省域高職教育管理體制的歷史、邏輯和變革路徑

[摘要]省域高職教育管理體制是20世紀90年代高教體制改革遺留的產(chǎn)物，存在政出多門、職能重疊、統(tǒng)籌乏力等弊端，被詬病為高職教育發(fā)展的體制性障礙。高職教育的根本屬性要求管理體制貼近行業(yè)企業(yè)，進行地方化改革。省域高職教育管理體制應(yīng)進行重塑，堅持有“破”有“立”。重塑的策略是：在縱向政府層級安排上，實行“中央統(tǒng)一領(lǐng)導、省級政府為主、地市政府為輔”的原則，借鑒德國各聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議做法，提升省級治理能力；在橫向部門職能安排上，以資源依賴理論和整體性治理理論為指導，建構(gòu)兼容單一部門模式和多部門模式共同優(yōu)點的治理結(jié)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]省域 高職教育 管理體制 歷史 邏輯 路徑

[作者簡介]湯敏騫（1969- ），男，河南南陽人，華中科技大學教育科學研究院在讀博士，河南職業(yè)技術(shù)學院，副教授。（湖北 武漢 430074）

[中圖分類號]G718.5 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-3985（2018）06-0018-07

在教育管理體制中，高職院校與所隸屬的上級行政主管部門、政府及管理高職教育的職能部門等辦學者、舉辦者和管理者之間的組織架構(gòu)（即“體”）以及三者之間的相互關(guān)系（即“制”）組成了高職教育管理體制。上級行政主管部門與所屬高職院校形成了以行政命令與服從為內(nèi)容的行政隸屬關(guān)系（簡稱隸屬關(guān)系），前者有權(quán)決定后者的立廢變更、經(jīng)費撥付、干部任免等重大事項。國家依托隸屬關(guān)系為基礎(chǔ)的政府行政體制，控制高職教育的宏觀規(guī)劃、布局結(jié)構(gòu)、資源分配，調(diào)節(jié)高職院校的服務(wù)面向、辦學定位等。在現(xiàn)代職業(yè)教育體系建設(shè)中，伴隨高職院校的發(fā)展，社會對管理體制的詬病日見增多。本文將追溯省域高職教育管理體制格局的起源，解析高職教育的根本屬性，挖掘管理體制的建基依據(jù)，廓清詬病癥結(jié)，提出管理體制的應(yīng)然內(nèi)涵和變革策略，以煥發(fā)高職教育的“體制”活力，增強高職院校的教學科研能力和社會服務(wù)能力。

一、省域高職教育管理體制結(jié)構(gòu)溯源

（一）成因：高教體制改革遺留

社會主義市場經(jīng)濟體制的建立促使政府推進機構(gòu)改革，中央業(yè)務(wù)部門對全國人、財、物的行業(yè)統(tǒng)管職能經(jīng)過分割整合后，難以繼續(xù)維持部門辦學體制。20世紀90年代前后，按照1998年時任國務(wù)院副總理的李嵐清同志總結(jié)提出的“共建、調(diào)整、合作、合并”八字方針，國家形成了調(diào)整學校的隸屬關(guān)系、擴大省級政府統(tǒng)籌決策權(quán)、變條塊分割為條塊結(jié)合等改革策略，由中央政府主導集中實施高等教育管理體制改革。根據(jù)這一改革思路，在全國各省級政府的配合下，于1998年7月、1999年3月、1999年12月三次在全國范圍內(nèi)對國務(wù)院部門（單位）院校的隸屬關(guān)系集中進行了大規(guī)模調(diào)整。調(diào)整后，中央部門隸屬高校的數(shù)量顯著下降，中央層面的部門辦學、中央與地方教育權(quán)限等問題得到了改善，建立了中央和省兩級政府管理、以省級政府統(tǒng)籌為主的高等教育新體制。

