我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律研究

蘭倩

[摘 要]現(xiàn)如今我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展已從高速增長期進(jìn)入到中高速穩(wěn)步增長期，經(jīng)濟(jì)增速放緩已成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的常態(tài)，因此鞏固農(nóng)村基礎(chǔ)地位、進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)民增收則成為了擺在我們面前的重要課題。文章通過對我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多問題展開研究，通過原因的一一探明去尋求完善對策，也進(jìn)一步明確了我國需要盡快完善與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，通過完善的社會保障機(jī)制與監(jiān)管機(jī)制去積極推進(jìn)我國農(nóng)村土地改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收以及構(gòu)建和諧穩(wěn)定社會的終極目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；問題；法律；對策

[中圖分類號]D922.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民行使土地處理權(quán)利的一種行為，其主要是將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或組織進(jìn)行耕種生產(chǎn)，進(jìn)而從中獲取利益。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是一種典型的市場行為，不同地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式主要有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、出租以及入股等，充分遵從“平等協(xié)商、資源、有償”的原則。在黨的十八大三中全會中有明確提出，對土地承包經(jīng)營權(quán)的公開市場流轉(zhuǎn)行為予以鼓勵，培育更多新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系向集約化、專業(yè)化、規(guī)模化方向發(fā)展。大量實踐表明，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模化經(jīng)營對于我國農(nóng)村土地資源配置及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化而言，都有著良好促進(jìn)作用，能夠有效解決我國農(nóng)民收入增速過緩的問題，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的目標(biāo)實現(xiàn)。

1 我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)暴露出的不足

為有效推進(jìn)我國農(nóng)村土地規(guī)模化、集約化經(jīng)營，促進(jìn)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)是其中的重要手段，不僅能夠提升土地資源的利用效率，同時也可全面提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入。隨著近年來一系列土地承包經(jīng)營政策的擺布，在助推土地規(guī)模化、市場化的進(jìn)程中穩(wěn)健邁進(jìn)，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性不斷提高以及參與流轉(zhuǎn)的組織機(jī)構(gòu)也不斷擴(kuò)張，已經(jīng)讓許多農(nóng)民從中受益。然而，在我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，依舊暴露出諸多不足。

1.1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同、協(xié)議規(guī)范性不足

從早期的土地流轉(zhuǎn)糾紛來看，主要發(fā)生原因就在于涉及土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶之間僅有口頭協(xié)議，并沒有紙質(zhì)的合同或協(xié)議書。而隨著相關(guān)法律法規(guī)的不斷完善，現(xiàn)如今的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)協(xié)議雙方都會持有書面協(xié)議，但其中的問題在于各自權(quán)責(zé)不明、合同條款不完善、流轉(zhuǎn)涉及不規(guī)范行為，加之大部分地區(qū)尚未成立權(quán)威仲裁機(jī)構(gòu)對土地流轉(zhuǎn)糾紛進(jìn)行妥善處理，導(dǎo)致協(xié)議雙方互相推諉的情況頻繁發(fā)生。

1.2 土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律機(jī)制不夠完善

20世紀(jì)80年代初期，國家便已肯定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法地位，同時在1986年的《民法通則》以及1988年頒布的《憲法》中都有明確規(guī)定土地使用權(quán)能夠依法轉(zhuǎn)讓。時至2002年，在《農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定了當(dāng)土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生時可請求村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或是權(quán)威土地承包仲裁機(jī)構(gòu)進(jìn)行仲裁協(xié)商，也可以直接前往法院起訴。2007年所頒發(fā)的《物權(quán)法》中規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人（依照農(nóng)村土地承包法）有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)以轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得將承包土地用作非農(nóng)建設(shè)。”從這一歷程我們能夠看到，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律機(jī)制經(jīng)歷了從無到有且逐步完善的過程，然而我們也應(yīng)當(dāng)清醒地認(rèn)識到相關(guān)法律機(jī)制中依舊存在不健全的問題，導(dǎo)致一部分農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)盲目與隨意，土地糾紛也在近年來呈現(xiàn)上升趨勢。此外，有許多法律條文太過籠統(tǒng)，對實際土地流轉(zhuǎn)工作未能起到具體指導(dǎo)，致使許多糾紛難以妥善處置。

1.3 部分農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律認(rèn)識不足

隨著我國城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷加快，越來越多的農(nóng)村土地被納入征收行列，許多農(nóng)民都看到了土地具有巨大的潛在價值，一定程度上也影響了農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的參與積極性。此外，許多領(lǐng)導(dǎo)干部未能認(rèn)識到土地流轉(zhuǎn)在促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展中的重要作用，相配套的引導(dǎo)及協(xié)調(diào)服務(wù)則有所匱乏，致使許多農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)依舊停留在民間自發(fā)局面，難以形成規(guī)范性的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。同時，部分農(nóng)戶對國家針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律政策認(rèn)識不足，片面地認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)之后，自己所握有的承包權(quán)也會喪失，也就造成許多農(nóng)戶寧愿粗放經(jīng)營甚至荒廢，也不愿對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)操作，也就對農(nóng)村土地資源的高效利用造成一定障礙。

