山西省產(chǎn)業(yè)扶貧現(xiàn)狀、存在的問題及對策研究

郝衛(wèi)紅 楊勇

[摘要]“十三五”期間我國要通過產(chǎn)業(yè)扶貧實現(xiàn)3000萬以上農(nóng)村貧困人口脫貧。習(xí)近平總書記提出，“要把發(fā)展生產(chǎn)扶貧作為主攻方向，努力做到戶戶有增收項目、人人有脫貧門路”。山西省貧困面大、貧困程度深，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民增收脫貧難度大。要想從根本上解決貧困問題，必須要大力發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)。山西經(jīng)過幾年的產(chǎn)業(yè)扶貧工作，產(chǎn)業(yè)扶貧項目迅猛發(fā)展，發(fā)揮了扶貧“造血”功能。但是在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、新型經(jīng)營主體培育以及龍頭企業(yè)等項目資金管理上也暴露出了一些問題亟待解決。

[關(guān)鍵詞]山西產(chǎn)業(yè)扶貧;現(xiàn)狀;問題;對策

[中圖分類號]F126[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

產(chǎn)業(yè)扶貧是實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧的重要舉措。山西貧困地區(qū)尤其是深度貧困地區(qū)農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，產(chǎn)業(yè)單一，農(nóng)民增收渠道單一，是造成當(dāng)?shù)刎毨У母驹颉Ｔ诋?dāng)前精準(zhǔn)扶貧工作中，深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧是貧困戶擺脫貧困，經(jīng)濟(jì)進(jìn)入良性發(fā)展的根本途徑，是2020年貧困地區(qū)進(jìn)入小康的必由之路。

1? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是指根植于當(dāng)?shù)貐^(qū)位、地理、資源稟賦等，以市場為導(dǎo)向，選取當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)來大力扶持，帶動貧困戶增收，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一項重要扶貧舉措。產(chǎn)業(yè)扶貧的資金投入主要來源于政府財政專項資金、金融機(jī)構(gòu)扶貧惠農(nóng)資金以及企業(yè)等社會資金。

當(dāng)前產(chǎn)業(yè)脫貧的形式主要有自主式脫貧和帶動式脫貧。自主式脫貧是指把扶貧資金直接發(fā)放到建檔立卡貧困戶手中，這些貧困戶具備一定的生產(chǎn)經(jīng)營能力，但是缺乏資金的支持，政府或金融機(jī)構(gòu)把財政補(bǔ)貼或貸款發(fā)放到農(nóng)戶手中，農(nóng)戶可以購買家畜來擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模或建大棚來種植蔬菜等增加收入。帶動式扶貧是指對于一些貧困戶來說，由于年老或疾病，家里勞動力缺乏，自身從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動能力不足，需要新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體來帶動其進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條，從而獲得收入，脫離貧困。帶動式脫貧模式主要有代種代養(yǎng)、托管幫扶、資產(chǎn)收益、合作幫扶等模式。

2? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展現(xiàn)狀

山西省產(chǎn)業(yè)扶貧工作起步較晚，但是近幾年來，全省產(chǎn)業(yè)扶貧項目無論從規(guī)模上或數(shù)量上來說發(fā)展迅速，帶動了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，精準(zhǔn)脫貧減貧成效顯著。

2.1? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧規(guī)模迅猛發(fā)展

山西省產(chǎn)業(yè)扶貧項目主要包括傳統(tǒng)種養(yǎng)加產(chǎn)業(yè)扶貧、光伏扶貧、電子商務(wù)扶貧、鄉(xiāng)村旅游扶貧等。在傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)方面，山西各地獨特的地理氣候條件造成了各地多樣化的特色產(chǎn)業(yè)，隨著“一村一品一主體”項目的推進(jìn)，各貧困縣大力培育當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色產(chǎn)業(yè)，如大同縣擴(kuò)大了黃花菜的種植規(guī)模、隰縣規(guī)模化種植玉露香梨、神池縣打造“三晉羔羊第一縣”、忻州各縣突出小雜糧種植、平順縣推動黨參的規(guī)模化種植等，全省“一村一品一主體”格局基本形成。2017底山西省各市縣都建立了以村、戶為單位的農(nóng)業(yè)扶貧項目庫，共收錄項目1.2萬余個。

在光伏扶貧方面，山西省在全國處于領(lǐng)先，新裝機(jī)規(guī)模約占全國的25%，2018年光伏扶貧規(guī)模將達(dá)到261.9萬千瓦，在10個深度貧困縣實現(xiàn)28.47萬貧困人口全覆蓋。

