上海市浦東新區設施農用地規劃探索與思考

張超亞

摘 要 設施農業作為農業現代化的重要標志，是推動農業結構調整的重要抓手。結合區域設施農用地實際情況，按照“多規銜接、統籌兼顧、保障發展、控制總量、增減掛鉤、盤活存量”的總體原則，從規劃思路、規劃方法、規劃內容、關注重點等方面闡述浦東新區設施農用地的布局規劃，提出加強設施農用地規劃管理的建議：建立指標增減掛鉤的長效管理機制；解決設施農用地與基本農田保護之間的矛盾；構建設施農用地信息管理平臺。

關鍵詞 設施農用地；布局規劃；土地管理；上海市浦東新區

中圖分類號：F301 文獻標志碼：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2018.13.025

設施農用地是指設施農業項目區域內直接用于經營性養殖的畜禽舍、工廠化作物栽培或水產養殖的生產設施用地、附屬設施用地和配套設施用地，農村宅基地以外的晾曬場等農業設施用地。設施農業項目不同于一般的建設項目，其用地也不同于一般建設項目用地，符合要求的設施農用地不屬于建設用地，按農用地進行管理。

為適應現代農業發展需要，促進設施農用地建設有序發展，2010年，國土資源部、農業部下發《關于完善設施農用地管理有關問題的通知》（國土資發〔2010〕155號），以進一步完善現行的設施農用地政策，規范用地管理。目前，設施農用地的建設是直接通過單個項目的申請備案來管理，缺乏統一的設施農業發展規劃和用地規劃，導致設施農用地零散分布，不易管理[1]。

上海市于2015年被農業部認定為首批省級國家現代農業示范區，經過兩年多的發展，都市現代農業發展成效顯著。浦東新區自2010年被農業部認定為首批國家現代農業示范區以來，建設成績卓著，在全國153個示范區中綜合排名第一，在上海整建制創建國家現代農業示范區背景下，切實發揮了引領本市現代農業發展的積極作用。在浦東新區都市現代農業快速發展過程中，設施農業發展短板越來越凸顯[2]。筆者結合浦東新區設施農用地布局規劃的編制工作，從總量鎖定、空間引導、實施管控等方面，探索設施農用地布局規劃編制思路、方法及管控措施，以期提高設施農用地的精細化、信息化管理水平，支撐都市現代農業的健康發展。

1 浦東新區設施農用地布局規劃

圍繞區域總體目標定位，立足于都市現代農業的發展導向，合理配置設施農用地和空間布局，加快農業生產基礎設施和配套設施建設，逐步提升農業綜合生產能力，夯實設施農用地管理基礎，形成與國際化大都市相匹配的現代化農業設施建設體系、設施農用地布局體系和精準化設施農用地管控體系。

1.1 規劃思路

按照“多規銜接、統籌兼顧、保障發展、控制總量、增減掛鉤、盤活存量”的總體原則，根據上海市“十三五”規劃、城市總體規劃（2017—2035年）等對農業發展的要求，確定浦東新區農業的發展目標、總體格局和生產規模，并通過組團劃定、分區引導設施農用地的空間布局；結合近中期農業布局、土地利用總體規劃、養殖業布局規劃等專項規劃，在合理規劃種養殖業的基礎上，按照《上海市設施農用地用地標準（試行）》配置適宜的設施農用地，并結合本區實際情況明確全區附屬設施和配套設施用地的需求，根據全區上限控制要求，明確生產設施用地的上限；根據設施類型、空間引導和布局要求，對現有設施農用地進行規劃梳理，形成新增設施的規劃布局方案，最后提出規劃實施的政策和建議。浦東新區設施農用地規劃思路與技術路線詳見圖1。

1.2 規劃方法

規劃采用“摸底調研、科學預測、多規銜接、專家論證”的編制方法，堅持規劃導向與需求導向相結合，對現有設施農用地規模和使用現狀進行系統的摸底調查，分析存在的問題和發展需求；按照都市現代農業的布局引導、生產規模和設施用地管控標準，結合近遠期都市現代農業發展目標，統籌考慮農、林、水三大類設施農用地需求，分區組團、分類型地科學測算設施農用地總量；規劃成果經上級主管部門審核后，在區級層面多次征求相關部門意見，與城市總體規劃、專項規劃等進行系統、精準銜接，做到不占用永久基本農田，不與各類規劃控制線沖突；最后組織相關領域專家對規劃方案進行了論證，論證方案的科學性、必要性和可行性。

