河惠莞高速監理自管模式改革試點政策探索

劉傲

摘要：從監理自管模式改革背景出發，分析改革的政策依據、法律依據、法律風險，提出改革的應對策略，并付諸實施。

關鍵詞：監理自管；改革；探索

一、自管模式改革背景

改革開放以來，我國公路交通基礎設施建設取得了巨大成就。經過三十多年的建設實踐，我國公路建設行業逐步形成了四項管理制度，對保證公路基礎設施建設的持續快速和健康有序發展發揮了重要作用。與此同時，四項制度特別是監理制度賴以存在的法律行為基礎和環境也在發生著重大變化。

為全面落實公路建設工程監理制及項目建設管理模式改革工作，根據交政研發〔2015〕26號文、交公路發〔2015〕54號文的文件精神，廣東省交通運輸廳明確由河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段項目具體實施監理自管模式改革試點工作。

二、政策依據

自管模式作為針對傳統管理模式不足提出的新型模式，必須符合現代工程管理的先進方向，其概念應界定清晰，無論在整個交通建設行業或在局部區域，都應具有明確的政策依據。

黨十八屆中央委員會第四次全體會議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出：“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。對不適應改革要求的法律法規，要及時修改和廢止”，這是試點的政策源頭。

“若干意見”屬于意見型政策，具有下述特點：意見型政策是指黨政機關、主管部門以“意見”的形式對下級機關工作提出指導性意見、對平級機關或不相隸屬機關工作提出要求或建議的政策性文件。一般具有指導和參照兩大功能：指導功能，由于客觀事物的復雜性，上級機關對有些工作活動不便于下達指示型政策作統一的規定和安排，但又要使下級機關的工作活動有所遵循，于是就制定出具有指導性的意見型政策。由此可見，交通運輸部發布的“若干意見”的強制性范圍有限，并不能調節全部項目干系人的行為和關系。

三、法律依據

政策是作為政黨、國家指導人們從事社會政治、經濟、軍事、文化、教育、科技、外交、民族、人口、宗教等活動的行動依據和行為準則。如果一個政黨或國家等政治實體把自己所制定的比較穩定的政策用章程或法律的形式固定下來，使之規范化、條文化，就更具有階級性、權威性、強制性、嚴肅性的特點。可見，政策與法律的關系：法律必須適應政策的變化，而法律的調整必須依照法定程序。

根據政策與法律的關系，試點項目干系人突破法律的行為，要根據突破法律的層次不同，應選擇下述相應的法定程序來獲得授權，否則要承擔各自的法律責任。

四、法律風險

項目建設管理法人沒有行使監理職能的資格，違反以下法律法規：

（一）《中華人民共和國公路法》相關條款〖HT〗

《中華人民共和國公路法》第二十三條

公路建設項目應當按照國家有關規定實行法人負責制度、招標投標制度和工程監理制度。

《中華人民共和國公路法》第二十四條

公路建設單位應當根據公路建設工程的特點和技術要求，選擇具有相應資格的勘查設計單位、施工單位和工程監理單位，并依照有關法律、法規、規章的規定和公路工程技術標準的要求，分別簽訂合同，明確雙方的權利義務。

承擔公路建設項目的可行性研究單位、勘查設計單位、施工單位和工程監理單位，必須持有國家規定的資質證書。

存在風險：項目建設管理法人違反以上兩條規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。交通主管部門、公路管理機構的工作人員玩忽職守、徇私舞弊、濫用職權，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

（二）《中華人民共和國建筑法》相關條款〖HT〗

《中華人民共和國建筑法》第三十一條

實行監理的建筑工程，由建設單位委托具有相應資質條件的工程監理單位監理。實行監理的建設單位與其委托的工程監理單位應當訂立書面委托監理合同。

存在風險：項目建設管理法人違反該條規定，將建設工程委托給不具有相應資質等級的工程監理單位的，責令改正，處50萬元以上100萬元以下的罰款，給予單位罰款處罰的，對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員處單位罰款數額百分之五以上百分之十以下的罰款。國家機關工作人員在建設工程質量監督管理工作中玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予行政處分。

綜上所述，目前形勢要求試點突破法律，必須依法定程序取得授權才可為，這需要一個漫長的時間，故當務之急，需要行業主管部門以正式文件形式下發改革試點任務，明確由項目業主具體實施，從而名正而言順。如果不依法定程序取得授權，存在項目建設管理法人被罰款、沒收違法所得、責令改正的風險；項目建設管理法人的直接責任人被罰款、給予行政處分、追究刑事責任的風險；各級行政主管部門的工作人員被給予行政處分、追究刑事責任的風險。

五、應對策略

當下中國法制體系正處于從人治到法治的過渡形態，是人治與法治的混合體，法律出臺缺乏總體的考慮，法律規范沖突和體系不協調的問題時有發生。鑒于法治建設的現狀，法治化需要時日，依法治國剛剛開始，面對改革的勢在必行，河惠莞管理中心作為項目法人采取謹慎原則，開展試點工作，具體策略如下：

（1）省交通運輸廳以正式文件形式批復監理改革試點由河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段具體實施；

（2）項目建設管理法人以公開招標形式選擇具有相應資質等級的監理單位，由監理單位委派具有相應資格的監理人員組建管理中心監理部，從而實施自管模式改革試點工作；

（3）試點方案只做行業管理形式上的突破，并與相關平級機關或不相隸屬機關協調一致；

（4）制定自管模式改革試點管理辦法、具體實施細則、業績考核辦法、獎懲激勵制度等，研究在自管模式下的信息化管理、優化管理流程等探索，以及改革試點成果總結。

六、結語

2016年9月，河（源）惠（州）（東）莞高速公路龍川至紫金段A2設計合同段已順利以公開招標形式完成自管監理招標工作選擇具有相應資質等級的監理單位，由監理單位委派具有相應資格的監理人員組建管理中心監理部，實施自管模式改革試點工作。