在電商扶貧方面，截至2018年6月底，山西共有43個縣被確定為國家電子商務(wù)進(jìn)農(nóng)村綜合示范縣，實現(xiàn)了國家級貧困縣綜合示范工作全覆蓋。山西共建設(shè)縣級公共服務(wù)中心34個，村級服務(wù)站點2669個，累計實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)零售額22.5億元。

2.2? ? 農(nóng)戶與新型經(jīng)營主體利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不斷創(chuàng)新

在產(chǎn)業(yè)脫貧過程中，如何建立貧困戶與新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)機(jī)制是產(chǎn)業(yè)扶貧工作的核心內(nèi)容，山西不斷推進(jìn)“五有”（貧困村有脫貧產(chǎn)業(yè)、有帶動主體、有合作經(jīng)濟(jì)組織，貧困戶有增收產(chǎn)業(yè)項目、有勞動能力的技能）產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制的建立，創(chuàng)新農(nóng)戶與市場、新型經(jīng)營主體的利益聯(lián)結(jié)帶動扶貧機(jī)制，讓“資源變資產(chǎn)”“資產(chǎn)變股金”“農(nóng)民變股東”。有龍頭企業(yè)帶動型，如“龍頭企業(yè)+基地+農(nóng)戶”模式;有合作組織帶動型，如“合作組織+農(nóng)戶”;有集體經(jīng)濟(jì)入股型，如“企業(yè)+村集體+合作社+農(nóng)戶”;還有市場帶動型，如“農(nóng)戶+基地+合作社+龍頭企業(yè)+市場型”，通過新型經(jīng)營主體的帶動，貧困戶可以進(jìn)入產(chǎn)業(yè)鏈條，克服了單打獨斗的農(nóng)戶與社會化大市場的矛盾，提高了生產(chǎn)的專業(yè)化和標(biāo)準(zhǔn)化，增強(qiáng)了抵御市場風(fēng)險的能力。貧困戶尤其是喪失勞動力的貧困戶通過成為股東，獲得相對穩(wěn)定的收益。

2.3? ? 金融創(chuàng)新為產(chǎn)業(yè)扶貧注入活力

產(chǎn)業(yè)發(fā)展離不開金融的大力支持。山西省是首批金融扶貧實驗示范區(qū)，各金融機(jī)構(gòu)通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，解決貧困戶發(fā)展生產(chǎn)中出現(xiàn)的貸款難、貸款成本高的問題，打破產(chǎn)業(yè)扶貧的資金瓶頸。

在實踐中，山西推行“五位一體”精準(zhǔn)扶貧小額信貸扶貧政策。“五位一體”就是指政府、銀行、保險機(jī)構(gòu)、項目實施主體以及貧困戶五大主體。具體作法是銀行對滿足條件的建檔立卡貧困戶發(fā)放5萬元以下、免抵押、免擔(dān)保小額貸款，政府進(jìn)行財政貸款貼息以及對保證保險保費進(jìn)行補(bǔ)貼，保險公司進(jìn)行貸款風(fēng)險保證保險，各地自身缺乏致富能力、有貸款需求的貧困戶，可以與扶貧產(chǎn)業(yè)項目實施主體、承貸銀行等簽署幫扶合同和委托支付、扣款協(xié)議，銀行將其獲得的扶貧小額貸款劃撥到實施主體，由實施主體來承擔(dān)項目建設(shè)。實施主體與貧困戶簽訂的幫扶協(xié)議明確了農(nóng)戶保底收入。“五位一體”金融扶貧模式的實施，一方面可以把分散的小農(nóng)戶資金集中用于帶動能力強(qiáng)的市場經(jīng)營主體，提高資金的使用效率;另一方面也培育壯大了新型經(jīng)營主體，充分發(fā)揮其帶動作用，為貧困戶帶來更大的收益。

2.4? ? 產(chǎn)業(yè)扶貧成效初顯

據(jù)統(tǒng)計，目前山西省2000多家企業(yè)和8000多個合作社帶動了5582個貧困村發(fā)展脫貧產(chǎn)業(yè)，以緊密以及半緊密聯(lián)結(jié)方式帶動有勞動能力的貧困戶超過了50%。如光伏產(chǎn)業(yè)重點縣右玉縣，在龍源電力無償支援下，2018上半年建成1.49兆瓦光伏項目，今后20年可幫助400多戶貧困家庭年增收3000元。2018年8月右玉縣經(jīng)山西省政府批準(zhǔn)退出貧困縣。

3? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧發(fā)展中存在的問題

3.1? ? 項目缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，發(fā)展后勁不足

一些地方對產(chǎn)業(yè)扶貧項目缺乏科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，對于產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的問題和障礙認(rèn)識不足。為爭取扶持資金，產(chǎn)業(yè)匆匆立項上馬，扶貧產(chǎn)業(yè)建成后缺乏后續(xù)指導(dǎo)，產(chǎn)業(yè)建設(shè)停留在初級階段，導(dǎo)致很多扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展缺乏持續(xù)力，低級化現(xiàn)象嚴(yán)重。扶貧產(chǎn)業(yè)的初衷和思路難以落到實處。如有的地方缺乏對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品特性及市場規(guī)律的深刻認(rèn)識，對一些市場價格低且需求彈性小的農(nóng)產(chǎn)品盲目擴(kuò)大種植規(guī)模，勢必會造成“谷賤傷農(nóng)”的困境，使貧困進(jìn)一步加深。有的地方產(chǎn)業(yè)扶貧僅僅停留在農(nóng)產(chǎn)品新品的推廣種植上，對后續(xù)的田間管理以及農(nóng)產(chǎn)品的加工銷售環(huán)節(jié)等都缺乏系統(tǒng)的規(guī)劃，貧困戶生產(chǎn)出產(chǎn)品卻找不到銷路。還有的地方急功近利，產(chǎn)業(yè)扶貧項目局限于傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，而對投資較大、見效慢但可持續(xù)性發(fā)展好的產(chǎn)業(yè)如鄉(xiāng)村旅游業(yè)缺乏開發(fā)投資的規(guī)劃，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)層次仍舊處于低水平，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足。

3.2? ? 龍頭企業(yè)等自身發(fā)展能力有限，帶動力弱

對貧困戶進(jìn)行產(chǎn)業(yè)項目扶貧離不開龍頭企業(yè)、合作社、專業(yè)市場等經(jīng)營主體的帶動，山西省在產(chǎn)業(yè)扶貧中不乏汾酒集團(tuán)、新大象養(yǎng)殖股份有限公司等大型企業(yè)的帶動，也不乏北京新發(fā)地農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)專業(yè)市場的帶動，但是總體來說，產(chǎn)業(yè)扶貧帶動主體自身經(jīng)營能力弱，帶動力不足。如一些貧困村合作社由貧困戶臨時組建而成，合作社管理運作不規(guī)范，年輕勞動力外流嚴(yán)重，缺乏生產(chǎn)致富帶頭人，生產(chǎn)管理經(jīng)驗不足;一些農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，生產(chǎn)工藝落后，產(chǎn)品創(chuàng)新研發(fā)能力弱，企業(yè)產(chǎn)品單一，品牌建設(shè)意識薄弱，市場競爭力弱，效益差。

3.3? ? 缺乏對龍頭企業(yè)等帶動主體的資金監(jiān)督

產(chǎn)業(yè)扶貧的主體是貧困戶，但由于貧困戶自身的問題絕大多數(shù)很難成為產(chǎn)業(yè)扶貧項目的實際經(jīng)營主體，而龍頭企業(yè)、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織是帶動型產(chǎn)業(yè)扶貧項目真正的實施主體以及財政扶貧資金和信貸資金的實際使用者。這些帶動主體對扶貧資金如何使用是產(chǎn)業(yè)扶貧成敗的關(guān)鍵。在實際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，政府或農(nóng)戶缺乏對這些帶動主體實施有效監(jiān)督或懲罰機(jī)制。由于缺乏制度的約束，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)或合作社可能假借扶貧的名義，利用扶貧的優(yōu)惠政策，套取扶貧資金，把扶貧資金挪作他用，沒有真正利用到產(chǎn)業(yè)扶貧項目上來。讓國家浪費大量的扶貧資金，使產(chǎn)業(yè)扶貧流于形式，不能真正惠及貧困戶。

4? ? 山西產(chǎn)業(yè)扶貧進(jìn)一步發(fā)展的對策

“產(chǎn)業(yè)是發(fā)展的根基，也是脫貧的主要依托”。當(dāng)前精準(zhǔn)脫貧工作時間緊、任務(wù)重，政府各部門必須高度重視產(chǎn)業(yè)扶貧中出現(xiàn)的問題，精準(zhǔn)施策，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧工作良性發(fā)展。

4.1? ? 科學(xué)系統(tǒng)規(guī)劃，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，提升價值鏈