1.4 部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后用作非農(nóng)建設(shè)

當(dāng)前我國相關(guān)法律政策對土地承包經(jīng)營的性質(zhì)、用途、權(quán)益及審批條件都有明確的規(guī)定，然而由于近年來土地價格以及房價的不斷上漲，導(dǎo)致許多農(nóng)村土地經(jīng)過流轉(zhuǎn)之后被用作非農(nóng)建設(shè)。雖然現(xiàn)如今我國在耕地保護(hù)政策方面加大監(jiān)管力度，要想強(qiáng)征耕地用作建設(shè)及其他非農(nóng)使用會有相當(dāng)大的難度，但依舊有相關(guān)部門通過土地流轉(zhuǎn)的方式，變換名目將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，在流轉(zhuǎn)過程中給予涉地農(nóng)民高額報酬，從而用土地流轉(zhuǎn)的做法以風(fēng)險更小的方式獲得農(nóng)村土地。比如，某地區(qū)將部分農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過來開展造林增綠活動，不再用作農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而種植綠樹，更有甚至將其改建為生態(tài)園、濕地公園、高爾夫球場等等。

1.5 政府機(jī)構(gòu)與中介服務(wù)參與不夠

由于一直以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)大多為農(nóng)民自發(fā)的約定行為，許多農(nóng)村家庭青壯年成員常年異地，致使流轉(zhuǎn)關(guān)系極不穩(wěn)定，加之政府機(jī)構(gòu)在流轉(zhuǎn)中缺乏協(xié)調(diào)，也導(dǎo)致農(nóng)戶與市場有所隔斷，一定程度上制約了農(nóng)村土地的市場化運(yùn)作。同時，農(nóng)戶人均所擁有的農(nóng)村土地面積并不大，以自身微小力量去投入市場缺乏足夠動力，而尋找中介進(jìn)行交易商談則容易處在不平等地位，談判不成功的概率極高，也制約了農(nóng)村土地進(jìn)入市場。正因為政府部門、中介機(jī)構(gòu)未能充分發(fā)揮在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的監(jiān)管及服務(wù)職能，也就導(dǎo)致農(nóng)村土地使用權(quán)難以滲入市場經(jīng)濟(jì)體制展開運(yùn)作，許多信息獲取渠道被阻斷，嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場的最佳機(jī)會與效果。

2 完善我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律研究

隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的不斷變化以及中央惠農(nóng)政策的逐步落實，以往調(diào)整土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)已與當(dāng)前時代需求呈現(xiàn)出不適應(yīng)性，有必要構(gòu)建更為完善的法律體制才能夠順應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村社會的發(fā)展需求。

2.1 逐步完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

為確保我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合理性，則需要以完善的法律法規(guī)作為制度保障，而這也是促進(jìn)我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首要基礎(chǔ)。不過從當(dāng)前實際情況來看，由于調(diào)整土地的相關(guān)法律較少，部分現(xiàn)有法律與時代發(fā)展不相符，甚至有些法律條文規(guī)定不夠嚴(yán)謹(jǐn)，難以對實際工作開展起到指導(dǎo)作用，也就導(dǎo)致我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)常常出現(xiàn)無法可依的局面。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實情，對土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)進(jìn)一步完善，并制定配套實施辦法，結(jié)合各地實情，在與制度法規(guī)不存在沖突的前提下制定更適用于當(dāng)?shù)氐牡胤椒ㄒ?guī)，從而確保農(nóng)村土地的合理性，促進(jìn)農(nóng)村土地收益的最大化。值得注意的是，法律規(guī)定要以更為開放的態(tài)度予以制定，不可過于限制土地流轉(zhuǎn)的方式，要給予土地承包戶更大的自由權(quán)，同時在流轉(zhuǎn)對象方面也不應(yīng)過于干預(yù)，要將私法行為的自治性完全體現(xiàn)出來。

2.2 構(gòu)建健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制

各地政府部門對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)要提高重視，并組建專門的管理機(jī)構(gòu)對當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的監(jiān)督、協(xié)調(diào)、統(tǒng)計等工作進(jìn)行指導(dǎo)，確保土地流轉(zhuǎn)能夠在嚴(yán)明制度約束下得以進(jìn)行。因此，筆者建議縣級以下地方政府部門可成立專業(yè)針對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的仲裁委員會，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的各類糾紛進(jìn)行合理仲裁，必要時可提起行政訴訟。

各級政府還應(yīng)積極組建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)作為獨立存在的經(jīng)濟(jì)主體，其相關(guān)行為同樣需要在國家法律法規(guī)及相關(guān)政策的約束之下進(jìn)行，通過提供農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的信息預(yù)測、談判、價格評估等服務(wù)，全面開展農(nóng)村土地信托、保險、招商及融資等活動。因此，需要進(jìn)一步完善中介機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)章制度建設(shè)，有效助推中介服務(wù)向健康方向發(fā)展，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中能夠享有權(quán)利，確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作得以順利進(jìn)行，通過全方位服務(wù)讓農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中獲得更大的經(jīng)濟(jì)收益。