今天，高職教育管理體制逐漸成為改革遺留下來的突出問題。改革之初，主事者設(shè)想省域遵循與中央層面高教體制改革同樣的思路，“廳屬的學校最后都應(yīng)由各省的教委來管，這是個發(fā)展方向”。①按照這一改革思路，教育部要求各省“廳局所管學校應(yīng)該調(diào)整其隸屬關(guān)系，徹底解決行業(yè)辦學的問題”②。改革的具體做法是：將省級其他非教育部門舉辦的高校劃歸省級教育部門管理，原則上各省級行業(yè)廳局不再辦學，高校主要以省級教育部門管理為主。但是，省域?qū)用娴母母锝Y(jié)果與預(yù)定目標大相徑庭，原來在中央層面出現(xiàn)的問題重現(xiàn)在省域?qū)用?，出現(xiàn)了省級行業(yè)廳局高校數(shù)量超過省級教育部門高校數(shù)量、省級各政府部門和各地級市政府“條塊分割”的中觀格局，問題域由改革前的中央層面普通高等教育領(lǐng)域轉(zhuǎn)換為改革后的省域高職教育領(lǐng)域。時任教育部副部長的周遠清同志認為，“管理體制改革在中央這一級已經(jīng)基本完成，各省市一級并沒有完成，并且也很不平衡”，希望“把已經(jīng)取得了重大突破的管理體制改革進行到底”。③面對省域這一中觀層面存在的問題，深入研判和準確把握高職教育規(guī)律及要求，厘清全國省級各政府部門和各地級市政府之間舉辦和管理高職教育的責任和權(quán)力，理順高職院?！皸l塊分割”的格局，成為省域高職教育管理體制改革的重要課題。

（二）格局：條塊固化相互隔離

在2002年8月24日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》（國發(fā)〔2002〕16號）中，中央第一次提出職業(yè)教育管理體制“在國務(wù)院領(lǐng)導下，分級管理、地方為主、政府統(tǒng)籌、社會參與”的完整表述。此后，職業(yè)教育管理體制始終圍繞這一頂層設(shè)計思路不斷進行改革完善。根據(jù)這一頂層設(shè)計，中央、省、地（市）三級政府都安排教育部門、人力資源和社會保障部門、相關(guān)的行業(yè)主管部門建立高職教育管理體制，按照隸屬關(guān)系直接管理高職院校。

目前省域高職教育管理制度通常由省級教育部門草擬，提交省級政府認可和發(fā)布，由省域各地級市政府在轄區(qū)、省級教育部門和省級行業(yè)廳局在各自的職責范圍內(nèi)結(jié)合各自的實際予以貫徹實施。省域高職教育“條塊”之間的基本關(guān)系是條塊并存，省級政府、各地級市政府之間的“塊塊”關(guān)系是“一塊對多塊”，實行上級領(lǐng)導下級、下級服從上級；省級教育部門、省級行業(yè)廳局之間的“條條”關(guān)系，省級教育部門、各地級市政府之間的“條塊”關(guān)系，是省級教育部門“一條對多條”指導省級行業(yè)廳局、“一條對多塊” 指導各地級市政府，省級行業(yè)廳局結(jié)合行業(yè)部門實際、各地級市政府結(jié)合轄區(qū)實際，分頭落實省級教育部門的宏觀管理政策。不管是省級政府、各地級市政府“塊塊”之間的“一塊對多塊”關(guān)系，還是省級教育部門、省級行業(yè)廳局“條條”之間的“一條對多條”關(guān)系，以及省級教育部門、各地級市政府“條塊”之間的“一條對多塊”關(guān)系，都表現(xiàn)為以行政權(quán)力為基礎(chǔ)的線性單向關(guān)系。在指導所屬高職院校辦學方面，省級教育部門、省級行業(yè)廳局之間“條條”分割，地級市政府之間“塊塊”分割，各個省級政府部門、各個地級市政府之間“條塊”分割，各自獨立研判教育市場競爭態(tài)勢，各自調(diào)動部門和地方的優(yōu)勢資源，既平等共生又自由競爭，力求實現(xiàn)部門、地方社會服務(wù)最優(yōu)化以及部門、地方利益最大化?？v向分級（條）管理與橫向分塊管理并存、縱向條內(nèi)多塊與橫向塊內(nèi)多條交織的網(wǎng)狀管理體制運行，造成高職院校設(shè)置、專業(yè)設(shè)置、資源配置無法統(tǒng)籌，隸屬關(guān)系取向的財政撥款體制有失公平等制度性弊病，阻礙了高職教育的良性發(fā)展。

