省級農業科研事業單位財政預算績效管理探討

馮志永

摘要 隨著財政支出規模的加大，政府將加強財政支出的有效性控制。分析省級農業科研事業單位財政預算績效管理的意義，介紹其實施的政策背景和主要內容，以為省級農業科研事業單位的財政管理提供指導。

關鍵詞 省級；農業科研事業單位； 財政預算；績效管理

中圖分類號 F302.6 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2018）29-0082-02

Abstract With enlargement of financial expenditure scale ，government will enhance validity control of fiscal expenditure. Significance of performance management of provincial agricultural research institutions in financial budget was analyzed. Policy background and main contents of it implementation was introduced . It can provide guidance for performance management of provincial agricultural research institutions.

Key words Provincial；Agricultural research institutions；Financial expenditure；Performance management

隨著我國經濟社會的迅速發展，國家財政實力邁上新臺階，公共財政的支出規模也在逐年加大。政府對預算的管理，將更加強調財政支出的有效性，即在增加投入的同時，更加關注公共支出政策的成本和效果，推動財政資源的有效配置，最終實現高質量發展。

黨的十九大對加快建立現代財政制度作出重要部署，明確提出要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。按照這一要求，財政部門以及預算單位必須緊緊圍繞提高財政資源配置效率，將績效理念和管理方法深度融入預算編制、執行和監督全過程，對財政支出全面實施績效管理，不斷提升公共服務質量和水平。

2018年7月，中共中央國務院發布的《關于全面實施預算績效管理的意見》指出，全面實施預算績效管理是政府治理方式的深刻變革。要牢固樹立正確政績觀，創新預算管理方式，突出績效導向，落實主體責任，通過全方位、全過程、全覆蓋實施預算績效管理，實現預算和績效管理一體化，著力提高財政資源配置效率和使用效益。

1 全面實施預算績效管理的重要意義

1.1 全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段 黨的十八屆三中全會關于全面深化改革的系統部署中，以前所未有的歷史高度定位財政，賦予財政“國家治理的基礎和重要支柱”的特殊定位[1]。黨的十九大報告從全局和戰略的高度強調要加快建立現代財政制度，加快實現黨中央關于深化財稅體制改革的重大部署。作為財稅體制改革的重點內容之一，財政預算績效管理突出責任和效率，關注產出和結果，是現代科學理論在政府管理上的具體運用，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段。全面實施預算績效管理，對績效目標實現程度開展評價，有利于為政府履行職能提供客觀依據，有利于全面提升政府效能，加快實現國家治理體系和治理能力現代化。

1.2 全面實施預算績效管理是財政預算管理方式的創新 財政收入來自于社會，因此財政在服務社會過程中堅持量入為出，在預算管理各環節樹立績效意識，體現績效要求，提高財政政策的精準性和有效性，從而對財政資金的使用產生剛性約束，這是新的財政預算管理方式的應用。緊緊圍繞提升財政資金使用效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行的全過程，注重成本效益分析，關注支出結果和政策目標實現程度，是新的預算執行理念。

1.3 全面實施預算績效管理能有效提升社會公共服務質量和水平 預算管理強調績效評價，可建立預算安排與績效目標實現程度、資金使用效果相匹配的激勵約束機制。績效評價結果的反饋將促進財政更加科學合理地配置財政資源，把取之于民的財政資金科學分配、管好用好，以提高公共服務質量和水平，實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展。

1.4 全面實施預算績效管理能全面提升政府的公信力和執行力 全面財政績效管理覆蓋所有財政資金，體現權責對等，放權和問責相結合。對績效目標實現程度開展評價，推進績效信息公開，能督促各級政府部門認真履職盡責，提高行政效率，提高人民滿意度，以全方位提升政府效能，增強政府公信力和執行力。

2 省級農業科研事業單位全面預算績效管理的政策背景

省級農業科研事業單位聚焦國家和本省農業產業急需解決的技術問題開展農業科技創新，科研范圍面向基礎，科技成果重在公益。根據中共中央國務院《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，對于不能也無法由市場配置資源的農業科研事業單位，根據正常開展的農業科研業務需要，財政給予經費保障[2-3]。當前，各省級農業科研事業單位基本確立了基礎性、公益性的地位，并且隨著國家公共財政體系的建立健全，各省財政對農業科研事業單位的投入力度會逐步加大，最終形成財政穩定支持農業科研事業發展的長效機制。

省級農業科研事業單位的基礎性、公益性，決定其事業運行、發展的經費主要由財政予以提供。這種財政穩定支持農業科研事業的政策極大地激發了農業科研事業單位干事創業的熱情，農業科技創新工作成績斐然。基于此，財政部門也急需將對農業科研投入的良好效果進行反饋和應用。因此，對農業科研投入的績效評價，將成為財政部門關注的重點之一。

