精準扶貧視角下何以切實提升扶貧成效

曹笑宇 吳國清

[摘要]精準扶貧是相對粗放扶貧而言的，一種針對不同貧困區(qū)域、貧困戶狀況對其實施精確識別、精確幫扶、精確管理的有效治貧方式。在研究分析徐州市銅山區(qū)精準扶貧實踐的基礎上，針對其開發(fā)工作存在的主要問題與不足，認為切實提升扶貧成效需要優(yōu)化扶貧工作機制，制定合理脫貧標準，提升扶貧工作的有效性與準確性；需要開展特色產業(yè)幫扶，形成產業(yè)扶貧與金融扶貧聯(lián)動開發(fā)模式；需要推進科教扶貧與社會扶貧，提高貧困人口素質與綜合能力。

[關鍵詞]精準扶貧；特色；產業(yè)扶貧；提升成效

[中圖分類號]F323.3 [文獻標識碼]A

貧困問題一直都是當今世界最尖銳的社會問題，如何消除貧困一直都是世界人民共同努力的目標。改革開放以來，我國在扶貧減貧方面取得巨大的成就?，F(xiàn)在距離2020年，僅僅只剩下短短幾年時間，全面建成小康社會的任務依舊艱巨，如何打贏這場脫貧攻堅戰(zhàn)，是擺在當前最緊迫的問題。習近平總書記在貴州省考察時強調要科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發(fā)工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧，提出扶貧開發(fā)“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，精準扶貧思想已成為當前深入推進扶貧開發(fā)工作的重要戰(zhàn)略指導方針。

江蘇省徐州市銅山區(qū)地處淮海經(jīng)濟區(qū)的中心。2016年，銅山區(qū)確定17個省定經(jīng)濟薄弱村，共有3.1萬低收入農戶，7.6萬低收入人口，已全部建檔立卡。在各級有關部門和社會各界的共同努力下，銅山區(qū)新一輪扶貧開發(fā)圍繞抓好精準識別、精準投入、精準立項、精準管理、精準幫扶、精準考核，開展了大量卓有成效的工作，取得了階段性成效，實現(xiàn)了開局良好，為全面完成新一輪扶貧開發(fā)任務打下了堅實基礎?！笆濉逼陂g，銅山區(qū)制定了組織實施脫貧致富奔小康工程的基本目標：到2020年實現(xiàn)農村低收入人口人均純收入達6000元以上和經(jīng)濟薄弱村全部達到新“八有”目標。

1 銅山區(qū)實施精準扶貧的主要做法和經(jīng)驗

1.1 因地制宜，多種扶貧方式并舉

針對每個經(jīng)濟薄弱村實際情況的不同，銅山區(qū)政府因地制宜，創(chuàng)新扶貧模式，采取多樣化的扶貧方式。

1.1.1 發(fā)展特色產業(yè)扶貧。銅山區(qū)充分發(fā)揮各地產業(yè)優(yōu)勢，引領和支持各鎮(zhèn)（場、街道）結合國土整治、農業(yè)綜合開發(fā)、雙低改造等，制定實施經(jīng)濟薄弱地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌使用涉農資金；鼓勵經(jīng)濟薄弱村及低收入農戶發(fā)展優(yōu)質糧油、設施園藝、規(guī)模畜牧、特色水產、花卉苗木、經(jīng)濟林果等高效農業(yè)、設施農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等項目；鼓勵村集體利用集體土地資源，建設農業(yè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)、農產品加工業(yè)的生產設施和場地，承包租賃給農戶經(jīng)營，加快一二三產業(yè)融合發(fā)展，讓低收入農戶更多分享農業(yè)全產業(yè)鏈和價值鏈增值收益。比如何橋鎮(zhèn)土豆種植業(yè)、黃集鎮(zhèn)設施蔬菜、房村鎮(zhèn)淺水藕、劉集鎮(zhèn)葡萄、大許鎮(zhèn)大蒜、香菇種植業(yè)等高效農業(yè)遠近聞名，通過發(fā)展“一鎮(zhèn)一業(yè)”、“一村一業(yè)”特色產業(yè)，既推動低收入農戶增收，又帶動村集體增收。

1.1.2 積極探索土地股份合作扶貧模式。今年銅山區(qū)17個省定經(jīng)濟薄弱村全部被列為省級發(fā)展村級集體經(jīng)濟試點村，其中5個土地股份合作試點村，省財政給予每個村200萬元的財政扶持。在完成農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證的基礎上，立足家庭聯(lián)產承包責任制，各試點村依照農民自愿的原則，將土地經(jīng)營權作為股權，入股到村集體經(jīng)濟組織，依托社會化服務組織進行集約化、專業(yè)化、規(guī)?；a經(jīng)營，村級集體經(jīng)濟組織通過開展農業(yè)生產經(jīng)營和服務，確保實現(xiàn)年經(jīng)營性收入18萬元以上。