二、省域高職教育管理體制內(nèi)在理路

高職教育管理體制既然為高職教育服務(wù)，須由高職教育屬性決定并與之相適應(yīng)。要正確理解高職教育管理體制的邏輯，需要把握高職教育的根本性質(zhì)。

（一）前提：高職教育的本質(zhì)屬性

高職教育的根本屬性包括兩個方面：一是“職”；二是“高”。高職教育的基本屬性是“職”。按照“職業(yè)性”說的理論主張，一個人必須掌握一定水平的技術(shù)技能，才能勝任職業(yè)技術(shù)崗位的要求。高職教育的使命在于：一要針對社會成員的成人立業(yè)需要，提供知識和技能教育服務(wù)；二要針對社會單位的用人需要，培養(yǎng)勝任職業(yè)技術(shù)工作的合格勞動力。因此，教育教學既要求開展分層次的文化與科學教育，也要求提供吸收和反映職業(yè)規(guī)范的工作內(nèi)容部類和技術(shù)技能訓練。鑒于職業(yè)性這一根本屬性，高職教育應(yīng)貼近和反映產(chǎn)業(yè)行業(yè)的教育需求，實行由行業(yè)企業(yè)主導的舉辦體制和以產(chǎn)業(yè)行業(yè)行政主管部門為核心的管理體制；高職院校應(yīng)摒棄學校本位職教模式的不足，吸收企業(yè)本位職教模式的優(yōu)點，將產(chǎn)業(yè)行業(yè)要求前置融入教育教學過程。高職教育的第二個屬性是“高”。與普通高等教育不同的是，職業(yè)世界存在的知識和技術(shù)技能水平差異，要求職業(yè)教育、勞動者、職業(yè)能力三者之間建立分層對應(yīng)關(guān)系。高職教育需要用人部門深度參與或主導培養(yǎng)過程，結(jié)合受教育者的教育心理學特征，造就勝任職業(yè)崗位群工作任務(wù)的應(yīng)用型技術(shù)人才，面向社會履行大學職能。鑒于高職教育的高教性這一屬性，政府應(yīng)參照《國際教育標準分類法（2011）》所建構(gòu)的教育框架，將高職教育納入與普通高等教育互通互聯(lián)的現(xiàn)代高等教育體系，結(jié)合適齡青年成長成才的教育心理學特征，在政府教育部門的統(tǒng)一指導下，面向社會履行人才培養(yǎng)的基本職能。

（二）架構(gòu)：管理體制目標模式

高職教育的根本屬性要求高職教育管理體制采取與之相適應(yīng)的目標模式。在單一制國家的社會事務(wù)行政管理體制中，省域高職教育行政管理體系的分布既涉及縱向政府層級安排問題，也涉及橫向政府部門配置問題，相關(guān)的理論主張概括為“縱向政府層級說”及“橫向部門職能說”。在下文中所提到的政府均以我國為例，指狹義的單一制國家地方行政機關(guān)，既不包括地方立法機關(guān)，也不包括聯(lián)邦制國家。

一是“縱向政府層級說”。該說的理論依據(jù)是國家結(jié)構(gòu)形式理論和科層制理論，本質(zhì)是國家高職教育管理權(quán)在中央、省、市地三級政府間的縱向分配關(guān)系問題。在本研究中，省域主要涉及省、市地兩級政府由何者主導高職教育管理以及兩者間有關(guān)的行政、財政關(guān)系問題，理論對策包括地方集權(quán)型和地方分權(quán)型兩種思路。高職院校要貼近和服務(wù)駐地人才需求，管理體制理應(yīng)滿足地方性要求，或?qū)嵭械貐^(qū)層面的省級政府地區(qū)型管理模式，或?qū)嵭械胤綄用娴牡厥屑壵镜匦凸芾砟Ｊ?。在現(xiàn)實中，國家對高職教育總體實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理。就縱向?qū)蛹墕栴}而言，中央政府對全國范圍的高職教育進行宏觀領(lǐng)導，省級政府對一省范圍的高職教育進行統(tǒng)籌管理，在中央、省兩個縱向?qū)蛹壣弦砸患壭姓^(qū)內(nèi)最高的省級政府為主。

