教師輪崗制度審視

王貝貝

我國區域經濟發展不平衡，在教育問題上，存在著教育資源分配不合理、教育公平難以保障的窘境。教師是極為關鍵的教育資源，但各地區師資配置及發展存在顯著差距。教師輪崗制在我國特殊的教育實情下便應運而生了。這一制度既是我國教育領域開展的一大重要探索、實驗，又是一項重要制度創新。教師輪崗制度在促進義務教育均衡發展的政策文本中不斷發展演變并最終確立，但這一制度仍需不斷完善，同時在落實過程中也面臨諸多現實問題，值得我們去認真思考。

一、教師輪崗制度的發展演變

教師輪崗制的全稱應該是義務教育階段公立學校教師輪崗制度。它是由縣（市、區）級教育行政部門組織開展的，以實現區域內校際師資均衡配置為目標，旨在推進義務教育階段公立學校教師在城鎮學校和農村（山區）學校、中心學校和周邊學校，優質學校和薄弱學校之間合理、有序流動的一種制度設計與安排。教師輪崗制度是在教育政策中逐步確立下來的。

（一）萌芽階段：確立援助農村的旨向

1996年國家教育委員會下發《關于“九五”期間加強中小學教師隊伍建設的意見》，鼓勵教師從城市到農村，從強校到薄弱學校任教，實行教師定期交流，從而打破教師使用方面的單位所有制和地區所有制，促進中小學教師在學校和地區間交流，真正緩解農村邊遠地區中小學對教師的需求。該《意見》在我國教育政策體系中首次提出“教師定期交流”的概念，是對教師合理流動在政策層面的規定和方向引導。

（二）發展階段：豐富內涵形式

2005年頒布《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》，該文件頗具代表性地提出建立區域內骨干教師巡回授課、緊缺專業教師流動教學、城鎮教師到農村學校任教服務等項制度，旨在平衡教師資源的基礎上逐步提升農村教師整體水平。其中“巡回授課”和“流動教學”是出現的新名詞，也是教師流動議題在發展中不斷細化的具體表現。

（三）完善階段：逐步落實教師輪崗制度化

2008年12月，《國家教育督導報告2008——關注義務教育教師》發布，該報告重點關注農村教育及師資問題，建議縣級政府要根據國家法律法規及相關政策的規定，適應當地經濟社會的發展和學校布局的調整，統籌區域內部教師編制和資源，完善教師聘任、調配、流動機制，積極解決農村教師數量、質量以及流動等問題。

2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》，到2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，都強調統籌城鄉教育發展，推動并實現縣區域內教師交流，并規定從財政、硬件設施、社會保障等配套措施方面給予保障。再到2014年8月13日，國家教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯合出臺的《關于推進縣（區）域內義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》，對教師交流輪崗工作進行了部署。這是我國首個關于教師交流輪崗的專門性政策文件，教師輪崗逐漸制度化。

二、實施教師輪崗制度面臨的困境

教師輪崗制度從被提出那一刻開始就被賦予了神圣使命，最終目的是實現義務教育均衡發展。眾多學者、專家和教師等都對此給予深厚的期望。但這一制度設計尚不完善，在具體實施中還面臨較大困境。主要表現在：

（一）制度自身的合法性困境

教師輪崗制度在實施過程中面臨著自身合法性質疑的困境，主要表現為執行主體不合法、部分內容違背相關教育法律法規以及政策受眾基礎薄弱等方面。首先，當前我國各個地方教師輪崗制度的制定主體和執行主體都是各級政府及其教育行政部門，而中小學教師是與學校簽訂聘任合同，合法的執行主體應該是學校。教育行政部門直接強制教師進行輪崗，其作為制度執行主體的地位是不合法的。其次，部分教師輪崗制度的內容與我國《教師法》中關于教師聘任制的內容相抵觸，現行的教師輪崗政策文本多屬于強制性規定，這與違背了《教師法》中“雙方地位平等原則”以及“雙向選擇”的成文法的規定，既是對已有法律的侵犯，也是對教師正當權利的剝奪；同時部分內容還與中小學教師職稱評審制度相抵觸。再次，目前教師輪崗政策相關規定多為強制教師進行輪崗，并未得到作為政策受眾的教師、學校和學生及其家長的廣泛認同和支持。

（二）教育行政部門的困境

教育行政部門在教師輪崗實施過程中也面臨一定的困境。首先，地方政府的教育財政壓力增大。地方政府為均衡義務教育發展，既要改善學校硬件設施，又要負責教職員工的工資，已是捉襟見肘。實行教師輪崗制度，單單教師收入差異問題就很難解決。加上過程中需要的行政費用、輪崗教師的交通和食宿費用等，原本不充裕的縣級財政更加負擔沉重。其次，派遣師資的制度規范缺乏。派出學校不愿派遣骨干教師外流，擔心影響自己學校的教育質量和聲譽，因而派出水平一般的教師。還有一些學校將輪崗與教師職稱評定掛鉤，主動輪崗的教師追求個人名利而非幫助弱勢學校，這些都很難保證對接收學校的貢獻。如何選拔需要派遣的優秀教師，需要進一步規范化和制度化。最后，具有指導意義的統一原則尚未確立。教師輪崗的法律依據缺乏，同時本土化的可借鑒的經驗相對空白，國家對教師輪崗的具有普遍意義的方式方法的指導還需加強。

（三）學校的困境

學校是教師、學生以及各種教育影響因素綜合作用的場所。教師輪崗制度在實施過程中，學校將受到一定的影響。一方面是學校特色的喪失。由于相關教師的輪崗，學校的聲譽、學科特色等會受到一定影響。這些無形資產的流失其實就是優質教育的流失。日本的經驗告訴我們，由于教師輪崗制度而導致的平均主義，雖有利于均等，但同時又造成了整個教育制度的劃一和僵化。另一方面是學校管理壓力加大。首先，學校在管理教師個體方面壓力加大；其次，學校需要調節教師間的人際關系；最后，教師輪崗以后相應的人事管理體制跟不上，致使輪崗教師的歸屬問題得不到落實。