產(chǎn)業(yè)發(fā)展，規(guī)劃先行。產(chǎn)業(yè)規(guī)劃要考慮以下幾個因素：一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及前景，包括其在當(dāng)?shù)氐倪m應(yīng)性、市場競爭力、市場銷路等，不能單純考慮地域的獨特性，更應(yīng)考慮其市場競爭力。特色農(nóng)業(yè)應(yīng)緊緊圍繞供給側(cè)改革發(fā)展目標(biāo)，在產(chǎn)品創(chuàng)新、科技創(chuàng)新上下功夫，不應(yīng)只是盲目進(jìn)行規(guī)模擴(kuò)張。二是全產(chǎn)業(yè)鏈規(guī)劃，包括前期的農(nóng)資、農(nóng)技服務(wù)，后期的初級及精深加工、貯藏、物流運輸、品牌推廣、市場銷售等等，目的在于延長產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)升級，提升價值鏈，市場經(jīng)營主體可以獲得加工、銷售環(huán)節(jié)的價值增值，著力打造產(chǎn)加銷一體的特色產(chǎn)業(yè)扶貧體系。三是項目的前瞻性，把產(chǎn)業(yè)扶貧和鄉(xiāng)村振興大背景結(jié)合起來，產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，也是鄉(xiāng)村振興的難點。在產(chǎn)業(yè)選擇上，既要注重當(dāng)前盡快脫貧的現(xiàn)實需要，也要考慮鄉(xiāng)村振興的長遠(yuǎn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo);可以選擇傳統(tǒng)種養(yǎng)業(yè)，也可以選擇發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品加工、鄉(xiāng)村旅游業(yè)、鄉(xiāng)村手工業(yè)、鄉(xiāng)村文化產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村服務(wù)業(yè)等，充分開發(fā)利用農(nóng)業(yè)的多種功能，實現(xiàn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)有機(jī)整合發(fā)展，拓寬農(nóng)民的收入渠道，構(gòu)建多業(yè)并舉的扶貧格局。

4.2? ? 培育壯大新型經(jīng)營主體，發(fā)揮其輻射帶動作用

培育壯大新型經(jīng)營主體，發(fā)揮其農(nóng)業(yè)發(fā)展中的龍頭帶動作用。一是加大對新型經(jīng)營主體實用人才的培養(yǎng)，對農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社、種糧大戶等進(jìn)行農(nóng)業(yè)技術(shù)和生產(chǎn)經(jīng)營管理方面的培訓(xùn)，加大新品種、新技術(shù)的推廣;二是對發(fā)展?jié)摿Υ蟆幽芰?qiáng)、社會責(zé)任意識強(qiáng)、誠信經(jīng)營的新型經(jīng)營主體加大政策扶貧力度，尤其是加大信貸投入，解決其發(fā)展中的資金瓶頸難題;三是引導(dǎo)新型經(jīng)營主體尤其是龍頭企業(yè)朝著標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌化營銷、效益化產(chǎn)銷、組織化管理、基地化運營、市場化銷售的方向去發(fā)展;四是加大貧困地區(qū)農(nóng)特產(chǎn)品和地理標(biāo)志產(chǎn)品開發(fā)保護(hù)力度，整合區(qū)域產(chǎn)品加工品牌，積極培育和壯大一批競爭力強(qiáng)的名優(yōu)產(chǎn)品。

4.3? ? 加強(qiáng)對小額信貸資金和龍頭企業(yè)等扶貧資金的監(jiān)管

加強(qiáng)對農(nóng)戶小額無擔(dān)保信用貸款的審核和實時監(jiān)管。近幾年我國加大了金融扶貧力度，特別是對貧困戶的小額無擔(dān)保信用貸款，執(zhí)行國家貼息免息政策。在加大金融扶貧力度的同時也要加大監(jiān)管力度，對貸款農(nóng)戶要實時跟蹤監(jiān)督。課題組對某縣某鄉(xiāng)小額信貸扶貧用途進(jìn)行了調(diào)查統(tǒng)計，大約75%的農(nóng)戶能將貸款用到農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖上，達(dá)到專款專用;約25%農(nóng)戶將扶貧貸款資金用到其他地方，這對于資金使用安全帶來一定風(fēng)險，銀行應(yīng)和鄉(xiāng)、村協(xié)作對農(nóng)戶扶貧資金的使用進(jìn)行跟蹤監(jiān)督檢查，確保資金安全。

農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社、家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織能否利用好扶貧資金是產(chǎn)業(yè)扶貧工作至關(guān)重要的問題，因此相關(guān)行政部門必須建立嚴(yán)格的資金使用管理制度。按照“項目跟著規(guī)劃走，資金跟著項目走，監(jiān)督跟著資金走”的原則，建立完善扶貧項目立項、審批、實施、驗收、評估等管理制度和監(jiān)管程序。項目要進(jìn)行公示，按受群眾和社會監(jiān)督。要建立嚴(yán)格的處罰機(jī)制，對于違規(guī)使用扶貧資金的經(jīng)營主體列入黑名單，不再享受國家的補(bǔ)貼政策和惠農(nóng)優(yōu)惠政策等。

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