二是“橫向部門職能說”。該說的理論依據(jù)是政府職能理論和整體性治理理論，實質(zhì)是政府的高職教育行政管理權(quán)力按照政府部門的職能分工進行部門的數(shù)量配置和權(quán)限劃分問題。理論對策有兩個：一是實行單一部門管理型模式（簡稱“一”型模式）；二是實行多部門管理型模式（簡稱“多”型模式）。在現(xiàn)實中，就橫向職能問題而言，在中央一級，國務(wù)院教育行政部門、人力資源和社會保障行政部門對高職教育進行綜合管理，相關(guān)的中央業(yè)務(wù)主管部門根據(jù)各自的業(yè)務(wù)分工負責有關(guān)的高職教育事務(wù)；在省一級，各相關(guān)管理部門的一般職能分工是：高職院校的領(lǐng)導班子正職配備歸口省委組織部負責，思想政治工作由省委高校工委負責，主管部門負責校級領(lǐng)導班子副職配備、人事調(diào)配和基建經(jīng)費管理，省級財政部門負責核撥事業(yè)經(jīng)費，省級教育部門分別會同省級發(fā)展改革委員會、人力資源和社會保障部門管理規(guī)模層次、專業(yè)布點、招生就業(yè)、教育教學業(yè)務(wù)、教師職稱評聘等審批事項。從形式上看，中央和省級政府內(nèi)部各自對高職教育管理的橫向部門安排主要采取多部門型管理模式（即“多”型模式），同時帶有單一部門型管理模式的特點（即“一”型模式）。

三、省域高職教育管理體制功能阻滯

經(jīng)濟合作與發(fā)展組織將一個主權(quán)國家的教育管理分作國家、地區(qū)、地方和機構(gòu)四個層級。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織對教育管理層級的劃分與我國高職教育管理體制中的中央政府及其所屬各職能部門、省級政府及其所屬各職能部門、地級市政府和高職院校自身四個層級可一一分別對應(yīng)。由于各國中央與地方的關(guān)系不同，教育管理層級關(guān)系也有所不同。與聯(lián)邦制國家各層級政府間的縱向分權(quán)和地方自治不同，單一制國家實行中央集權(quán)制，中央與地方各層級政府之間為隸屬關(guān)系，中央政府掌握最高權(quán)力和最終權(quán)力，下級政府權(quán)力來自中央政府和上級政府授權(quán)委托。省級政府作為地方最高行政體被授予較大靈活性，權(quán)力的效力和范圍自上而下逐級遞減。我國政府系統(tǒng)中的中央政府、省級政府、地級市政府三個政府層級各自進行高職教育綜合管理，與英國比較教育學者弗農(nóng)·馬林森（Vernon Mallinson）依據(jù)因素分析法所作的中央集權(quán)型、地區(qū)管理型和本地管理型三種體制類型大致對應(yīng)。在實踐中，我國的高職教育管理體制按照現(xiàn)行政府間縱向關(guān)系實行跨層級職責同構(gòu)，而且政府層級間權(quán)力授受邊界模糊，引發(fā)了省級政府與地級市政府何者宜于統(tǒng)籌管理高職教育的爭議。