三、教師輪崗制度的實施困境之源

教師輪崗制度實行過程中存在諸多困難，其形成是由多種因素共同作用的結果。這些因素包括人、物以及制度性因素。人的因素主要探討輪崗涉及到的主體，物的因素主要是和義務教育投入相關的一些因素，制度性因素則包括各項法律法規和制度機制等。物質是基礎，人是主體，制度是保證。只有三者自身得到較好解決并建立起和諧的橋梁，教師輪崗制度才能順利實行。

（一）制度性因素的制約

制度性因素是制約教師輪崗制度實行的主要因素。首先，義務教育教師定期輪崗相關制度法規缺失，沒有專門的教師輪崗的法律文件，對教師輪崗制度中一些普遍適用的原則和細節，沒有一個具有全國意義的指導文件或參考方案，這樣加大了教師輪崗制度的探索實施難度。其次，教師聘任制度尚不完善，以及教師福利、保障制度不夠健全，這不利于輪崗教師合法權益的保護，大大削弱教師輪崗的積極性。最后，輪崗教師的教育教學監督、評價機制尚未建立。教師在輪崗中發揮主體作用，合理的教育教學監督、評價機制既是對學校教育教學質量的保證，也是對輪崗教師工作成果的有效評價。

（二）經濟性因素的制約

經濟支持是教育發展的基礎，義務教育階段教師輪崗制度的推行如果缺少經濟支撐便會受到制約。由于我國城鄉二元經濟體制的影響，城鄉社會環境、教育資源差異顯著，對義務教育的投入也存在巨大差距。這種差距很大程度上反映到教師收入上，進而影響著教師輪崗的順利推進。另外，義務教育財政投入體制不夠完善，“以縣為主”的義務教育財政投入體制亟待解決。很多縣級財政缺少經濟實體的支撐，尤其西部以農業為主以及欠發達的縣區，無法負擔起教師輪崗帶需要的各種費用。此外，教育整體投入不足和支出結構不均衡，教育經費支出偏向高等教育，導致義務教育階段教育投入的相對不足。這樣嚴重損害了義務教育的發展，不利于教育的整體發展，也不利于教師輪崗的順利實施。

（三）人的因素的制約

這里的人不是指單個的對象，而是作為人的個體的復合。教師輪崗涉及到的主體有教師、校長和教育行政人員等。一方面，在當下市場經濟影響下，無論是教師、校長還是教育行政人員，都更加注重教育帶給自身的利益，功利性較強，對教育長遠發展逐漸淡漠。另一方面，追求穩定的社會觀念制約著教師輪崗的進一步推進。教師不愿打破習慣已久的穩定狀態，對于校長和教育行政人員而言，為了學校和區域教育教學的穩定，他們也囿于“求穩”的陳舊觀念中。這樣長期發展可能很少有差錯，但是教師的熱情和活力會受到一定的磨損，學校不求創新和改變，最終學校將難以獲得長足發展。只有統一各方的思想，使其向著均衡義務教育發展的大方向，教師輪崗才能更順利。

四、優化教師輪崗制度實施的建議

實施教師輪崗制度是均衡師資配置，促進義務教育均衡發展的重要舉措，對實現教育公平具有特殊的意義。它在實施過程中存在諸多困境，針對困境產生的原因，從制度、經濟以及輪崗參與人員等多方面共同做出努力，保障教師輪崗制度的順利實行。

（一）建立制度保障

首先，重建教師輪崗制度的合法性。在認可教師輪崗制度的合理性、正視教師輪崗成為各級政府必然的政策選擇的現實條件下，政府要努力消除教師輪崗制度內容中與現行相關教育法律法規相違背的環節，在實施過程中不斷積累有效性，以期最大限度實現教師輪崗制度的價值目標。其次，加強對教師輪崗制度的建設。再次，建立教師聘任新機制，對教師人事制度進行調整和改革。然后，完善教師權益保障制度。最后建立輪崗教師教育教學監督、評價機制等。

（二）增加教育投入

首先，區域內義務教育的投入向農村傾斜，實行差距補償，縮小城鄉義務教育在學校硬件設施和教師收入方面的巨大差異，以此吸引優秀師資進入農村而逐步提高農村教師素質。其次，完善義務教育財政投入體制。增加省級政府的財政轉移支付力度，改善義務教育財政投入分擔結構，針對省市具體經濟實情，實行“以省為主”或“以省為主，省縣共擔”的分擔機制，改善縣級財政拮據狀況，促進農村義務教育快速發展以及教育整體的均衡。最后，從整體上加大對教育的投入并增加對義務教育的支出份額。加大對教育的整體投入，提高義務教育財政投入所占比例，為義務教育均衡發展以及教師輪崗提供基礎和保障。

（三）減少個人的阻礙

首先，提高教師、校長和教育行政人員的思想素質。教師方面，要加強對教師職業理想和師德的培養，加強教師職業認同感，保持教師對教育教學的熱愛。校長和教育行政人員要樹立以人為本、以教師為本的理念，為輪崗教師提供支持性服務。其次，樹立動態的教育發展觀和教師管理觀。教師應認識到輪崗對義務教育整體發展具有重要意義，并對自身綜合素質具有提升價值，自覺參與輪崗，積極幫扶薄弱學校教師。教育行政部門以及校長，要樹立整體的教育發展觀，共同推動城鄉不同水平學校之間教師的輪崗交流，推動義務教育的均衡發展。

（作者單位：首都師范大學）