對農村宅基地三權分置制度的探討

李科

[摘 要]2018年1月，中央1號文件提出了對于農村宅基地改革的意見：完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。當下中國農村宅基地制度是封閉式自然經濟的產物，而今，隨著農村各項制度的變革及鄉村社會經濟的快速發展，宅基地制度在農村的實踐過程中積累了各種各樣的問題，例如空心村、一戶多宅、城鄉二元結構等。而且，我國農村經濟正在由封閉走向開放，而且開放程度越來越高，各種生產要素開始流動起來，使得適應于封閉式自然經濟的農村宅基地制度，面臨著越來越嚴峻的挑戰。宅基地“三權分置”有利于盤活農民閑置宅基地和閑置農房，提升農村土地資源配置效率和農民收入。

[關鍵詞]農村宅基地；宅基地三權分置

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 什么是農村宅基地三權分置

農村宅基地是農村的農戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。包括已經建設房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，已經建設房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物或不能居住的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。此前宅基地是“兩權分離”，集體享有所有權，農戶享有使用權。而宅基地三權分置就是將宅基地使用權分為資格權和使用權。宅基地的資格權，是農村集體經濟組織成員依法享有的從集體經濟組織那里申請使用宅基地的權利，宅基地使用權是特定權利主體通過適當的流轉渠道獲得的一定期限內占用宅基地的權利。

2 我國農村宅基地制度的歷史變遷

我國農村宅基地制度是在城鄉二元結構體制下形成的。與城市居民不同，我國農民的住房一般來說不是由政府或社會供給的，而是由農民自己籌建的。這就涉及農村住宅用地如何配置的問題。20世紀50年代中期農業集體化以后，由于農村土地由私人所有轉變為集體所有，農民要解決住房問題，集體組織理所當然要分配一定量的土地作為農民建房用地，土地所有權歸集體，土地使用權歸個人，土地所有權與使用權相分離。

3 現行農村宅基地制度存在的問題及對策

我們說現行的農村宅基地制度基本上是符合農村實際的，是有利于農民生產生活開展的，但是并不意味著否定其存在的諸多問題。我國宅基地制度是在大集體時期形成的，這幾十年下來，隨著農村各項制度的變革及鄉村社會經濟的快速發展，宅基地制度在農村的實踐過程中積累了各種各樣的問題。2000—2011年，我國農村人口減少1.33億人，農村居民建設用地卻增加3045萬畝。據國土部門估計，我國農村宅基地面積相當于城鎮建成區面積的5倍左右。大量閑置宅基地造成了土地資源的巨大浪費。改革開放以前，我國農村經濟基本上是封閉式的自然經濟，各種生產要素都是在該集體組織范圍內調劑，社會分工與商品交換很不發達。這就使得農村宅基地從一開始就被深深打上封閉式的自然經濟的烙印。當前，我國農村經濟正在由封閉走向開放，而且開放程度越來越高，各種生產要素開始流動起來，使得適應于封閉式自然經濟的農村宅基地制度，面臨著越來越嚴峻的挑戰。

（1）空心村問題。所謂的空心村，指的是原來村莊內部的房屋由于農民的搬遷而被廢棄，同時在老村的外圍或臨近的交通線路附近建起新的農房。也就是說，村莊的邊界在不斷向外圍擴展，同時老村子呈現出越來越衰敗，因而村莊的宅基地占地面積越來越大，甚至向耕地區域蔓延。此外，空心村還有一個含義就是，由于大量的農民到外地城市打工，他們的房屋一年中大部分時間都閑置，這也形成了另外一種類型的空心村。在筆者看來，之所以出現空心村，首先是經濟發展本身的規律產生的，正是由于市場經濟在農村的擴展以及伴隨著城鎮化進程的發展，農民大量地涌入城市務工，由此就出現了農民賺錢在外，家里建房卻絕大部分時間閑置的問題。而我國目前的城鎮化嚴格意義上是一種準城鎮化的狀態，一定條件下會發生逆轉，如受2008年金融危機的影響，大量農民工棄城返鄉。在許多中國人的潛意識里，農村是農民最后的也是最可靠的保障。因此即便外出務工，但幾乎沒有人愿意無償甚至有償上交宅基地。

