廣西生態文明和綠色發展制度建設探討

謝華　黃舒城　謝洲　楊瑞剛　班美玲　李相林

摘 要 生態文明建設關系人民群眾的福祉和未來，綠色發展引領生態文明建設。分析了目前廣西在生態文明和綠色發展制度建設中存在的問題，包括環境與經濟發展綜合決策機制仍需完善、綠色經濟政策體系尚不完善、環境監管監督機制不完善等，最后提出強化國土空間開發保護、推進生態城鄉建設、加強生態文明制度建設等建議。

關鍵詞 生態文明；綠色發展；制度建設；廣西

中圖分類號：F205；F313 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.25.031

生態文明源于對發展的反思，也是對發展的提升，事關當代人的民生福祉和后代人的發展空間[1-2]。保護生態環境、促進綠色發展是世界各國利益的匯合點。近年來，中國大力建設“美麗中國”，生態文明建設扎實推進。廣西長期以來高度重視生態文明建設，2006年啟動實施了生態省（區）建設，2010年作出推進生態文明示范區建設的決定，2011年明確將建設生態文明示范區列為“五區”建設戰略任務之一，確立了“生態立區，綠色崛起”的發展戰略，提出生態文明建設和經濟發展“兩不誤”“雙促進”的要求，從2013年起，分“清潔鄉村”“生態鄉村”“宜居鄉村”“幸福鄉村”四個階段開展推進“美麗廣西”鄉村建設重大活動，使廣西以更加潔凈、更加優美、更加和諧、更加自信的形象展現在世人面前，2016年明確提出要不斷鞏固和發展廣西“山清水秀的自然生態”，走出具有廣西特點的綠色轉型、綠色崛起之路[3]。經過長期不懈的努力，通過著力推進大氣、水、土壤污染防治“三個十條”的貫徹落實，不斷加大生態保護建設力度，強化環境監管執法等措施，廣西在地區生產總值高速增長的同時，生態環境質量總體保持優良。2016年，廣西城市環境空氣質量優良天數比例93.5%；地表水Ⅰ—Ⅲ類水質比例94.8%；城市集中式飲用水水源地水量達標率93.0%；近岸海域水質優良率81.8%；全區森林覆蓋率62.3%，生態環境狀況良好[4]。當前，廣西正處于工業化、城鎮化加速發展的重要時期，實現綠色發展面臨空前壓力與挑戰，發展不平衡、不可持續問題日益突出，資源環境約束繼續加強。為推動制度創新，研究歸納了廣西在生態文明和綠色發展的制度建設中的主要問題，并提出相應的對策措施，為促進區域生態文明和綠色轉型提供參考。

1 廣西生態文明和綠色發展制度建設中存在的主要問題

廣西的生態文明建設雖然起步較早，但在機制體制建設方面仍存在頂層設計不足、執行力不強、配套措施缺乏等問題。

1.1 環境與經濟發展綜合決策機制仍需完善

1.1.1 生態環境保護意識亟待加強

根據中央環保督查組對廣西的反饋意見指出，決策層生態環境保護意識亟待加強。部分地方領導對生態保護特別是原生生態系統保護的重要性認識不足，對一些趨勢性、風險性生態環境問題危機意識不強[5]。

1.1.2 管理合力尚未形成

生態環境保護相關職能分散在許多部門，而各部門之間協調、合作較難。跨區域、跨流域環境管理體制亟待改革。

1.1.3 政績考核體系亟待完善

以GDP為主導的政績考核現狀尚未根本改變，2016年各設區市績效考評指標體系中生態建設類指標權重比2015年有所下降。

1.2 綠色經濟政策體系尚不完善

1.2.1 “四權”交易制度處于探索階段

廣西的用能權、用水權、碳排放權初始分配制度改革有待進一步探索，市場化排污權交易尚未建立起有效的平臺。

1.2.2 生態補償機制不完善

流域生態補償機制尚未建立，多元化投融資機制仍不完善，融資渠道和主體單一、投入不足。以部門為主導的生態補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，在整治項目與資金投入上難以形成合力。生態補償領域過窄、標準偏低。

1.2.3 綠色發展價格體系尚未形成

資源性產品定價機制不完善，如資源產權市場化程度低，對壟斷行業的成本監管缺乏科學手段和制度性規定，資源稅費和環保稅費整體偏低。再生資源價格高于初始資源價格，導致資源再生、循環利用的動力不足。廢棄物處理成本高于排放成本，使治理污染主動性不強。

1.3 環境監管監督機制不完善

1.3.1 生態環境法律法規體系不健全

循環經濟、生態修復、環境公益訴訟、生態補償等重點領域的法規尚未出臺，環保責任追究和環境損害賠償制度有待進一步加強。地方相關配套法規和具體措施落實不到位，甚至存在虛位現象。

1.3.2 監督考核機制尚未健全

績效考評、政績考核機制有待完善，生態環境損害責任追究、環保督察巡視等制度急需落地，自治區級以下環境保護機構監測監察執法垂直管理制度改革有待推進。環境執法及監管有待提升，基層環保隊伍建設嚴重不足，尚未形成系統管理機制。

1.3.3 支撐體系尚未建立

促進循環經濟發展的體制機制尚不健全；跨省、跨地市、跨流域、跨部門的橫向管理體制尚在探索階段；綠色經濟發展的各方面均存在技術人才和高技能人才缺乏的問題；科技創新的管理體制和運行機制需進一步完善；公眾參與生態文明建設的機制有待健全。廣西科技進步水平指數為42.09%，在全國排第25位[6]；研究與試驗發展經費支出占GDP的比重僅0.65%，在全國排第26位[7]，排名都靠后。