21世紀前后，普通高等教育體制改革結(jié)束后，高職教育作為高等教育的組成部分，被納入中央（國家層級、中央集權(quán)型）、省兩級管理，以省級政府（地區(qū)層級、地區(qū)管理型）為主進行統(tǒng)籌的新體制框架。高職教育同時屬于職業(yè)教育類型的重要組成部分，處在職業(yè)教育類型中的高等層次。按照國務(wù)院頒布的有關(guān)職業(yè)教育政策要求，高職教育還應(yīng)被納入地級市政府（地方層級、本地管理型）主持的本地職業(yè)教育規(guī)劃中。從中華人民共和國成立到現(xiàn)在，國家對高職教育的管理權(quán)經(jīng)歷了兩次放權(quán)過程，第一次是從中央集權(quán)管理過渡到中央、省級政府管理，第二次是在前一次的基礎(chǔ)上演變?yōu)槟壳暗闹醒?、省、中心城市三級政府管理。?jīng)過兩次分權(quán)后，國家的高職教育行政權(quán)力和管理重心逐次下移，管理結(jié)構(gòu)從中央一級集權(quán)管理的金字塔形演變?yōu)橹醒胝y(tǒng)一領(lǐng)導下的兩級地方政府分權(quán)管理的扁平形。目前高職院校（機構(gòu)層級）主要由地方政府舉辦和管理，隸屬關(guān)系主要在省、地級市兩級，舉辦主體包括省級政府教育部門和省級政府行業(yè)廳局（這兩種省級部門高職院校稱為省屬高職院校）、地級市政府（所辦高職院校稱為市屬高職院校）以及少數(shù)大型國有企業(yè)（依企業(yè)從屬的政府層級確定所辦高職院校的隸屬關(guān)系，或為省屬高職院校，或為市屬高職院校）。省域高職院校舉辦體制和管理體制整體呈網(wǎng)格狀格局，橫向職能安排上既具有以教育部門為主導的單一部門模式的特點，又存在多部門模式的特點。但是，教育部門作為單一部門進行高職教育管理顯得疲軟無力，從而使多部門管理模式的特點和問題得以凸顯。在這種模式下，政府對高職教育的管理政出多門，致使院校地區(qū)布局、專業(yè)布點等重復(fù)配置，人才供求之間的結(jié)構(gòu)性矛盾難以消除，區(qū)域辦學效益整體低下。高職院校面對多部門管理格局，需要逐一打通“各管一段”的各個政府部門，分別爭取來自不同方面的政策、資金、人力、物力等教育資源。這不僅影響辦學者自主行使辦學自主權(quán)，而且分散辦學者的辦學精力，最終影響整體辦學效率，造成有失公平的教育環(huán)境，也使高職教育終難擺脫“劣質(zhì)教育”的陰影。

在一項針對全國30個省120所高職院校黨委書記、校長進行的問卷調(diào)查中，收集到近200條書面建議，其中約有30%是關(guān)于改進管理體制方面的建議。“管理體制是高職教育面臨的最大體制性障礙，高職院校的發(fā)展必須突破管理體制障礙?！雹苷{(diào)研說明，相當一部分高職教育辦學者認為，現(xiàn)行的高職教育管理體制弊大于利，亟待進行改革。

為回應(yīng)對省域高職教育管理體制的詰難，本文提出兩種改革思路。一種思路是繼承普通高等教育管理體制改革目標，延續(xù)普通高等教育管理體制改革的既有路徑，以省級政府為省域主導、地級市政府參與，打破現(xiàn)有的部門辦學格局，將少部分高職院校從原由省級行業(yè)廳局舉辦轉(zhuǎn)由省級教育部門主管，大部分下放由地級市政府舉辦或者實行市省共建、以市為主。另一種思路是凸顯高職教育規(guī)律的內(nèi)在要求，凸顯行業(yè)企業(yè)的舉辦權(quán)與管理權(quán)，探索與普通高等教育體制改革完全不同的獨特路徑。對這兩種思路的抉擇，既關(guān)系到對高職教育規(guī)律的準確把握，也關(guān)系到高職教育的辦學實踐需要。

