全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題與對策分析

杜玲鳳

隨著營改增的全面推行，現行財稅對于地方稅源體系形成一定沖擊，不僅失去重要主體稅種，同時也導致經濟發展失衡。面對這一問題，分稅制改革僅僅通過對增值稅的比例調整是難以解決的，所以在全面營改增的環境下，要對財稅體制尤其是分稅制展開全新框架設計，重視消費稅、個人所得稅的歸屬問題，征收房產稅與降低增值稅稅率。基于此，文章主要針對全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題與對策展開深入分析。

自2016年5月1日起，“營改增”試點已面向全國范圍推行，各行業營業稅納稅人由原來的繳納營業稅轉變為繳納增值稅，營業稅也逐步退出了我國歷史舞臺。“營改增”的全行業、全范圍覆蓋，是我國財稅體制自1994年分稅制改革以來的又一次深刻變革，然而在全面“營改增”之后，對于納稅人的影響、政府減稅效應等方面的探討更多，但對于分稅制改革，尤其是地方稅源的影響和后果分析較少，因此文章主要對全面“營改增”后分稅制體系的調整與地方稅源等方面問題進行分析，同時提出針對性的完善對策。

一、全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題分析

全面營業稅后對現行分稅制改革形成一定的沖擊，主要體現在地方稅源體系方面，對于這一方面當前面臨的問題，主要有如下幾點：

（一）地方稅收的重要主體稅種就此失去

在原來的分稅體制下，地方政府主要負責對營業稅、企業所得稅、個人所得稅、房產稅、土地增值稅等13項稅收的征收管理，其中營業稅一直是地方政府最為主要的稅收收入來源。為確保全面“營改增”之后地方稅源問題得到解決，試點方案中提出保持現行財政體制，將營業稅收入改征增值稅之后的收入依舊歸屬地方政府，稅款分別入庫。雖然這一方案看似解決了“營改增”之后的地方稅源微淘，但基于分稅制層面來看，地方稅收失去了最重要的主體稅種，動搖了分稅制的根基。

（二）經濟發展失衡造成中西部稅收與稅源脫離

雖然從試點方案中我們能夠看出，全面“營改增”之后對地方的稅款入庫不會造成影響，但由于營業稅與增值稅的征收方式有所差異，其中營業稅直接按照收入比例征收，而增值稅則采取進項、銷項的抵扣計算，所以中西部經濟發展的失衡以及產業結構差異偏大，便會造成中西部稅收與稅源相脫離。從實際情況來看，我國東部沿海地區經濟發展水平較高，制造業、服務業較為發達，而中西部地區則相對而言經濟發展、產業結構都存在一定劣勢，所以在全面“營改增”之后這部分地區的進項與銷項相抵會低于原來營業稅額度。

（三）增值稅對半分成方案無法根本解決地方稅源問題

全面“營改增”后的中央與地方增值稅收入劃分方案中指出，中央與地方分別享受增值稅的50%，中央上劃收入以稅收返還方式退回地方，保證地方既有財力無變化，而中央則可以均衡性轉移支付分配的方式加大對中西部地區的支持力度。實際上，其他地方稅收歸屬的稅種在沒有確定之前，將中央與地方的增值稅分享比例直接調整確立能夠立馬解決地方稅源問題，但從根本上無法緩解長遠層面上地方財政收支失衡、地方債務不斷累積的問題，也難以改善全面“營改增”之后中西部稅收與稅源脫離狀況。再加上計稅方法改變，中央與地方均會減稅，原本便暴露的地方財政收支失衡問題會不斷惡化。

二、全面“營改增”后分稅制改革與地方稅源問題的完善對策

全面推行的“營改增”改革需要對現行財稅體制尤其是分稅制展開進一步完善，在對這一框架體系進行設計時，需特別重視地方稅源體系建設問題。一方面，需要構建利于市場統一、社會公平的稅收制度體系，從而確保稅收制度能夠促進產業而機構優化以及財政收入的籌集；另一方面中央與地方的財政關系要基于大局穩定基礎，合理劃分中央與地方的責任與權力。基于上述幾條幾點要求，筆者認為面對全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題，尤其是地方稅源體系建設問題，應當采取如下對策予以完善。