近幾年來，財政部門在預算績效管理方面積極探索，初步構建預算績效管理體系基本框架。然而不同的部門之間，不同的經費性質，導致財政預算績效管理的方式、方法并不盡相同。根據《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》要求，省級農業科研事業單位必須按財政部門的統一部署，根據農業科研工作的自身規律，進一步加強和完善該單位財政預算績效管理[4]。

3 省級農業科研事業單位預算績效管理的主要內容

省級農業科研事業單位的預算績效管理，要從提升單位績效管理意識、明確績效管理目標、科學開展績效評價、注重績效管理效果等方面，實行績效與預算緊密銜接，強化績效評價結果應用的約束力。

3.1 省級農業科研事業單位預算績效管理的原則

3.1.1 績效管理符合農業科技創新規律原則。受季節、環境和周期等因素的影響，農業科技創新工作有自己的特殊規律。省級農業科研事業單位預算績效管理在把握財政部門的績效管理總體原則的同時，必須兼顧農業科研本身的工作規律。

3.1.2 績效管理全覆蓋原則。從財政預算角度，績效管理范圍要覆蓋一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算，社保基金預算也要參照執行；從單位經費角度，則要覆蓋從財政部門取得的所有基本支出經費及項目支出經費；從開展評價的內容角度，涵蓋部門整體支出績效評價和專項支出績效評價。

3.1.3 績效管理全過程原則。省級農業科研事業單位預算編制、預算執行、預算追加等各個環節要全面引入績效理念，進行績效管理，對跨年度的重大項目應按周期進行績效評價。

3.1.4 績效評價結果反饋應用原則。“花錢必問效，無效必問責”。隨著財政部門將資金分配和管理方式與預算績效管理掛鉤，預算單位必須加強預算編制的精準性和預算執行的有效性，通過績效管理，形成正向激勵機制。

3.2 省級農業科研單位預算績效管理的主要內容 全面實施預算績效管理要求將績效管理貫穿預算管理的全過程，做到“預算編制有目標、預算執行有監控、預算完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有應用”。

3.2.1 科學設定績效目標。在當前財政管理模式下，績效目標由預算單位設定，由財政部門審核并批復。因此，設定具體的量化指標或可以評價的定性指標是省級農業科研事業單位預算績效管理的前提性、基礎性工作。編制整體支出績效目標及項目支出績效目標，必須適度把握，確保績效目標可實現、可評價，同時注重與預算資金相匹配。

3.2.2 開展績效評價。通過切實可行的評價指標體系，采取自評以及第三方評價相結合的方法，對績效目標的實現程度進行綜合性評價，是預算績效管理的關鍵環節。

3.2.3 績效評價結果的反饋應用。注重績效評價結果與未來預算安排的相關性是農業科研事業單位預算績效管理的核心內容。《預算法》規定：各級預算應當參考上一年預算執行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規定程序征求各方面意見后進行編制。目前，湖南省已將部門整體支出績效評價結果和專項支出績效評價結果與下一年度預算安排掛鉤，使績效評價與預算編制建立必然的聯系和硬性的約束，真正實現績效評價結果的反饋應用。

3.3 省級農業科研事業單位預算績效評價指標體系 近年來，國家相繼出臺的《中共中央 國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見》《深化科技體制改革實施方案》等文件，對科研機構的績效評價提出明確要求。這些政策對科研事業單位深化管理方式改革、優化評價機制、激發創新活力產生極大地促進作用。

預算績效評價指標是開展績效評價的直接依據，指標體系的設計會對績效評價結果產生直接的、重大的影響[5]。目前，預算管理績效評價指標體系由財政部門主導，然而為突出普遍性和專業性相結合的原則，各部門和單位的績效評價指標體系往往需要預算單位、第三方評價機構的共同參與。因此，農業科研事業單位應根據職責定位，聚焦能力提升，注重農業科技創新的科學價值、技術價值、經濟價值和社會價值，設計基于績效目標的評價指標體系，用于符合科技資源配置和資金使用效益，增加知識創造與技術供給的績效評價[6-8]。

根據以往經驗，績效評價指標體系一般由三級指標構成，一、二級指標為共性指標，三級指標為分類指標。一級指標包括財政投入情況、管理情況和執行情況；二級指標包括預算配置、經費落實、業務管理、財務管理、項目產出和項目效益等；三級指標按照基礎性公益性，結合單位自身業務內容、科技創新特點，確定評價指標和權重（表1）。

參考文獻

[1] 中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議公報[R].2013-11-12.

[2] 中國共產黨第十九次全國代表大會報告[R].2017-10-18.

[3] 中共中央國務院.中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見[A].2017-07-06.

[4] 中共中央國務院.中共中央國務院關于分類推進事業單位改革的指導意見[A].2011-03-23.

[5] 中華人民共和國預算法[Z].2014-08-31.

[6] 中共中央國務院關于深化科技體制改革加快國家創新體系建設的意見[A].2012-09-23.

[7] 深化科技體制改革實施方案[Z].2015-09-24.

[8] 中央級科研事業單位績效評價暫行辦法[Z].2017-10-26.