“票決制”的創新和實踐價值

沈仁研

“民生實事項目人大代表票決制”是指政府在廣泛征求人民群眾意見建議的基礎上提出民生實事候選項目，經同級人大代表在本級人民代表大會會議期間以投票表決方式差額決定正式項目，交由政府組織實施，并接受代表和人民群眾監督的制度。

經過探索，今年浙江省11個設區市、89個縣（市、區）以及907個鄉鎮都在人代會上實施了票決制，票決通過項目6575個。在重慶市，沙坪壩區和梁平區人大也在部分鄉鎮人代會上探索實施了民生實事票決制。

票決制是以人民為中心的生動實踐

票決制實施分為征集、初定，審議、票決，監督、評估三個階段六個環節，由政府主導項目征集，通過人大途徑征集的代表意見建議最終歸集到政府。政府篩選形成候選項目，經過黨委常委會、人大常委會討論審議后，提交同級人民代表大會。經代表審議和票決后確定正式項目，由政府組織實施，人大常委會組織代表開展視察、檢查等活動，年中聽取項目進展情況，年終開展績效評估和滿意度測評，形成一個閉環。

雖然票決項目只是政府財政投入民生領域的一部分，但“錢怎么花、花在哪里最緊要”還是應該由人民群眾說了算。特別要抓住群眾關切的“關鍵小事”，通過代表票決充分吸收人民群眾的意見建議，使民生實事項目由“政府部門自己定自己辦”轉變為“群眾提、代表決、政府辦、人大評”，實現政府決策與群眾需求的精準對接、高度融合，真正把人民群眾所需、所盼、所憂之事辦好，更加廣泛、更多層次地滿足人民群眾的美好生活需要，使群眾的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續。

把握票決制的實現路徑，就是以人民民主的方式實現善治。黨的十九大報告提出，要堅持人民當家作主，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民當家作主落實到國家政治生活和社會生活之中。人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。票決制巧妙地將民生實事項目的選定、決議、監督、評價等諸多環節引入到人民代表大會制度軌道上來，充分發揮人民代表大會這一民主主渠道作用，是以“看得見、摸得著、可參與”的方式詮釋最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主真諦。票決制既有國家權力機關實行票決民主的內涵，又兼容社會主義協商民主的優勢，把票決結果的剛性與協商過程的柔性很好地結合起來，從而擴大公民有序政治參與，實現由“為民做主”向“由民做主”轉變。

從項目的征集、初定，到代表審議、票決，再到項目實施的監督、評估，人大代表自始至終參與其中；人民群眾通過人大代表會前走訪、參與意見征集、公告票決結果、公示項目進展情況，增進對民生實事的知曉度和參與度，有助于形成政府、干部和群眾同心合力、創業干事的良好氛圍。

票決制是行使人大職權的有效載體

黨的十九大報告提出，要健全人大組織制度和工作制度，支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。票決制始終立足于人大法定職能，把行使決定權和監督權有機結合起來，充分發揮人大代表作用，是新時代健全人民當家作主制度體系的有益探索，是做實人大決定工作、做深監督工作、做活代表工作的重要抓手。

票決制以人大行使決定權的方式賦予民生實事項目以法定效力。中央明確要求，各級人大要從實際出發，討論決定本行政區域內加強民主法治建設的重大舉措以及城鎮建設、重大改革舉措、重大民生工程、重大建設項目等重大事項。

從票決制工作的本質屬性看，它是人大行使重大事項討論決定權的一種形式，對政府擬實施的重大民生工程票決形成決議決定的方式予以確認，賦予相應的法定效力。

票決制很好地解決了人大決定權使用頻率過低、范圍過于寬泛等矛盾，使人大決定重大事項更加具體化，突出了對政府承諾事項的執行力約束。當然，票決不是簡單非此即彼的排斥關系，票決制要體現“好中選優”的理念。

票決制強化了人大依法監督、精準監督、有效監督的權威性。票決制名為票決，然而票決出民生實事只是程序上完成項目確定，要真正落地見效，重中之重是做好“實施篇”的文章。堅持“把好事辦實、把實事辦好”的目標導向，立足于強化人大對政府權力運行的監督制約，賦予人大監督更加豐富的法治內涵、實踐價值和社會效應，避免那些華而不實、勞民傷財的“形象工程”“政績工程”。把握好人大監督覆蓋面廣與監督力量有限的矛盾，選取民生實事開展監督，以小博大，精準發力，達到“四兩撥千斤”之功效。

