扶貧資金互助社的發展之路

易賢濤 譚智心

作為一種植根于農村社區的合作金融模式，扶貧資金互助社自2006年在我國相關地區試點以來，在解決偏遠農村貧困地區金融服務缺失、提高貧困農戶自我發展能力、加強村民村級事務參與性和提升公共管理能力等方面起到了積極作用。但是，多年的實踐表明，扶貧資金互助社的發展并非一帆風順。法律地位不明確、產權不清晰、管理能力不足、外部監管不力、農戶參與積極性不高、資金發展缺乏可持續性等問題一直得不到有效解決。所以，針對目前我國扶貧資金互助社的運營困境，優化創新適合我國農村貧困地區特點的合作金融模式，有效提升農村資金互助社的服務能力，對于精準扶貧目標的順利達成具有積極意義。

布敦花扶貧互助社的發展困境

布敦花扶貧互助社為內蒙古扶貧辦最早的貧困村互助資金試點之一。互助社所在的布敦花嘎查（村）位于內蒙古農牧交錯地區，交通便利，生產、生活方式具有農牧混合特征，社會關系為典型的熟人與半熟人形態。2012年，在政府帶動下，布敦花扶貧互助社成立，在當地民政部門注冊登記，主要為社員提供貸款服務。互助社的入社社員105戶，貧困戶占比達84%。互助資金來源主要分為四個部分：一是財政扶貧資金20萬元，用于支持試點村建立互助資金；二是政府獎勵資金20萬元，用于擴大互助資金的規模；三是社員繳納的互助金，規定入社社員每戶需繳納300元入社費，社員入社費共計3.15萬元；四是社會捐贈資金2萬元。

互助社自成立運作以來，互助資金很好地解決了農戶生產發展急需的小額資金，特別是部分不符合銀行、信用社貸款條件的農戶的資金需求，貸款手續相對簡便及時，放款、還款條件符合當地生產周期特點且靈活，解決了春耕生產性用款和牧區冬季飼草料用款的難題，受到村民的普遍歡迎。但是，從扶貧資金互助社的角度看，卻面臨著不少發展困境。

互助社主體身份不明。盡管布敦花扶貧互助社已在民政部門注冊，但民政部門對于扶貧互助社的年檢持有異議，認為互助資金是營利性的，不應再由民政部門注冊年檢，上級民政部門甚至要求注銷扶貧互助社。因此從2013年起，布敦花扶貧互助社已多年無法獲得民政局年檢。同時，受自身條件所限，布敦花扶貧互助社又無法注冊成為正規的農村金融機構，身份較為尷尬。

互助資金產權界定不明。從理論上講，互助資金的所有權名義上歸全體村民所有，但由于宣傳不到位、資金總額有限，許多村民沒有加入資金互助社，所以沒有貸款的權利，更不用提對互助資金的使用權和收益權。從公共管理角度來說，造成了“公地悲劇”，村民們不會主動去關心集體財產，加大了集體財產濫用和流失的風險。

互助社管理能力不足。布敦花扶貧互助社的運行管理完全依賴于“熟人社會”的非制度約束，屬“人治”而非“法制”。互助社沒有一套規范的資金業務操作流程和配套管理辦法，內控機制不健全，財務管理也極不規范，沒有專門的財務人員，無法定期做賬。制定的規章制度也很少嚴格遵守，規定是一套，實際操作又是另外一套。管理人員分工和職責不清，“三會”虛設、內部治理弱化。

互助產品難以滿足農民需要。由于互助資金主要來源于政府扶貧資金，且要求不得面向社員吸儲，不得向相關機構借款，因而其資金規模有限，很多有資金需求的農戶無法入社獲得貸款服務，而入社的農戶也由于貸款額度有限，還需想方設法去其他金融機構貸款。

外部監管不力與管理越位并存。一方面，作為扶貧資金，缺乏全面的監管框架和制度安排，而且外部監管機構人手緊張，或缺乏專業知識，或缺少工作經費，往往是注重前期的啟動而忽視后期的監管。另一方面，資金互助社從嘎查村的選擇、資金的具體撥付到互助社的組建、互助社各項規章制度的制定，都由旗（縣）、蘇木（鎮）兩級政府牽頭負責，村兩委具體執行，處處透著濃厚的行政色彩，本應只是負有指導和監管職責的旗、蘇木兩級政府，實際上主導著“扶貧互助社”的整體運行管理。

