論我國(guó)社會(huì)組織與政府關(guān)系上存在的問(wèn)題與對(duì)策

劉子文

社會(huì)組織作為現(xiàn)代社會(huì)的支撐，在社會(huì)力量中有舉足輕重的地位。目前，我國(guó)處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型期，這對(duì)于社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，是挑戰(zhàn)，更是機(jī)遇，在我國(guó)社會(huì)組織快速發(fā)展時(shí)期，其與政府之間的聯(lián)系也變得更加難以捉摸。政府既不能與社會(huì)組織“離得太遠(yuǎn)”，要對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展進(jìn)行管理與提供服務(wù)，也不能“離得太近”，對(duì)社會(huì)組織的工作過(guò)分限制。所以，理清政府與社會(huì)組織的聯(lián)系，明確社會(huì)組織與政府關(guān)系存在的問(wèn)題，并做采取一系列措施進(jìn)行改革，對(duì)社會(huì)組織的健康發(fā)展具有重要意義。

2007年10月，黨的十七大報(bào)告中第一次提出“社會(huì)組織”這一概念，這是“社會(huì)組織”作為一個(gè)特定的詞匯首次被提出。其提出的概念不包括企業(yè)等營(yíng)利性組織，也不包括具有宗教性質(zhì)的教會(huì)等。所以在概念上來(lái)說(shuō)，黨的十七大報(bào)告中指的社會(huì)組織，主要是指政府之外的其他社會(huì)公共組織。

一、社會(huì)組織在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用

（一）構(gòu)建社會(huì)保障社會(huì)化的基礎(chǔ)

在總結(jié)國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)的基礎(chǔ)之上，政府在我國(guó)的保障社會(huì)化改革的過(guò)程中一直處于主導(dǎo)地位。在政府，企業(yè)，社會(huì)組織這三種進(jìn)行社會(huì)保障的力量中，要把一些政府承擔(dān)起來(lái)較為勉強(qiáng)的社會(huì)保障項(xiàng)目交給非政府社會(huì)組織去做。要打破傳統(tǒng)的企業(yè)觀念，使企業(yè)將職工的社會(huì)保障社會(huì)化，把企業(yè)不能承擔(dān)的交給非政府組織來(lái)承擔(dān)。企業(yè)作為市場(chǎng)的主體跟獨(dú)立的法人去適應(yīng)市場(chǎng)，就絕對(duì)不可能跨越經(jīng)濟(jì)跟社會(huì)兩個(gè)范疇。社會(huì)組織作為我國(guó)社會(huì)保障社會(huì)化的基礎(chǔ)，既能方便對(duì)對(duì)象、資金、管理、服務(wù)的優(yōu)化又能夠促進(jìn)監(jiān)督體制的不斷完善，很大程度上推動(dòng)了中國(guó)社會(huì)保障的社會(huì)化。

（二）滿(mǎn)足社會(huì)保障需求多樣化的要求

由于經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，在社會(huì)中各個(gè)階層和利益集團(tuán)的劃分劃分不斷明顯化，而每個(gè)階層與利益集團(tuán)都存在自己的利益需求，所以社會(huì)需求呈現(xiàn)出向多元化發(fā)展的趨勢(shì)。因此，非政府機(jī)構(gòu)便可以借助它廣泛的社會(huì)基礎(chǔ)與其非政府性公益性來(lái)彌補(bǔ)這一不足。政府把一些本來(lái)由非政府組織就可以完成的工作交給非政府組織去完成，既能體現(xiàn)政府對(duì)它的承認(rèn)與支持，又能使非政府組織從中鍛煉自己，提高能力。如此一來(lái)更加提高了政府自身的工作效率。雖然非政府組織總體規(guī)模可能較小，但是其分布范圍比較廣，數(shù)量也較多，有比較深厚的社會(huì)基礎(chǔ)，所以更有足夠的力量來(lái)保障多樣化社會(huì)需求的滿(mǎn)足。