1.1.3 創(chuàng)新就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶貧模式。銅山區(qū)各鎮(zhèn)（場、街道）充分發(fā)揮徐州高新區(qū)、銅山經(jīng)濟開發(fā)區(qū)等園區(qū)、滬銅農產品產銷對接、農村股田制土地合作制經(jīng)營和服務業(yè)集聚區(qū)建設吸納勞動力的優(yōu)勢，聯(lián)合區(qū)工商聯(lián)、總工會、人保局、農委、服務業(yè)發(fā)展中心等部門，積極幫助有勞動能力的低收入人口實現(xiàn)家門口就業(yè)，達到一人就業(yè)，全家脫貧。

1.2 狠抓重點，全力推進經(jīng)濟薄弱村“八有建設”

1.2.1 制定經(jīng)濟薄弱村幫扶發(fā)展規(guī)劃。各經(jīng)濟薄弱村圍繞新“八有”目標，從基本情況、總體目標、扶貧內容、工作措施、責任落實等五個方面著手，制定了新一輪幫扶發(fā)展規(guī)劃。

1.2.2 改善經(jīng)濟薄弱村生產生活條件。銅山區(qū)各鎮(zhèn)（場、街道）按照“一村一品”、“多村一品”思路，制定并組織實施產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，力求每個經(jīng)濟薄弱村都要形成自己的特色產業(yè)，以提高生產水平、完善生活條件的目標，加快推進經(jīng)濟薄弱村基礎設施建設。

1.2.3 發(fā)展壯大經(jīng)濟薄弱村集體經(jīng)濟。近幾年來，銅山區(qū)大力支持村集體領辦土地股份合作社，鼓勵村集體成員以土地承包經(jīng)營權折股入社，積極爭取省級發(fā)展村級集體經(jīng)濟試點項目，優(yōu)先向經(jīng)濟薄弱村安排，同時鼓勵扶持經(jīng)濟薄弱村積極開展股田制改革試點，帶動村級增收，低收入農戶致富。

1.3 落實責任，健全完善政策支持保障機制

1.3.1 健全完善財政扶貧資金投入機制。銅山區(qū)充分發(fā)揮政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導作用，積極開辟新的資金渠道，確保扶貧投入力度與脫貧攻堅任務相適應。區(qū)級每年把扶貧開發(fā)資金投入列入年度財政預算，區(qū)財政2016年安排500萬元扶貧專項資金，確保每年投入不得低于省、市扶貧專項投入的20%。

1.3.2 健全完善“后方倒鉤”幫扶機制。在市委對銅山選派12名扶貧工作隊員的基礎上，區(qū)級機關中選派19名干部到幫扶的經(jīng)濟薄弱村任黨委組織第一書記，開展幫扶工作。同時，選派83家區(qū)級機關、事業(yè)單位、金融單位結對幫扶經(jīng)濟薄弱村，并按照每年班子成員進行一次專題調研、主要領導一次現(xiàn)場辦公會、協(xié)調一筆投入不少于8萬元的幫扶資金的要求，開展幫扶工作。

1.3.3 健全完善社會力量參與機制。銅山區(qū)大力鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧有效對接，積極推動公有制企業(yè)、非公規(guī)模企業(yè)、市級以上農業(yè)龍頭企業(yè)等與經(jīng)濟薄弱村全面開展“一企一村”結對共建，充分發(fā)揮企業(yè)在資金、技術、人才、管理、市場等方面的優(yōu)勢，在幫扶發(fā)展中實現(xiàn)共贏。

2 銅山區(qū)扶貧開發(fā)工作現(xiàn)存主要問題和不足

近兩年來，徐州市銅山區(qū)圍繞抓好精準識別、精準投入、精準立項、精準管理、精準幫扶、精準考核，開展了大量卓有成效的工作，在扶貧開發(fā)工作方面取得了階段性的成效。但與此同時，扶貧開發(fā)工作也是一項長期而重大的任務，其過程中也存在著諸多問題和不足，需要我們引起重視、認真對待。