農戶參與不足。資金互助社的發起和運行一直由政府相關部門或基層的村兩委推動和決策管理，農戶的參與度較低。同時，貸款產品的設計，包括入社門檻、貸款條件、貸款額度和占用費（利率）等制度和章程設計，也沒有將作為貸款主體農戶的需求放在首位。

上述問題的存在，加上單個互助社資金總規模過小，互助資金難以獲得外部融資，可持續性受到限制。同時，村互助資金的利息收入和其他收入相對較低，導致管理人員補貼較低，積極性不高，也嚴重影響著互助資金的持續經營。

布敦花扶貧互助社的發展轉機

2015年8月，亞洲開發銀行批準了由內蒙古扶貧開發領導小組辦公室申請實施的“建立可持續貧困村互助資金支持框架”的技術援助項目（TA8932PRC）。作為中國最大的不以營利為目的的小額信貸機構的Z公司通過投標，成為該項目的技術服務方。該項目自2015年11月正式啟動，Z公司憑借其在農村小額信貸領域的豐富經驗，經過前期的多次調研和深入訪談，進行了試點選擇，并基于互助社的現實情況和村民的實際需求制定了項目方案，在項目具體實施過程中不斷進行修正和調整。

身份轉變：貧困村互助資金持續發展的基礎

經過前期的動員與準備，依據《中華人民共和國農民專業合作社法》和相關政策，由布敦花嘎查的151名村民共同發起設立了西拉沐淪農牧業專業合作社，并于2016年4月1日召開設立大會。此后，布敦花扶貧互助社從現有民政局注冊的扶貧資金互助社，改為在工商局注冊的西拉沐淪農牧業專業合作社，從而解決了困擾資金互助組織的注冊、年檢等問題。

為了保障資金互助業務的開展，西拉沐淪農牧業專業合作社內部設立信用互助部，組成獨立的業務管理團隊，負責經營管理布敦花嘎查的扶貧互助資金，并在合作社內部開展信用合作業務；在合作社章程的基礎上制定了《信用互助部管理辦法》，作為合作社開展信用互助業務操作的規范性文件。單獨設立的信用互助部工作團隊，包括經理、財務人員、柜員、中心主任。理事長兼任信用互助部經理，負責部門的管理工作；理事兼任中心主任，負責信用合作業務；財務人員和柜員可社會招聘。信用互助部實行獨立核算，承擔部門工作團隊的人員工資。

折股確權：集體產權轉為個人股權

在堅持互助資金集體所有制不變的原則下，布敦花扶貧互助社將政府提供的互助資金折股確權到試點村全體村民，明確互助資金的收益權屬持股社員，同時設置新的投資股，增強村民的股東意識，以提高互助資金經營管理效率，防范互助資金的沉淀和流失風險。

第一步，清產核資。核實布敦花互助社互助資金總額中財政扶貧資金、社員互助資金和利潤積累的具體金額后，區分不同資金的所有權，明確財政扶貧資金和利潤積累為試點村全體村民共同所有，社員交納的互助資金歸其本人所有。

第二步，按戶籍人數折股。全體村民共有的資金為可折股金額，按戶籍人口數折股確權，確定人均折股份額，按人配股、按戶頒發社員股金證。

第三步，折股確權公示。公示是提高村民參與積極性的一種有效形式，使每個村民了解政府分配到村的扶貧資金與自己的發展相關。布敦花互助社改造過程中，經歷了兩輪公示，首先是清產核資結果和戶籍人口數的公示，之后是具體折股確權到人到戶結果的公示。

股權設置：從簡單互助走向深入合作

在符合國家對農民合作組織內部資金互助規定的范圍內，布敦花扶貧互助社對貧困村互助資金實行股份合作制改革，以互助合作制為基礎，引入股份制，建立社區合作金融。

合作社設社員資格股。每個符合入社資格的社員需繳100元作為社員資格股金。扶貧互助財政資金作為試點村全體村民共有的資金折股確權到入社社員，量化為社員資格股，集體資產量化到社員名下的社員資格股不可支取。持資格股社員擁有表決權，表決權為一戶一票。資格股收益包括股金利息和股份分紅。