（三）擴(kuò)充社會(huì)保障資金的來(lái)源渠道

資金一直是左右我們國(guó)家社會(huì)保障發(fā)展的關(guān)鍵因素，社會(huì)保障資金的來(lái)源方式也較為單一。當(dāng)前社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展所需資金缺口較大，為了彌補(bǔ)這個(gè)缺口，我們必須發(fā)展多種形式的渠道來(lái)籌措資金。與此同時(shí)，非政府組織有著多元化的社會(huì)基礎(chǔ)，以及多元化的籌資渠道，比如政府的撥款幫扶，對(duì)提供的服務(wù)的收費(fèi)，社會(huì)賢達(dá)的捐助，其他組織機(jī)構(gòu)的資助等等。對(duì)于在公共服務(wù)中所得到的利潤(rùn)只能再重新用于社會(huì)活動(dòng)不能分紅盈利。這種模式對(duì)解決社會(huì)保障資金問(wèn)題有著至關(guān)重要的作用，也使得非正政府組織能夠長(zhǎng)足發(fā)展，持續(xù)健康發(fā)展。

二、我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展現(xiàn)狀及與政府關(guān)系存在的問(wèn)題

我國(guó)政府組織與社會(huì)組織之間也并不是可以完美結(jié)合的，在這個(gè)過(guò)程中一些弊端逐步的浮現(xiàn)出來(lái)。因此，只有搞清楚生產(chǎn)關(guān)系，才能夠?qū)⑸鐣?huì)組織的生產(chǎn)力發(fā)揮出來(lái)。

（一）缺乏完善的法律法規(guī)體系

我國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，法治社會(huì)的優(yōu)良環(huán)境有利于社會(huì)組織的發(fā)展。當(dāng)今社會(huì)環(huán)境形勢(shì)下，我國(guó)原有的法律體系應(yīng)經(jīng)不能滿(mǎn)足經(jīng)濟(jì)社會(huì)的需要，對(duì)于社會(huì)組織的法治建設(shè)也相對(duì)落后。首先，中國(guó)社會(huì)組織法律體系缺乏統(tǒng)一完善的規(guī)定。其次，立法的層次太低，沒(méi)有形成一部關(guān)于社會(huì)組織的最高法律文件。

（二）雙重管理模式阻礙社會(huì)組織發(fā)展

這種雙重管理模式的缺點(diǎn)，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也不斷地凸顯出來(lái)。第一，就是涌現(xiàn)了許多的民間非政府組織。由于雙重管理體制存在較高的門(mén)檻，使得相當(dāng)部分的社會(huì)組織無(wú)法取得合法的地位，因而成為非法性質(zhì)的草根組織。第二，雙重管理模式嚴(yán)重的降低了我國(guó)私人組織的活動(dòng)自主自由權(quán)，削弱了他的獨(dú)立性，不利于民間組織的發(fā)展。再者，這種體制對(duì)于社會(huì)組織成立的要求較高。許多社會(huì)組織因?yàn)闆](méi)有辦法找到相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)而不能得到合法的注冊(cè)，只能“非法”存在或者到工商部門(mén)登記注冊(cè)，這其中就包括很多養(yǎng)老院，民辦教育機(jī)構(gòu)、環(huán)保類(lèi)等公益慈善類(lèi)社會(huì)組織。由于登記規(guī)定太多而沒(méi)辦法獲得合法的身份，這體現(xiàn)了我國(guó)現(xiàn)存法律制度和行政管理體制缺乏的東西還太多，已經(jīng)不適應(yīng)中國(guó)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)狀，甚至可以說(shuō)因?yàn)槁浜蟮姆芍贫取⒎审w系的存在從而影響到我們社會(huì)中很多良性的社會(huì)組織，乃至成為社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和社會(huì)進(jìn)步的阻礙。

（三）社會(huì)組織籌集資金的方式單一

從世界各地國(guó)家中的社會(huì)組織發(fā)展歷程，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，籌資渠道和資金來(lái)源對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展壯大是不可替代的。中國(guó)的社會(huì)組織不論是自主經(jīng)營(yíng)的獲得的實(shí)際收入，還是來(lái)源于社會(huì)捐獻(xiàn)的資金額度都普遍很低。一方面是因?yàn)槿藗兊挠^念普遍認(rèn)為社會(huì)組織理應(yīng)是非營(yíng)利的、公益的，不應(yīng)該收取費(fèi)用；另一方面還是因?yàn)樯鐣?huì)組織的資金由政府相關(guān)部門(mén)掌控，致使其主動(dòng)性削弱，降低了積極性。在中國(guó)，政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織資金的掌握與，對(duì)于社會(huì)組織得到資金支持起著巨大的作用。與政府關(guān)系聯(lián)系緊密的社會(huì)組織肯定可以獲得較多的財(cái)政支持，而與政府聯(lián)系較少的社會(huì)組織想要獲得政府的資金支持相對(duì)而言就要困難很多了，而“草根社會(huì)組織”的生存就屬于后者，因?yàn)槠渑c政府的往來(lái)少之又少，想要獲得政府資金就更困難了。