四、歧路抉擇：延續(xù)抑或重塑

面對省域高職教育管理體制遭受的理論爭議和現(xiàn)實詬病，將上文所及的兩種思路換一種說法，即省域高職教育管理體制改革是再走舊路，承襲普通高等教育體制改革目標和原有路徑，還是凸顯高職教育本質(zhì)屬性的要求，開出新路？延續(xù)之路原是中央層面針對普通高等教育管理體制存在的問題而設(shè)計和實施的，并未聚焦高職教育的根本屬性要求，因而不應(yīng)作為省域高職教育管理體制改革的選擇。應(yīng)從歷史和現(xiàn)實出發(fā)，回應(yīng)高職教育根本屬性的內(nèi)在要求，采用公平和效率的雙重考量標準，“破”“立”結(jié)合，重塑省域高職教育管理體制縱向?qū)蛹壈才藕蜋M向職能設(shè)計格局。

（一）縱向?qū)蛹墸菏〖壵惫?/p>

根據(jù)省級政府和地級市政府各自依托的制度基礎(chǔ)、資源稟賦，省域高職教育管理體制改革實行“以省為主，以市為輔”的原則。

省域在處理中央、省、市地三級政府關(guān)系時，應(yīng)堅持在法律框架內(nèi)，延續(xù)國家管理高等教育采取的中央和地方兩級“中央領(lǐng)導，以省為主”的基本結(jié)構(gòu)，尊重中央政府對國家層級高職教育的統(tǒng)一領(lǐng)導權(quán)，繼續(xù)實行“以省為主”，明確省級政府直接承擔管理省域高職教育的職責，堅持省級政府對地區(qū)層級的省域高職教育進行地區(qū)管理，硬化省級政府在省域的領(lǐng)導地位。同時，處在地方層級的地級市政府，應(yīng)承擔對駐地各種隸屬關(guān)系的高職院校進行輔助性本地化管理的職責，向駐地高職院校提供輔助性的經(jīng)濟、人力和物資等服務(wù)，支持駐地高職院校面向地方辦學。概括而言，省域高職教育實行“中央領(lǐng)導，以省為主，以市為輔”的原則，建構(gòu)政府層級間縱向分權(quán)管理體制。

為了提升省域高職教育治理能力，應(yīng)將省級職業(yè)教育工作廳局聯(lián)席會議制度加以改進，使該項制度發(fā)揮有效作用。職業(yè)教育工作部際聯(lián)席會議制度于2004年6月4日經(jīng)國務(wù)院發(fā)文批準建立，由教育部牽頭，國家發(fā)展與改革委員會、財政部、人事部、勞動保障部、農(nóng)業(yè)部、扶貧辦公室共7個部門組成負責統(tǒng)籌全國職業(yè)教育工作，協(xié)調(diào)解決職業(yè)教育工作有關(guān)問題。此后，國務(wù)院在2005年10月印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》提出“縣級以上地方政府也要建立職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度”的針對性要求，由此，該項制度成為我國各級政府協(xié)調(diào)職業(yè)教育工作的基本制度。根據(jù)一項將聯(lián)席會議制度實施效果分為顯著、較好、一般以及較差或基本沒有效果四個等級的研究，該項制度被評價為“效果一般”⑤，應(yīng)該加以改進。

在與我國職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度較為接近的外國實踐中，本文選擇德國各聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議制度作為參照樣本。德國各聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議制度建立于1948年，運行時間至今長達70年，地位清晰，權(quán)能明確，機構(gòu)健全，規(guī)則穩(wěn)定，作用顯著有效，可供我國借鑒。