1.3 規劃內容

1.3.1 總量預測

根據《上海市設施農用地用地標準（試行）》和《關于進一步完善設施農用地管理支持設施農業健康發展的通知》（滬規土資綜規〔2016〕227號 ）規定的設施配套比例和農業生產布局規劃，測算全區涉農設施農用地的總需求約293 hm2。考慮到未來浦東新區發展都市現代綠色農業的目標和方向，農業種植結構將會朝著有利于發揮農業復合功能的方向進行不斷優化調整，將會增加80 hm2的設施需求。因此，附屬設施和配套設施用地的總需求為373 hm2（不含林地、水利附屬設施用地80 hm2）。

全區涉農的附屬設施、配套設施，林地和水利附屬設施的總需求為453 hm2。根據《浦東新區土地利用總體規劃（2010—2020）》，浦東新區設施農用地總量上限為813 hm2，扣除附屬設施和配套設施453 hm2的需求，全區生產設施用地上限為360 hm2。

1.3.2 空間布局

在設施農用地空間布局上，統籌考慮農業布局、農業“三區”劃定，依據分片區、分組團的發展功能定位，細化各區域農業發展功能定位，引導農業產業結構的調整升級，在農業生產功能連片集中、特色突出的區域，劃定農業生產“五大組團”，包括臨港組團、老港-祝橋組團、大治河南側組團、川沙組團以及曹路-合慶組團（見表1、圖2）。通過融合聯動、錯位發展，引導農業產業結構調整和設施農用地的布局。

1.3.3 規劃實施與管控

對于存量設施農用地，嚴格根據規劃及最新政策文件要求，按照 “一點一檔一方案”的方式進行備案，與近期“十三五”規劃項目存在沖突的存量設施不予備案，逐步根據建設需要進行補償拆除；與遠期規劃建設存在沖突的存量設施，縮短備案年限。對于新增設施農用地，嚴格審批管理，建立長效管控機制，強化事中事后監管。建立健全增減掛鉤指標管理機制，按照各組團設施農用地規劃方案，針對各組團的存量設施和規劃指標進行增減掛鉤管理，對近期發展需求已達到規劃上限的，須通過組團內的增減掛鉤，予以新增。

1.4 關注重點

1.4.1 鎖定總量，提高土地利用效率

通過現狀調研發現，設施農用地存在大量的閑置、廢棄等情況，造成土地利用效率較低。究其原因，主要是未形成有效的管理機制。目前，上海主要是采取簽訂復墾還耕承諾書和繳納土地復墾保證金（每667 m2原則上不低于8萬元）的方式實現復墾，但在實際實施中，多數郊區并未強制要求繳納復墾保證金，造成經營者復墾的動力不足，且傳統的重審批、輕監管的管理方式，造成區域存量設施農用地遠遠超過實際需求。因此，規劃須重點關注需求總量，通過鎖定總量，推動設施農用地從外延擴張向內涵提升轉變，提高土地利用效率。

1.4.2 分類引導，推動產業結構調整

設施農用地終究是為農業發展服務的，不僅要滿足現代農業的發展需求，更要服務于農業結構調整和轉型升級，因此規劃需有一定的前瞻性，要能夠體現各個區塊農業發展的特色和產業結構調整的方向。根據未來的糧食、蔬菜、經濟作物、畜禽、水產等幾大類型的產業配比，合理配置設施農用地的規模，重點支持區域特色農業發展所需的設施農用地，通過區域分類型引導，推動農業產業結構調整。

2 加強設施農用地規劃管理的建議

2.1 建立指標增減掛鉤的長效管理機制

土地資源的有限性，決定了區域農業生產所需的設施農用地不能無限擴張，需要在總量上予以控制。設施農用地作為一種臨時性用地，隨著區域農業生產結構的改變，其用地指標在空間上是需要不斷進行置換的。現實中，由于監管不到位等原因，設施農用地低效利用、廢棄的現象較為嚴重，而新的設施農用地建設需求不減，從而造成設施農用地總體利用效率低下。如何提高設施農用地的利用效率，激活設施農用地的用地指標，是實現農業精細化管理的重要內容之一。可參考城鄉建設用地指標增減掛鉤的操作方法，首先通過規劃編制，鎖定區域設施農用地指標總量，當區域設施農用地用地指標達到“天花板”時，中止新的設施農用地備案項目的審批，要求只有通過復墾低效、廢棄的存量設施農用地，獲得用地“流量”指標后，才可啟動新項目的審批。建立這樣一套長效管理機制，不僅可以逐漸解決設施農用地監管缺失造成的歷史遺留問題，還可以提高農業管理部門對設施農用地指標的重視和珍惜，讓設施農用地真正為農所用。