土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制的健全還包括金融服務(wù)機(jī)制的完善，因此，各地政府應(yīng)盡快出臺加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意見措施，鼓勵銀行等金融信用機(jī)構(gòu)加大對農(nóng)民的貸款支持力度，通過對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的分擔(dān)，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模，為更多承包土地規(guī)模大、投資周期長且存在一定風(fēng)險的農(nóng)業(yè)項目提供充足資金支持。強(qiáng)化政府對市場的引導(dǎo)，保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營能夠獲得更為通暢的貸款申請渠道，為流出土地農(nóng)村的創(chuàng)業(yè)提供資金支持。

此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制的健全還需加大宣傳力度，各級政府可通過廣播、電視、報紙等媒體對土地流轉(zhuǎn)政策進(jìn)行廣泛宣傳，讓更多農(nóng)村民眾認(rèn)識到土地規(guī)模化經(jīng)營所帶來的可觀收益，讓更多人參與到土地流轉(zhuǎn)中來。此外，在政策宣傳的過程中還應(yīng)加強(qiáng)法律法規(guī)知識的宣傳，讓更多民眾對法律基礎(chǔ)有一定的認(rèn)識，通過法律意識的提升懂得利用法律武器維護(hù)自身合法權(quán)益。同時，基層政府機(jī)構(gòu)與村集體還應(yīng)出面為土地流轉(zhuǎn)之后的承包戶提供資金、技術(shù)以及信息方面的協(xié)助，全面提升土地流轉(zhuǎn)之后的土地收益，確保土地資源開發(fā)利用的高效化。

2.3 構(gòu)建完善的農(nóng)村社會保障體制

從當(dāng)前形勢來看，農(nóng)民獲得收益的渠道并不僅僅局限于土地，其就業(yè)更趨向多元化發(fā)展，實際農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所得收入對于大部分農(nóng)民而言僅占非常小的比例。雖現(xiàn)狀如此，但要讓農(nóng)民徹底放棄土地則是不可能的，畢竟對于農(nóng)村人而言，土地才是他們的依靠，是基本的生活保障。所以，唯有在農(nóng)村社會構(gòu)建完善的社會保障制度，將農(nóng)民生活中所涉及的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面提供足夠的保障，他們才不會有固守“一畝三分地”的思想，如此一來也就為土地自由流轉(zhuǎn)以及農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營奠定了良好基礎(chǔ)。從現(xiàn)狀來看，我國在農(nóng)村地區(qū)所制定的醫(yī)療保障體制已實現(xiàn)全面覆蓋，但是在就業(yè)、教育以及養(yǎng)老等領(lǐng)域還有很長的路要走，所以各級政府部門需要對這類問題高度重視，以更大的決心與投入力度去構(gòu)建更為完善的農(nóng)村社會保障體系，徹底解決農(nóng)民在沒有土地情況下的后顧之憂，讓農(nóng)村民眾能夠享受到與城鎮(zhèn)居民同等的福利。

2.4 加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管機(jī)制

為了能夠確保農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的合法合理，則需要全面加強(qiáng)監(jiān)督管理機(jī)制的建設(shè)，逐步提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程的透明度以及農(nóng)村民眾的參與度。其中，各級政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)管主體，對于農(nóng)民合法的自愿行為不得有過多的行政干涉，而承包者作為土地流轉(zhuǎn)之后的實際使用人，則擁有完全自主的權(quán)利去決定流轉(zhuǎn)對象及范圍。倘若政府在公益事業(yè)方面需要征收農(nóng)村土地，則應(yīng)當(dāng)在征收之前廣泛聽取村集體以及農(nóng)民的意見，必要情況下需要舉辦聽證會，誠邀人大、政協(xié)、土管等多個部門以及村集體組織、涉地農(nóng)戶一同參考，確保最終決策得到多方認(rèn)同。在進(jìn)行農(nóng)村土地征收的過程中，需要嚴(yán)格按照《土地管理法》中規(guī)定的流程進(jìn)行，同時要結(jié)合法律政策給涉地農(nóng)戶相應(yīng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，確保農(nóng)戶在土地失去之后有妥善安置。此外，上級部門要對下級部門在土地流轉(zhuǎn)及農(nóng)地征收過程中的相關(guān)行為進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，一旦察覺違法行為存在，則需要嚴(yán)肅處理，通過強(qiáng)有力的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，確保整個過程的合理合法。

3 結(jié)語

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題一直以來都是我國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注重點，而解決這一核心問題的關(guān)鍵就在于對農(nóng)村土地的合理開發(fā)與利用。土地制度改革作為我國推行農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的重要措施，各級政府需要采取積極的應(yīng)對措施，在確保基本農(nóng)田穩(wěn)定及糧食安全的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度改革的探索，唯有實現(xiàn)農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面存在的問題也便逐步迎刃而解，從而在促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展及提升國民經(jīng)濟(jì)綜合實力方面發(fā)揮重要作用。

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