德國在教育主權(quán)由各聯(lián)邦州行使的聯(lián)邦制下，為增進各聯(lián)邦州之間文化教育事務(wù)的共同性和協(xié)調(diào)性，聯(lián)邦一級成立了各聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議組織，全部16個聯(lián)邦州的文化教育部長代表本州參加；組織機構(gòu)設(shè)置全體代表大會、主席團及主席，下設(shè)若干個委員會負責不同領(lǐng)域的文教事務(wù)，附設(shè)分駐柏林和波恩的兩個辦事處組成常設(shè)的秘書處負責處理日常事務(wù)；職能劃分為在國內(nèi)協(xié)調(diào)各聯(lián)邦州之間具體文教事務(wù)的對內(nèi)職能，在國際上代表德國參與與外國、國際組織之間文教事務(wù)合作的對外職能；決議的效力根據(jù)提交表決事務(wù)的性質(zhì)設(shè)置全體一致同意、絕對多數(shù)同意和簡單多數(shù)同意三種前提，決議對各聯(lián)邦州僅具有建議的性質(zhì)，但各州的文化教育部長有義務(wù)使其成為本州的法律。根據(jù)治理理論的要求，各國政府在行政過程中，都注意打破層級、職能，吸收政府部門、社會行業(yè)組織等利益相關(guān)者共同構(gòu)建社會合作機制，發(fā)揮民主化決策的實際作用。我國在研究改進省一級職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度時，應(yīng)針對該項制度的實施狀況，確定和解析影響實施效果的各種因素，并比較和借鑒德國各聯(lián)邦州文化教育部長聯(lián)席會議制度做法，結(jié)合已有研究提出的政策建議，綜合形成可行的改進方案，以擴大該項制度在省域高職教育發(fā)展方面的實際貢獻度。

綜上所述，省域在建立和運行職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度時，應(yīng)打破政府層級限制、部門職能限制和社會行業(yè)組織資格準入限制，吸納各方面的利益相關(guān)者參加聯(lián)席會議，提升會議代表的廣泛性，增強會議決議的影響力和吸引力。對省一級職業(yè)教育工作部門聯(lián)席會議制度可做以下方面的改進：第一，規(guī)范與會主體范圍、代表資格及其數(shù)量、權(quán)利和義務(wù)。除上文所及7個政府部門之外，主管或者舉辦高職院校的省級其他業(yè)務(wù)廳局、地級市政府和國有企業(yè)，職司管理高職教育事務(wù)的同級黨的機構(gòu)、同級其他相關(guān)政府部門，與高職教育相關(guān)的行業(yè)組織，高職院校（同時代表學生）均應(yīng)派出代表正式參加會議。官、產(chǎn)、學各方參會代表數(shù)量對等、地位平等、表決權(quán)同等。第二，建立健全組織機構(gòu)，設(shè)置辦事機構(gòu)，制定和施行會議規(guī)則，嚴格遵照預(yù)定議程，形成易于操作的會議決議。決議必須付諸無彈性的表決機制，呈現(xiàn)各方意見協(xié)調(diào)的最終成果，保證決議的共同標準性，也留存各方立場的差異。決議中須設(shè)置匹配完成期限的進度控制措施，保證決議不致落空。第三，將會議決議制成規(guī)范性的建議制度文本，各方將建議制度文本納入內(nèi)部程序，并使之在通過后成為正式制度。

（二）橫向職能：行業(yè)部門分工

高職教育管理體制的橫向職能部門配置問題包括兩個層次：第一個層次的問題是“一”型管理模式和“多”型管理模式的選擇問題；第二個層次的問題是在“多”型管理模式下各個橫向部門之間的職能分工與協(xié)調(diào)合作問題。

對一個國家而言，“一”型管理模式或“多”型管理模式何者為宜，取決于該國的歷史文化傳統(tǒng)、政治體制等多重復(fù)雜因素。我國現(xiàn)下的省域高職教育橫向部門配置在職能上實行“一主多元”的原則，以教育部門的“一”為主、以業(yè)務(wù)部門的“多”為輔，多個業(yè)務(wù)部門服從教育綜合部門，與國家設(shè)計的多元化舉辦體制相契合，凸顯對高職教育必須貼近行業(yè)企業(yè)才能實現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的規(guī)律性要求的響應(yīng)。這是我國對第一個層次的問題給出的答案。