（四）社會(huì)組織規(guī)章制度不完善，管理體制不健全

首先，行之有效的財(cái)務(wù)管理制度是現(xiàn)代組織能夠健康發(fā)展的重要保障。為了避免社會(huì)組織內(nèi)部人員貪污腐敗現(xiàn)象的發(fā)生，必須實(shí)施高效的財(cái)務(wù)管理制度。其次，我國(guó)的大多數(shù)社會(huì)組織由于長(zhǎng)期受政府控制管理，依賴(lài)于政府部門(mén)，包括人事任命在內(nèi)的許多權(quán)利都是受制于政府，所以說(shuō)，在這種情況下肯定會(huì)引出許許多多的弊端。第三，自律，就是加強(qiáng)自律意識(shí)，對(duì)自我進(jìn)行約束。任何組織內(nèi)部都存在著自律體制，自律章程。我國(guó)社會(huì)組織內(nèi)部存在著很多工作人員組織使命感模糊不清楚、違法亂紀(jì)的現(xiàn)象，正是組織內(nèi)部自我約束感不強(qiáng)的表現(xiàn)。

三、構(gòu)建我國(guó)政府與社會(huì)組織之間關(guān)系的建議

站在政府的立場(chǎng)來(lái)看，社會(huì)組織和政府之間的合作可以改善政府的治理水平，能夠使得政府把不適合做或者做不好的事放給社會(huì)組織來(lái)做。從社會(huì)組織的角度來(lái)看，其擁有優(yōu)良的社會(huì)根基，可以給予高效的公共服務(wù)，填補(bǔ)政府職能的缺陷。社會(huì)組織可以在完成其組織任務(wù)的同時(shí)也得到政府的支持。中國(guó)是一個(gè)政府占主導(dǎo)地位的國(guó)家，正是因?yàn)檎紦?jù)主導(dǎo)地位，因此政府在與社會(huì)組織關(guān)系建設(shè)方面應(yīng)該承擔(dān)更多的責(zé)任。例如，選擇和設(shè)計(jì)制度，制定有關(guān)法律法規(guī)，政策支持，資金支持，相應(yīng)的監(jiān)督和評(píng)估等，這些都需要政府積極參與。

（一）完善法律法規(guī)體系

我國(guó)社會(huì)組織管理的官方法主要是專(zhuān)門(mén)法。對(duì)于中國(guó)而言，統(tǒng)一管理社會(huì)組織的一個(gè)基本法是必須存在的。基本法除涵蓋政府、企業(yè)外，還應(yīng)涵蓋所有社會(huì)組織，包括社會(huì)組織、私營(yíng)非企業(yè)單位、基金會(huì)、未注冊(cè)或注冊(cè)的組織、各種社會(huì)組織等。所以，中國(guó)應(yīng)盡快規(guī)制社會(huì)組織，建立《社會(huì)組織法》。

（二）加快政治體制和社會(huì)體制的分離，賦予社會(huì)組織更多的自主權(quán)

政治與社會(huì)組織的分離是政府與社會(huì)組織功能邊界的必然選擇，也是政府組織社會(huì)自治的重要手段。以廣東省為例，早在2005年初，廣東省行業(yè)協(xié)會(huì)便實(shí)行“五自四無(wú)”標(biāo)準(zhǔn)，即“自愿發(fā)起、自籌資金、自選會(huì)長(zhǎng)、自雇人員、自主開(kāi)會(huì)，沒(méi)有行政級(jí)別，沒(méi)有行政事業(yè)編制，沒(méi)有企業(yè)的行政主管部門(mén)，沒(méi)有兼職的國(guó)家辦公室工作人員”。除了降低登記門(mén)檻和取消業(yè)務(wù)主管部門(mén)外，政府應(yīng)該放寬更多的人員權(quán)力和項(xiàng)目自主權(quán)，以及日常管理自主權(quán)。至于人事權(quán)利，主要是領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、委員會(huì)的選拔和普通職工的招募。政府不應(yīng)該過(guò)多干預(yù)社會(huì)組織的人事安排，而更應(yīng)該著手于黨和政府領(lǐng)導(dǎo)干部在社會(huì)組織中的問(wèn)題。要依法提升社會(huì)組織的自我管理能力，尊重社會(huì)組織的主導(dǎo)地位。因此，政府應(yīng)該明確哪些領(lǐng)域是政府必須嚴(yán)格監(jiān)督的，哪些領(lǐng)域應(yīng)該撤出。