2.2 解決設施農用地與基本農田保護之間的矛盾

根據國土資源部、農業部《關于進一步支持設施農業健康發展的通知》要求，平原地區從事規模化糧食生產涉及的配套設施建設，選址不能避讓基本農田的，通過相關部門組織論證后，可占用永久基本農田，其余類型的設施農用地都不能占用永久基本農田。都市現代農業發展過程中，由于生產連片化、經營規模化程度的提高，會不斷觸發對設施農用地的建設需求。在浦東新區設施農用地規劃編制過程中發現，設施農用地需求較大的區域，也是基本農田集中連片的區域，很難找到設施農用地選址空間，尤其是玻璃溫室、育種育苗場等占地空間較大的生產設施用地，更是難以找到發展空間。為解決設施農業發展與基本農田保護之間的矛盾，建議上級政府在相關政策上有所突破和創新。首先，建議在基本農田劃定時，同步編制設施農用地布局規劃，或將設施農用地布局作為基本農田劃定的一個重要章節，在規劃編制時，就充分考慮清楚設施農用地的選址問題；其次，建議適度放松生產設施用地占用基本農田的管控力度，尤其是像在上海這樣的國際大都市，科技農業、種源農業等農業現代化的發展，對生產設施用地的需求較大，可研究通過核銷基本農田機動指標或設定標準將直接用于農業生產的生產設施用地作為基本農田來管控。

2.3 構建設施農用地信息管理平臺

根據上海市規土局、市農委、市林業局《關于進一步完善設施農用地管理支持設施農業健康發展的通知》規定，設施農用地的申報需建設主體提供建設方案，建設方案包含擬建設施農用地四至范圍的1∶2000地籍圖件，設施農用地用地規模不得高于相關配套標準（《上海市設施農用地用地標準（試行）》）。這樣的審批方式，能夠控制單一項目建設的規模和標準，但難以有效避免同一農業生產區域重復申請設施農用地或相鄰兩個項目存在服務區域重疊等情況，造成區域設施農用地總量超標。設施農用地的臺賬式管理方式，已經不能適應農業精細化管理要求，需要農業相關管理部門組織建立一套設施農用地信息管理平臺，將設施農用地建設選址范圍、服務農地的規模范圍等空間信息及備案時間、經營主體、服務的農業產業類型、用地類型等屬性信息錄入系統，既方便了后續的監督管理，也能夠有效防止設施農用地的違法建設、重復審批建設等問題，提高設施農用地的用地效率和管理部門的工作效率。

3 結語

規劃先行，通過設施農用地布局規劃的編制，合理引導設施農用地的布局，有利于適應都市現代農業的發展要求，更好地為農業的轉型升級提供服務支撐。尤其是位于大都市郊區的農業，未來不僅僅承擔農業生產功能，還發揮著更多的生態、教育、示范作用，對設施農用地的需求會只增不減，須抓緊編制布局規劃，以規范設施農用地使用，提高土地集約利用水平，保護優質耕地資源。

好的規劃不能只是“墻上掛掛，紙上畫畫”，要重視規劃的后續實施工作。設施農用地規劃編制完成后，應出臺必要的配套政策，從人力、資金、監管等各方面保障規劃的順利實施。構建設施農用地信息管理平臺，支撐項目規劃實施和后續管理工作，將設施農用地規劃管理工作納入城市精細化管理體系中，實現精細化管理的全覆蓋，從中心城區擴展到農村，從規劃擴展到建設、監管的全生命周期管理。

參考文獻：

[1] 徐小峰，胡銀根，王恒.設施農用地現狀分析[J].國土資源情報，2011（1）：54-56.

[2] 趙真.浦東新區設施農用地管理現狀分析及其對策建議[J].中國農業信息，2013（11）：211-212.

（助理編輯：易 婧；責任編輯：丁志祥）