同時，民生實事項目是計劃預算的重要組成部分，通過對票決項目的跟蹤監督，深化財政預決算審查監督，強化政府性資金的使用績效管理，拓寬人大代表和人民群眾參與管好“錢袋子”的途徑，讓有限的財力發揮出更好的社會效益。民生實事不一定要選取那些投資量大的建設工程，要堅持量力而行、盡力而為，一些群眾普遍關心的帶有管理性質的事項也要積極關注。如有的縣為解決停車難、亂占道問題，推動相關部門劃定公共車位，花錢不多但百姓很受益。

票決制有效激發人大代表依法履職、主動履職、常態化履職的熱情。通過票決前的廣泛征集、票決中的充分審議、票決后的跟蹤監督，人大代表發揮著密切聯系人民群眾的優勢作用，在政府與群眾之間架起橋梁紐帶，擴大了人民群眾對民生實事項目的參與度，提高了人民群眾對代表履職的認可度。

票決制也為代表閉會期間有效履職搭建了平臺，使代表活動有了實質性載體，人大代表更加自覺當好項目的“調研員”“監督員”“宣傳員”，履職方式由“虛”轉“實”，代表履職熱情進一步激發。

票決制是完善基層治理體系的重要途徑

黨的十九大報告提出，黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質特征，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方式，三者統一于我國社會主義民主政治偉大實踐。基層的實踐表明，發揮人民代表大會制度作為堅持三者有機統一的根本政治制度的優勢作用，必須不斷創新載體、優化平臺、拓寬渠道，與時俱進推動人民代表大會制度在基層的實踐創新和深化落實。票決制正是承載著這樣的功能，把三者有機統一于基層民主政治實踐，不斷完善基層民主政治制度，推進基層治理體系和治理能力現代化。

以堅持黨的領導為根本，確保票決制工作方向。從各地實踐看，建立黨委統籌協調、人大監督推動、政府組織實施的工作機制，對于推進票決制順利實施具有重要的牽引作用。黨委要經常聽取人大、政府及有關部門實施情況匯報，全面統籌、全程把關，及時解決票決制實施中遇到的重大問題。成立由黨委牽頭，人大、政府及相關部門參與的領導小組，加強溝通協調和工作落實，從體制機制上確保在黨委的領導下開展票決制工作。實踐證明，把黨的領導貫徹落實到票決制實施的全過程各方面，才能保證票決制工作的正確方向。

以共建共治共享為導向深化票決制工作。票決制依托人民代表大會制度平臺，發揮人大代表和人民群眾在民主協商、民主決策、民主管理、民主監督方面的作用，實現政府治理和社會參與、群眾自治的良性互動。發揮票決制這一基層民主實踐載體優勢作用，一方面，必須加大對票決制工作的宣傳動員，讓更多人大代表和人民群眾參與項目選定和實施監督，保證人民在日常政治生活中享有廣泛持續深入參與的權利。另一方面，基層人大要圍繞民生實事開好每年人代會和組織閉會期間代表活動，把決定和監督工作做深做實，集中精力履行法定職責。隨著城市化進程的不斷推進，鄉鎮改為街道的比例不斷提高，如何在街道層面推行民生實事項目實施顯得尤為迫切。要加快總結提煉各地街道的經驗做法，完善制度規范，彌補街道一級沒有人民代表大會的缺陷，擴大街道居民的民主參與途徑，把民生實事在街道層面辦實辦好。實踐證明，隨著社會治理重心向基層下移，票決制作為縣鄉治理模式創新的探索實踐，在建立多元主體合作、多種方式并舉、多類資源聯動的共治體系，打造共建共治共享的社會治理格局中，發揮著越來越重要的作用。

以提升基層治理法治化水平為目標進一步拓展票決制工作的實踐內涵。基層治理是國家治理的基石，推進基層治理現代化的顯著特征就是實現依法治理，構建權力分配合理、職責清晰明確、高效協調運行的基層權力運行機制。票決制貫穿了黨委決策、人大決定、政府執行、公眾參與的權力運行設計理念，用法治思維構建新型的基層治理體系，用法治方式規范基層治理主體之間的關系，使黨委、人大、政府的角色定位更加明確，職責邊界和事權劃分更加清晰，有利于解決基層治理主體“缺位”“越位”“錯位”的問題。