（三）努力拓寬融資渠道，政府將加大從社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的力度

金錢(qián)是任何一個(gè)組織的命脈。沒(méi)有資金，組織就不能行動(dòng)，組織的使命也不能實(shí)現(xiàn)。資金來(lái)源充裕，融資渠道多樣，組織就可以健康發(fā)展。社會(huì)組織的融資渠道一般分為三類(lèi)：政府資助、自主經(jīng)營(yíng)收入和社會(huì)捐贈(zèng)（包括國(guó)外捐贈(zèng)）。中國(guó)社會(huì)組織的穩(wěn)定資金來(lái)源是由政府供給的，而獨(dú)立運(yùn)作收入和社會(huì)捐贈(zèng)（包括國(guó)外捐贈(zèng)）的占比依舊不高。中國(guó)社會(huì)組織的融資渠道必須做到多種類(lèi)，除了依靠政府的資助以外，更要更改自主收入的習(xí)慣。社會(huì)組織不允許有自己的經(jīng)營(yíng)收入，法律允許合理的服務(wù)收費(fèi)。因?yàn)樯鐣?huì)組織提供公共服務(wù)，所以也有成本。社會(huì)組織要加強(qiáng)管理能力，提高服務(wù)水平，努力提高自己的經(jīng)營(yíng)收入。

（四）健全社會(huì)組織內(nèi)部管理制度

第一，應(yīng)該著手完善社會(huì)組織的財(cái)管制度。眾所周知，現(xiàn)代組織能夠健康發(fā)展的一個(gè)重要保障是其具備完善的財(cái)務(wù)管理體制，財(cái)務(wù)管理體制越完善，越能夠降低內(nèi)部人員的違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織的財(cái)管制度，應(yīng)該主要關(guān)注如何使用資金、盈余資金如何分配并制定制度規(guī)則嚴(yán)格執(zhí)行。社會(huì)組織的財(cái)產(chǎn)是屬于公共資產(chǎn)，它在一定意義上來(lái)說(shuō)應(yīng)該屬于全社會(huì)，并不屬于某個(gè)人。

第二，應(yīng)該完善人力資源管理制度。在我國(guó)，按照是否給予報(bào)酬進(jìn)行分類(lèi)，社會(huì)組織人員主要由兩部分構(gòu)成，一部分為志愿者，另一部分為組織下的員工。因?yàn)樯鐣?huì)組織具有其獨(dú)特的公益性，所以其工作人員首先應(yīng)該有甘于奉獻(xiàn)的精神、對(duì)社會(huì)組織的認(rèn)同感，其次還要有專(zhuān)業(yè)的技術(shù)能力作為支撐。所以，我認(rèn)為我國(guó)社會(huì)組織應(yīng)該著手建立新的人力資源管理制度。其次在資金方面，政府部門(mén)也應(yīng)該加大對(duì)社會(huì)組織員工的支持。另外，社會(huì)組織自身也應(yīng)該重視保障員工權(quán)利。

第三，應(yīng)該構(gòu)建自律機(jī)制。一個(gè)社會(huì)組織的迅速成長(zhǎng)需要有健全的自律機(jī)制，自律也是一個(gè)社會(huì)組織的存在標(biāo)準(zhǔn)之一。首先，社會(huì)組織應(yīng)該守法，這是最低的要求，一切活動(dòng)應(yīng)該在法律法規(guī)允許的范圍之內(nèi)。其次，社會(huì)組織應(yīng)該敬業(yè)，盡心盡力履行社會(huì)組織的職責(zé)。最后，社會(huì)組織應(yīng)該完成其使命。對(duì)社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，應(yīng)該加強(qiáng)員工的職業(yè)道德建設(shè)工作，促使員工遵守組織章程，提高自律意識(shí)，造就職工的奉獻(xiàn)精神，從而更努力地回報(bào)社會(huì)。

（作者單位：山東工商學(xué)院）