基于可持續(xù)發(fā)展的公共政策公共性回歸探索

馮博雅

可持續(xù)發(fā)展是當(dāng)今世界各國(guó)普遍面臨的重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題之一，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧發(fā)展。“善治的本質(zhì)就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。”這就要求，政府在管理公共事務(wù)的過程中，要始終關(guān)注公民以及社會(huì)的反應(yīng)，引導(dǎo)公民主動(dòng)地投入到公共管理活動(dòng)中，并積極聽取和有效回應(yīng)公民的需求。并在彼此間理性協(xié)商的基礎(chǔ)上，最終決定何種利益是最迫切需要的，最合乎公共利益的要求，最能體現(xiàn)公共政策的公共性。

1 公共政策分析中的公共性原則

本文所指的公共性原則，一是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過程來看，公共性原則要求通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。二是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析的過程中堅(jiān)持以系統(tǒng)、全面、協(xié)調(diào)發(fā)展為原則。因此，從政策問題認(rèn)定的范圍來看，公共性原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。三是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。

2 公共政策分析中公共性原則偏離的情況分析

2.1 公共政策的公平目標(biāo)對(duì)公共性原則的偏離

公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的目標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源、所享受到的效益、所擔(dān)負(fù)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代際內(nèi)與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公眾利益要求，提高自己合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。從倫理上講，公平是指未來各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平目標(biāo)偏好，很難理性、自覺地站在未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來的持續(xù)發(fā)展。

2.2 公共問題的失真公共性原則的偏離

“問題不能脫離對(duì)它們進(jìn)行定義的個(gè)體和群體而存在，也就是說，并不存在其內(nèi)部和自身構(gòu)成政策問題的‘自然的社會(huì)狀態(tài)。”政策議程分為“外輸入”議程和“內(nèi)輸入”議程兩種。“外輸入”議程是指由于一種利益要求或社會(huì)問題引起公民的廣泛關(guān)注和議論，從而建立公共政策議程的過程。“內(nèi)輸入”議程是指由于政府決策者的積極關(guān)心或密切注意，使特定的社會(huì)問題被納入到公共政策議程的過程。假設(shè)當(dāng)政策議程僅為“內(nèi)輸入”時(shí)，不可避免地會(huì)存在一定主觀性，而這種主觀性正在成為影響公共政策公共性的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。“‘內(nèi)輸入是當(dāng)代中國(guó)決策過程中利益表達(dá)與綜合的主導(dǎo)形式，亦即當(dāng)代中國(guó)‘人民利益是由權(quán)力精英‘為民作主的……這是當(dāng)代中國(guó)決策過程的一個(gè)重要特點(diǎn)。”這種“內(nèi)輸入”占主導(dǎo)地位的政策議程確定模式，實(shí)際上是政府在諸多社會(huì)問題中進(jìn)行選擇的過程，而不是公民對(duì)社會(huì)問題進(jìn)行選擇的過程。

3 公共政策分析中公共性原則回歸的建議

3.1 公共政策分析的理念必須反映公共性原則。人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳舊理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。

3.2 完善行政責(zé)任追究機(jī)制。孟德斯鳩說：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界線的地方才休止。”“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)利約束權(quán)力。”行政權(quán)力從根本上說來源于公民，但行政權(quán)力一旦形成則往往脫離社會(huì)而凌駕于社會(huì)之上。公共行政權(quán)力在沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督力量的控制下，極易造成權(quán)力的非公共運(yùn)行，腐敗便無法避免，極端的權(quán)力導(dǎo)致極端的腐敗。所以，公民授予政府官員權(quán)力的前提是官員要為此承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。政府要致力于構(gòu)建完善的行政責(zé)任追究機(jī)制，明確行政責(zé)任的主體、對(duì)象、內(nèi)容以及失責(zé)的后果。行政責(zé)任是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及公務(wù)員對(duì)其違法失職行為所必須承擔(dān)的法律后果，其性質(zhì)屬于行政違法或違反行政紀(jì)律，尚不能追究刑事責(zé)任，只能從行政上追究違法者的法律責(zé)任和紀(jì)律責(zé)任。從矯正公共政策公共性偏離的視角來看。應(yīng)追究政府和政府官員公共政策決策失誤的責(zé)任，追究公共政策活動(dòng)過程中行為偏差的責(zé)任。

3.3 公共政策分析的公平目標(biāo)必須體現(xiàn)“立體”要求。多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，就社會(huì)意義而言，公平是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿Γ乾F(xiàn)代社會(huì)規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標(biāo)。要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標(biāo)取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準(zhǔn)備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的公共性原則，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。

（作者單位：鄭州大學(xué)）