2.1 部分扶貧方案設計忽視可行性與回報率

近兩年來，銅山區(qū)各鎮(zhèn)、村堅持因地制宜，因人而異，有針對性地采取產業(yè)扶貧、創(chuàng)業(yè)就業(yè)扶貧、土地股份合作扶貧、物業(yè)經(jīng)濟扶貧、光伏扶貧、保險扶貧等多樣化的扶貧模式，為確保如期完成扶貧攻堅目標任務打下了堅實基礎。但同時也要看到，個別鎮(zhèn)村扶貧項目實施方案過于粗放，有的缺乏嚴密論證，可行性不高；有的投資回報率太低，達不到扶貧的要求；有的項目受益主體不明確，沒有精準落實到低收入農戶。這些問題的存在說明，部分鎮(zhèn)村在設計扶貧項目實施方案時，忽視了方案本身的可行性，對扶貧項目能夠帶來的收益以及是否能夠精確落實到低收入農戶估計不足，這些問題都是在創(chuàng)新扶貧模式時需要密切注意的。

2.2 幫扶工作缺乏主體意識與針對性

當前，幫扶工作面臨的重要問題是主體意識和針對性不強。目前，銅山區(qū)各鎮(zhèn)（場、街道）都在開展幫扶工作，取得了一定的成效。但是也存在著不少問題，如：幫扶責任、幫扶資金沒有完全落實到位。個別鎮(zhèn)村低收入農戶還沒有落實真正的幫扶責任人，還存在“空掛”、“虛掛”現(xiàn)象，增收措施也沒有落實到位。有的鎮(zhèn)認為有幫扶隊員的村，扶貧工作自然由隊員負責，鎮(zhèn)級只要催催進度，過問過問就行；有的村過于依賴上級支持，眼睛始終盯著上面要資金要項目，缺少自力更生精神；還有一些村熱衷于爭取覆蓋面大的基礎設施項目，對低收入農戶增收和村集體增收的辦法還不夠多、不夠奏效。這些問題一方面是由于部分鎮(zhèn)村思想重視不夠，主體意識、主動開展工作意識較弱，認識還不到位，工作態(tài)度不積極。另一方面是由于缺乏創(chuàng)新意識與責任意識，沒有真正將扶貧開發(fā)作為政治任務扛在肩上。

2.3 貧困戶參與度不足與社會力量欠缺

精準扶貧是一項復雜的工程，不僅需要調動貧困戶自身的積極性還需要社會各界的共同努力。通過當前的幫扶工作了解到，不少貧困戶對于扶貧項目積極性還不高，認知還存在著誤區(qū)，容易“安貧樂道”，對貧困生活環(huán)境已經(jīng)麻木，認為和自己的利益關系不大，不能解決實際問題等等。這就嚴重影響了扶貧工作的效果，因此需要做好貧困戶的思想工作，使其以飽滿的熱情投入進來，發(fā)揮主人翁的作用。另一方面，盡管《建立精準扶貧工作機制實施方案》中明確指出要搭建社會扶貧信息服務平臺，完善社會扶貧幫扶模式以提高社會力量參與精準扶貧的有效性等。實際上，社會扶貧信息服務平臺仍舊處于起步階段。這就使得社會力量無法參與到精準扶貧的工作中，大大影響了扶貧開發(fā)工作的效果。搭建社會扶貧信息服務平臺，獲取充足的信息對于社會力量參與精準扶貧工作而言尤為重要。

3 切實提升扶貧成效的對策建議

當前，我國正處于扎扎實實脫貧攻堅的關鍵時期，時間表就是到2020年實現(xiàn)全面建成小康社會。如何使脫貧攻堅目標堅決按期完成，也不要脫離實際隨意提前？銅山區(qū)精準扶貧的特色實踐值得江蘇全省乃至更大范圍的農村地區(qū)思考與借鑒。針對銅山區(qū)扶貧開發(fā)現(xiàn)狀及工作中存在的主要問題，筆者提出以下幾點對策建議。

3.1 優(yōu)化扶貧工作機制，制定合理脫貧標準，提升扶貧工作的有效性與準確性

面對精準扶貧工作中存在的種種問題，需要進一步優(yōu)化扶貧工作機制，以保證扶貧工作更符合現(xiàn)實實際。一是需要進一步完善精準識別機制，改革貧困標準的制定方法。目前國家統(tǒng)計局對扶貧人口數(shù)量的估算也是從收入和消費的標準轉變成包含收入、消費、資產、醫(yī)療、教育等多個維度。我們可以以此為借鑒使用這些維度作為識別標準，以期更加科學，更符合實際。二是對幫扶機制進行細化，制定合理的脫貧標準。筆者建議對脫貧成效采取階段性評估的方式。第一階段根據(jù)貧困戶人均可支配的收入水平是否超過同期國家扶貧標準為評估標準；第二階段進一步將評估標準提高，以當?shù)剞r村居民人均可支配收入的百分之七十至八十作為評估標準；第三階段以貧苦戶自身能力是否得到發(fā)展，是否掌握一門就業(yè)技能以及是否能通過這門技能獲取生活所必要的收入等綜合指標來作為評估標準。只有達到第三階段評估的脫貧標準后，才能確定貧困戶真正脫離了貧困，從而真正減少返貧現(xiàn)象的發(fā)生，提升扶貧工作的有效性與準確性。