2 推進廣西生態文明和綠色發展制度建設的建議

2.1 強化國土空間開發保護

2.1.1 統籌空間布局，推動多規合一

以主體功能區為基礎，推動國民經濟和社會發展規劃、城鎮規劃、土地利用規劃、生態環境保護規劃“多規合一”。合理劃定城鎮開發邊界、永久基本農田、生態保護三條紅線，制訂差異化空間開發管控措施。

2.1.2 基于生態承載力，優化區域產業布局

積極開展土地資源環境承載力評價，把資源承載能力、生態環境容量等生態承載力作為經濟活動的重要前提，探索建立資源環境承載力監測預警機制，加快調整發展規劃和產業結構，優化區域產業布局。

2.1.3 探索建立以國家公園為主體的自然保護地體系

結合廣西區情整合建立自然保護地試點，穩步推進國家公園的建設。建立自然保護地社區發展機制，確保社區居民能參與國家公園規劃、建設和運營的整個過程并分享國家公園發展旅游等帶來的經濟收益，形成保護與利用的良性循環。推動社區、企業、社會組織、游客等相關利益群體的參與，形成合力，促使國家公園持續穩定發展。

2.2 推進生態城鄉建設

2.2.1 全面提升城鎮功能

實施城鎮承載能力提升百項建設工程，提升城鎮基礎設施建設水平，增強城鎮綜合承載能力和競爭力。推進海綿城市建設，加快建設綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市。

2.2.2 輻射帶動新農村建設

推動基礎設施和公共服務向農村延伸，繼續深入推進“美麗廣西”鄉村建設活動，開展農村垃圾專項治理兩年攻堅活動，全面改善農村人居環境。加快農村教育、社會保障、醫療衛生、文化等事業發展，推進城鄉基本公共服務均等化。推動農村產業融合發展，讓農民享受增值利益。推動智慧鄉村建設，構建城鄉一體化發展新機制。

2.2.3 以生態扶貧推動脫貧攻堅

結合貧困地區實際，扎實推進精準扶貧。發揮貧困地區的資源優勢，發展生態農業、農林牧復合產業、生態旅游等雙贏項目，打造特色生態產業品牌，構建區域生態產業，因地制宜發展特色生態產業。健全生態精準扶貧良性運行機制，為貧困區域提供長效發展動力。

2.2.4 完善生態文明示范建設

深入實施生態廣西戰略，創建一批生態文明建設示范區，強化后續監督與管理，持續提升生態文明示范建設水平。

2.3 加強生態文明制度建設

2.3.1 強化法制建設

制定、修訂和完善涉及水、大氣、土壤、生態、危廢管理、考核等的地方性法規、規章和規范性文件；及時清理不利于生態文明建設的地方性法規、規章和規范性文件；實行最嚴格的環境損害賠償制度，不斷健全制度體系。建立最嚴密的生態環境執法體制，嚴格執行相關法律法規，強化生態環境權益保障。加強各級人大、司法、社會等渠道對生態文明建設的監督，激勵和提高廣大公眾積極參與生態文明建設的積極性和責任感，監督有關部門依法行政。

2.3.2 健全決策機制

強化黨政同責和一崗雙責，以制度強化觀念，健全完善并嚴格落實適應綠色發展要求的黨政領導干部政績考核和生態環境損害責任追究制度，加大壓力傳導。強化組織領導保障，推動形成黨政政府領導、人大政協推動、相關部門齊抓共管、社會公眾廣泛參與的工作格局。建立多方參與的政策制定機制，提升綠色決策水平。加強對生態文明建設的政策法規執行、資金項目績效、開發利用情況等方面的審計，完善綠色發展評價體系。

2.3.3 完善環保管理體制

推進環境管理制度改革，建立健全自然資源資產產權和用途管制、資源有償使用和生態補償、生態紅線管理、建設項目環境監理制度，以及用水權初始分配制度和交易制度；分批開展各級自然資源負債表編制工作；建立環境污染損害鑒定評估機制。強化生態環境監管能力建設。

2.3.4 加強資金保障機制建設

充分發揮財政、金融、稅收等政策的杠桿作用，強化財政政策整合統籌，加強綠色經濟政策引導。建立多元化投入機制，加快推進環境資源稅費改革，健全生態補償機制，制定生態文明建設激勵政策。

2.3.5 加快推進科技創新機制完善

加快資源節約、替代、循環利用、污染治理和生態修復等先進適用的關鍵技術開發，加強技術的示范與推廣，建立技術咨詢服務體系，強化人才引進與培養。

2.3.6 健全合作機制

借力“一帶一路”倡議、打造西南中南地區開放發展新的戰略支點、中國—東盟博覽會的開放平臺，圍繞國內區域性或流域性的重大環境問題，強化區域環境協作，完善區域間、國際間的環境治理和應急聯動機制、合作機制，提升國際合作水平，共同維護區域生態環境安全。

參考文獻：

[1] 習近平.決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2017.

[2] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[M].北京：人民出版社，2012.

[3] 彭清華.營造“三大生態” 實現“兩個建成” 譜寫建黨百年廣西發展新篇章——在中國共產黨廣西壯族自治區第十一次代表大會上的報告[N].廣西日報，2016-11-28（01）.

[4] 廣西壯族自治區環境保護廳.2016年廣西環境狀況公報[R].2017.

[5] 環境保護部.中央第六環境保護督察組向廣西壯族自治區反饋督察情況[EB/OL].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201611/t20161117_367748.htm.2016-11-17.

[6] 中國科學技術發展戰略研究院.中國區域科技進步評價報告2015[M].北京：科學技術文獻出版社，2016.

[7] 廣西壯族自治區財政廳，廣西壯族自治區科技廳，廣西壯族自治區工業和信息化委.關于促進全社會加大研發經費投入的實施意見（征求意見稿）起草說明[R].2018.

（責任編輯：敬廷桃）