省域高職教育橫向部門配置在數(shù)量上主要體現(xiàn)的是“多”型管理模式的特點。在這種橫向職能部門體制中，管理高職院校的多個部門之間容易導致部門利益壁壘、政策矛盾沖突、互相協(xié)作困難等問題，第二個層次的問題在我國成為現(xiàn)實和難題。中央政府對于這一問題采取的解決辦法是“三令五申”，通過召集會議、印發(fā)專文、立法明定等形式對涉及部門進行職權(quán)范圍界定，效果不夠明顯。盡管國務(wù)院曾經(jīng)在1991年10月、2002年8月和2005年10月先后發(fā)布過三份關(guān)于職業(yè)教育的專門文件，全國人大于1996年9月制定和施行《中華人民共和國職業(yè)教育法》，其中都強調(diào)職業(yè)教育管理各政府部門之間的職能分工，但政策法規(guī)疊加實施的結(jié)果照舊是“三個和尚沒水吃”，現(xiàn)行管理格局不免受到詬病。

資源依賴理論為行政部門堅守壁壘的內(nèi)在邏輯提供了解釋，表明部門打破利益壁壘走向協(xié)作存在現(xiàn)實可行性。該理論認為，組織網(wǎng)絡(luò)整體內(nèi)部各個行政部門之間的表面關(guān)系取決于隱藏其間的深層的資源分配和占有關(guān)系。盡管行政部門會因維護行政自主權(quán)而回避合作，但或出于競爭資源的需要，或出于共同利益和目標，或出于維持相互依存關(guān)系的需要，各個行政部門將與其他行政部門產(chǎn)生資源依賴關(guān)系，與其他行政部門主動進行行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論提出系統(tǒng)的理論主張和應(yīng)對機制改進職能部門效能推進行政協(xié)調(diào)。整體性治理理論主張在縱向?qū)蛹?、橫向職能和跨界公私部門三種治理環(huán)境中，針對政府服務(wù)碎片化、機構(gòu)職能分散化等低效失序現(xiàn)象，建立與部門化和碎片式方向相逆的職能關(guān)聯(lián)機構(gòu)和大部門制治理結(jié)構(gòu)等整體主義運作格局，提高政府治理效率，改善政府部門與社會公眾的關(guān)系。

根據(jù)資源依賴理論和整體性治理理論的要求，高職教育管理體制與“橫向職能說”的結(jié)合點可確定為以下幾個方面：一是在認識上，回歸公共治理理念，各行政部門彼此自立與合作協(xié)調(diào)相結(jié)合，提供優(yōu)質(zhì)公共管理；二是在舉辦體制上，政府部門辦好示范性職業(yè)院校，行業(yè)組織立足行業(yè)企業(yè)發(fā)揮專業(yè)指導職能，政府、社會共同辦好高職院校；三是在管理結(jié)構(gòu)上，突出省級教育部門的綜合管理地位，廓清省級管理部門的權(quán)力邊界，形成推進高職教育發(fā)展的整體性行政力量。

[注釋]

①周遠清.關(guān)于我國高等教育改革與發(fā)展的幾個問題[J].吉林教育科學·高教研究，1997（7）：8.

②③周遠清.完善體制改革 深化教學改革 強化教育思想改革[J].中國大學教學，2002（11）：5，5.

④佛朝暉，邢暉.轉(zhuǎn)型期高職院校發(fā)展的政策期待——基于對120名高職院校書記、校長的調(diào)研分析[J].職業(yè)技術(shù)教育，2013（1）：17.

⑤陳喆.中國部際聯(lián)席會議制度的實施效果研究——以2003—2014年間48個部際聯(lián)席會議制度為例[D/OL].上海：華東政法大學，2016[2017-12-16].http：//kns.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx？dbcode=CMFD&dbname=CMFD201602&filename=1016718712.nh&uid=WEEvREcwSlJHSldTTEYzVnB3ZDE0YkdTSFZGbmVQQm5zeU9xS0kweGhlbz0=$9A4hF_YAuvQ5obgVAqNKPCYcEjKensW4IQMovwHtwkF4VYPoHbKxJw！！&v=MjQ5NTREa1ZiL0pWRjI2R0xTNUZ0Yk5yWkViUElSOGVYMUx1eFlTN0RoMVQzcVRyV00xRnJDVVJMS2ZadVJxRmk=.