信用互助部設社員投資股、管理股、敬老股。社員投資股是需要借款的社員為獲得借款而投入的股金，社員投資股金額不得低于借款金額的10%，借款未還清前或擔保的借款未還清前不能退股，投資股收益是股金利息；管理股是信用互助部管理人員和業務管理人員入的股金，為激勵核心團隊增強經營管理的責任感和積極性。理事長的管理股為300股，一般理事的管理股為200股。管理股為入股人的實際出資，享有理事會的表決權和股金收益權。在每屆理事會任期結束后，本屆理事會發放的借款本息全部回收后可退股。管理股收益包括股金利息和股份分紅；敬老股是為弘揚中華民族尊老傳統，鼓勵60歲以上的老年人入股，每人最高可入20股，其中當選監事的老年人最多可入50股。敬老股入股退股自由，敬老股收益包括股金利息和股份分紅。

可支配盈余按股分紅。合作社信用互助部的收入包括互助資金存放業務收入和小額借款業務收入兩部分。合作社信用互助部成本包括資金成本和操作成本：資金成本指支付社員股金和互助資金的利息以及外部融資成本；操作成本包括管理團隊的人員工資、用電用網、納稅等辦公費用、第三方服務費支出和風險撥備。合作社信用互助部的收入在扣除資金成本和操作成本后，即當年合作社信用互助部的盈余。盈余須計提公積金和公益金，合作社信用互助部的公積金按10%計提，公益金按5%計提。合作社信用互助部盈余在計提公積金和公益金后，即當年合作社信用互助部的可支配盈余。可支配盈余按合作社信用互助部社員資格股、管理股和敬老股的股份總數確定每股分紅金額，按股分紅。

引入社會化服務：粗放管理轉向專業服務

內蒙古扶貧辦與亞洲開發銀行合作的貧困村互助資金改造項目在啟動前，通過招標確定由Z公司提供專業的第三方技術服務，從而引入企業化管理機制，通過多次調研及與政府部門、合作社、嘎查村民多方討論，為合作社量身定制了系統的技術服務方案。

優化互助資金業務模式。合作社的信用互助業務堅持社員制、封閉性、不對非社員吸儲放貸、不承諾固定收益等原則。合作社信用互助部為社員提供股金業務、互助資金存放業務、小額借款業務（小額借款信息服務）。

優化互助資金業務管理流程。第三方技術服務方Z公司為合作社制定了標準化的互助資金服務操作流程，包括入社入股流程、互助金存放流程、互助金支取流程、借款操作流程、借款發放流程、貸后管理流程。每個流程詳細列明了所需步驟、標準要求、標準文書，甚至標準話術，毫無互助資金管理和工作經驗的人員，經過相關培訓后也可以立即開展工作。

布敦花扶貧互助社的改造成效

布敦花扶貧互助社經過系列改造，華麗變身為西拉沐淪農牧業合作社，獲得了繼續運營管理互助資金的合法身份，于2016年8月19日正式營業。截至2017年3月30日，從合作社反饋的數據來看，互助社改造成效已初步顯現。

充分調動并提高了農民參與的積極性，增強了合作社社員間的互助合作。入社社員人數從改造前的70戶增至現在的225戶；廣泛吸收了社員的閑散資金，使合作社自有資金從436800元增加到825465.68元，翻了近一倍。

合作社提供的貸款服務能夠滿足社員的資金需求，確保合作社具有持續發展的內源動力。合作社獲得其他社會機構的資金投入1905534.32元，使合作社的資金總體規模擴大，平均貸款額度由5000元增加至24604元，可充分滿足貸款農戶的資金需求，貸款筆數明顯增加；每日營業可以隨時滿足社員生產生活的資金需求，提高了貸款資金的使用效率。

引入市場利率，使合作社具備盈利能力，為合作社持續發展提供外部動力。盡管合作社貸款利率采用市場利率，但由于每個貸款社員同時投入了資金，可獲得投資收益，加之相比銀行便捷的手續，使得社員實際的貸款利率降低了，而合作社又能按照市場利率覆蓋其成本，具備自負盈虧的能力。

適合的激勵措施提升了合作社管理人員與工作人員的積極性，促進了合作社的規范化、專業化發展。改造后的資金互助社具備盈利能力，因而可以聘用專職員工，并采用設置管理股及績效工資等機制，極大地調動了合作社工作人員的積極性、創造性和責任心。

（本文的案例與數據來自2015年8月亞洲開發銀行批準的由內蒙古扶貧開發領導小組辦公室申請實施的“建立可持續貧困村互助資金支持框架”的技術援助項目﹝TA8932PRC﹞）