3.2 開展特色產業(yè)幫扶，形成產業(yè)扶貧與金融扶貧聯(lián)動開發(fā)模式

深入實施精準扶貧，精準脫貧就要因地制宜，因人而異，有針對性地開展特色產業(yè)幫扶，同時創(chuàng)新融資模式，推動金融扶貧，使二者形成合力，提升扶貧水平與可持續(xù)發(fā)展能力。

積極探索產業(yè)扶貧模式，根本上就是要開展特色產業(yè)幫扶，一方面各地應結合國土整治、農業(yè)綜合開發(fā)、雙低改造等，制定實施經(jīng)濟薄弱地區(qū)特色產業(yè)發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌使用涉農資金，鼓勵經(jīng)濟薄弱村及低收入農戶發(fā)展優(yōu)質糧油、設施園藝、規(guī)模畜牧、特色水產、花卉苗木、經(jīng)濟林果等高效農業(yè)、設施農業(yè)、生態(tài)農業(yè)等項目，另一方面鼓勵村集體利用集體土地資源，建設農業(yè)、特色種養(yǎng)殖業(yè)、農產品加工業(yè)的生產設施和場地，承包租賃給農戶經(jīng)營，加快一二三產業(yè)融合發(fā)展，讓低收入農戶更多分享農業(yè)全產業(yè)鏈和價值鏈增值收益。

推動金融扶貧對于貧困地區(qū)加快脫貧致富步伐具有極為重要的影響。開展特色產業(yè)幫扶離不開創(chuàng)新融資模式，關鍵之處是產業(yè)扶貧要與金融扶貧聯(lián)動，改“輸血式”扶貧為“造血式”扶貧。具體來說，一要切實把小額貸款發(fā)放工作擺到重要位置。細化措施，強化落實，及時化解在貸款發(fā)放工作中出現(xiàn)的問題和難題，切實把相關政策落實到實處，有效推進扶貧小額貸款的發(fā)放工作。二要切實抓好小額貸款發(fā)放任務的層層分解。當前制約“三農”發(fā)展的諸多因素中，缺少資金投入是做大的難題。利用好小額貸款政策是破解這一難題的有效法寶。因此我們需要切實把小額貸款這項政策性支農惠農資金用足用好用到位，為“三農”發(fā)展提供充足的資金支持。三要切實簡化小額貸款發(fā)放手續(xù)。盡最大可能滿足貧困大戶發(fā)展資金需求，發(fā)揮好他們的帶動示范作用。

3.3 推進科教扶貧與社會扶貧，提高貧困人口素質與綜合能力

科教扶貧與社會扶貧也是扶貧開發(fā)工程中不可缺少的兩大重要環(huán)節(jié)。以江蘇省著名實體零售企業(yè)蘇寧為例，在多年的公益探索及實踐過程中，蘇寧堅持公益事業(yè)與企業(yè)經(jīng)營同步轉型，結合自身業(yè)務特長和資源優(yōu)勢，以企業(yè)帶動公益模式創(chuàng)新，形成了以“陽光1+1”理念為主體，以生態(tài)鏈公益模式和精準型公益模式為兩翼的“一體兩翼”新公益模式。所謂“陽光1+1”，即倡導每位蘇寧員工主動承擔公民應盡的社會責任，通過每年至少捐一天工資，做一天義工的方式為社會貢獻一份力量。另外，蘇寧還與盱眙縣明祖陵和泗陽縣盧集鎮(zhèn)成河村兩個省定經(jīng)濟薄弱村形成結對幫扶關系，并作為第一個非公企業(yè)加入江蘇扶貧開發(fā)“五方倒鉤”幫扶工作序列。蘇寧作為民營企業(yè)代表，借助自身企業(yè)經(jīng)營優(yōu)勢，通過自身努力實踐為社會傳遞正能量。

扶貧開發(fā)需要社會力量的廣泛參與。相關部門可以根據(jù)各地的實際情況，對社會力量參與精準扶貧的詳細內容、參與方式、項目安排進行具體化、精確化管理，從而進一步完善社會力量參與精準扶貧機制，讓更多的人群參與到扶貧開發(fā)的工作中來，依托社會力量，拓寬扶貧資金獲取渠道，提高精準扶貧的效果與扶貧工作的可持續(xù)發(fā)展性。

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