，而是要從中長期戰略的角度來解決當前和未來的問題，也就是在預防和應急策略中做出一個兩者兼顧的政策選擇。只有這樣，城市流動兒童的問題才能在發展型社會政策視角下得到解決。

六、結論

隨著我國經濟社會的發展，城市流動兒童的數量逐年上升，城市流動兒童所存在的各種問題也越來越突出。解決城市流動兒童問題成為當務之急，是促進我國經濟社會協調發展的必要條件。本文首先介紹了我國城市流動兒童存在的主要問題以及問題存在原因的分析，又在問題以及出現問題原因的基礎上，從發展型社會政策的視角提出了解決的方案。對于從發展型社會政策視角下解決城市流動兒童的問題，本文認為有以下五點：

第一、要解決城市流動兒童問題，必須要加大正式和非正式教育方面的投資，提高人力資本的質量和存量。

第二、實現普惠型社會福利，推進戶籍制度改革，創造公平的教育和發展機會。

第三、發揮非政府組織的功能，為城市流動兒童提供所需的幫助，以更好的適應社會的發展。

第四、學校、家庭、社會組織以及城市流動兒童相互配合并根據自身特點發揮作用，多角度的對城市流動兒童問題進行治理。

第五、制定中長期戰略，注重對城市流動兒童未出現的問題的預防。

【參考文獻】

[1]安東尼·吉登斯.第三條道路：社會民主主義的復興[M].北京大學出版社，2000.

[2]曾守錘.流動兒童的社會適應：研究與務實[M].華東理工大學出版社，2011.

[3]蔡昉.中國流動人口問題[M].社會科學文獻出版社，2007.

[4]安東尼·哈爾,詹姆士·梅志里.發展型社會政策[M].社會科學文獻出版社，羅敏,范酉慶譯，2006.

[5]何楊.公辦學校場域內流動兒童社會融入研究[D].中央民族大學碩士論文，2013.

[6]李琴.流動兒童家庭的家庭策略研究[D].云南大學碩士論文,2012.

[7]陳雙德.流動人口的就業狀況及其影響因素分析[D].南京大學碩士論文，2013

[8]尹書強、馬潤生.城市流動兒童的社會認同困境及對策[J].山東省團校學報青少年研究，2008,(1).

[9]劉悅.論發展型社會政策對農民工群體的社會保護[D].東北師范大學碩士論文,2008.

[10]錢寧,陳立周.當代發展型社會政策研究的新進發展及其理論貢獻[J].湖南師范大學社會科學學報,2011,(4).