（一）改變消費稅、個人所得稅歸屬

全面“營改增”之后分稅制改革所面臨的地方稅源問題，有一種呼聲提出建議改變消費稅與個人所得稅的歸屬，將這兩項原屬于中央財政收入的稅收部分歸于地方政府征收，從而明確地方稅收歸屬權。然而，這兩項稅收在近年來逐漸呈現下降趨勢，倘若僅僅通過改變其歸屬，尚無法彌補全面“營改增”后地方稅源減少的問題，但如果在中央與地方在增值稅對半分成的基礎上再去改變消費稅與個人所得稅的歸屬，或許能夠在一定程度上緩解地方政府的財政收支壓力。此外，從現實分布情況來看，消費稅與個人所得稅也存在地區差異的失衡問題，具體表現為東部地區稅收遠超過西部地區，所以在改變這兩項稅收歸屬時，還需綜合考慮地區之間存在的差異。

（二）征收房產稅，降低增值稅稅率

上述分析對消費稅、個人所得稅的歸屬予以改變，并不會對納稅人負擔有所影響，僅僅是改變稅收歸屬權。倘若在全國范圍征收房產稅，不僅要考慮征收方式與數額問題，還需對分稅制下地方稅源的影響、納稅人負擔以及對經濟結構的影響等問題進行綜合考慮。

1）對分稅制下財政收入與地方稅源的影響。房產稅作為調控房地產市場過熱的重要工具，從其本質與西方國家的實踐來看，與當前我國分稅制下的地方政府重要稅源極度適合，還能夠成為控制地區房地產市場的關鍵手段。不過，從現實情況來看并非這么簡單，其中房產稅的征收勢必會對土地出讓收入受到影響，地方政府得不償失則不會積極主動。實際上從2011年我國在上海、重慶便展開了個人房產稅的征收試點，結果差強人意。加之現階段通過征收房產稅得來的收入遠不及土地出讓收入，所以隨著土地買賣收入逐漸減少，應當聚焦于可無限期征收的新稅源開辟方面。

2）納稅人稅負問題。既然房產稅的小范圍征收無法解決地方稅源不足問題，那么何不大范圍征收？實際上如果大范圍征收房產稅，還需要考慮到納稅人負擔對經濟增長的影響，而納稅人負擔加重會直接影響消費能力，實際上對我國經濟增長與結構轉型升級非常不利。加之目前提出的供給側改革，其中主要政策工具便是減稅政策，目的在于減輕企業運營成本，進而促進創新，解決產能過剩而促進經濟增長，所以貿然增稅會導致整體戰略計劃有所干擾。

3）房產稅征收和增值稅減稅相互匹配。通過上述分析筆者認為，鑒于全面“營改增”后會對中央與地方稅源帶來影響，分稅制下地方稅源體系建設有待完善，所以要構建完善的地方稅源框架體系，需要推行房產稅征收與增值稅減稅相匹配的做法。具體來講，兩者的匹配計算從整體上不得增加稅負，保證納稅人負擔穩定，通過降低增值稅稅率能夠減輕實體經濟的負擔，而增加房產稅征收給地方帶來穩定收入，同時也打擊房地產市場的過分火熱與畸形發展，促進實體企業自主創新能力的提升。

三、結束語

綜上所述，隨著營改增的全面推行，現行財稅對于地方稅源體系形成一定沖擊，地方稅收的重要主體稅種就此失去，經濟發展失衡造成中西部稅收與稅源脫離的現象愈發嚴重，同時即便采取增值稅對半分成方案，也無法根本解決地方稅源問題。因此，筆者通過分析認為中央與地方的財政關系要基于大局穩定基礎，合理劃分中央與地方的責任與權力，通過改變消費稅、個人所得稅歸屬，以及房產稅征收和增值稅減稅相互匹配，才能夠有效解決全面“營改增”后分稅制改革面臨的問題。（作者單位為宜春學院）