同時，經濟的發展也促使農民對居住的條件要求復雜化，以前農民隨便找一個地方建房子，只要對農業生產沒有妨礙，現在必須只有在交通條件好的地方才建房子，農民不僅僅要從事農業，也要考慮到其他的許多問題，諸如子女上學是否方便、上街購物是否方便等等。再加上長期以來，我國對于村鎮規劃工作還不夠重視，農民只能是自己選擇自認為方便的地方建房子，這種情況在南方地區尤其普遍。這就加劇了原有村莊的空心化。

空心村問題的解決，在筆者看來很大程度上首先要建立起科學的村鎮規劃體系，同時要加強農村的基礎設施建設、教育建設、醫療建設等。同時，要制定好關于如何利用閑置宅基地的相應的政策和有關制度，使得閑置宅基地也能產生經濟效益，增加農民收入。另外，對于部分條件好的，已經或者有能力在城里買房的農民，要鼓勵他們有償上交宅基地。

（2）一戶多宅問題。按照我國的宅基地管理規定，農村實行一戶一宅。但是，各地農村在實際的過程中，還是出現了一戶多宅的現象。一戶多宅在不同區域的農村表現的程度不一樣，在華北平原地區，宅基地由于較為集中，管理起來比較方便，因此一向較為規范和嚴格，一戶多宅的現象并不多見。而在南方丘陵地區及山區農村，人口居住本來就較為分散，因此管理起來較為困難，鄉村組織都沒有多大的動力去管，因此一戶多宅的現象相對更多一些。筆者認為其原因主要是宅基地管理不嚴格以及村鎮規劃方面沒有做到位甚至沒做的問題導致的。因為和承包地一樣宅基地具有福利性質，是農民無償獲得的。設置這種制度的目的，是為了讓農民獲得最基本的生存條件，維護社會穩定。農村宅基地無償分配給農民，雖然有利于保障農民的最基本的生存條件以及農村社會的穩定，但也容易誘發人們對宅基地的無節制的需求，再加上普遍存在管理不嚴，導致了超面積占用或一戶多宅的現象出現，從而不利于節約用地。因此，要加大宣傳教育工作，要讓一戶多宅的戶主知道這是違規的。同時要加強對于宅基地的管理，對于多余的宅基地予以沒收。

（3）宅基地所賦予的用益物權，還未得到完整的體現，轉讓權、抵押權和收益權尚欠缺。在筆者看來，既然我國法律賦予農村宅基地使用權用益物權的功能，而用益物權的設立目的在于獲取物的使用價值，這種使用價值包括占有、使用和收益，即實現對物的使用和收益。這就意味著農村宅基地被賦予用益物權，必然要突破現有的使用權的局限，增加收益權、擔保權或抵押權的功能。

當然，就當前中國的情況來看，政府不可能完全放開宅基地的用益物權，因為對社會的影響程度還未可知，貿然打開這個口子我們需要考慮到諸多可能的后果是否能夠承受。第一，大量農村人口涌入城市，龐大的人口壓力城市是否承擔得起。第二，大量農村人口涌入城市必然導致務農人口的減少，從而可能導致大量耕地拋荒引發糧食安全危機。第三，城市相比農村生活水平較高，日常生活開銷較大，大量農民入城是否能接受城市生活所帶來的巨大開銷還是個問題。第四，農村環境不比城市，衛生條件、生活水平、教育水平、交通便捷等條件遠不如城市，城市人口去農村買宅基地不可能用作常住，大部分人都是想建個私人別墅或者私人會所偶爾去鄉下度假用。如此一來，宅基地資源大部分時間下依然是處于浪費狀態等等。以上這些問題都是我們需要考慮的。另外就是農村宅基地市場的諸多法律法規、標準和評價以及保障體系也尚未建立。尤其是保障體系，以后農民置換掉宅基地進城買房，如何能夠有穩定的生活保障我們需要認真的考慮。在筆者看來，這個過程只能一步一步來，慢慢地探索和前進。

4 總結

宅基地改革之所以爭議很大，不外乎有人擔心農民把宅基地賣掉，會失去安身立命之本，或者大量城市資本到農村搶購囤積宅基地甚至亂占耕地變為宅基地。其實，只要把建設好相關的規章制度以及保障工作等配套工作做到位了，這些問題都是可以逐步解決的。宅基地改革不是一朝一夕的事情，因為我們國家農村人口依然有著龐大的數量基數，一旦宅基地的問題改革不好必然導致社會的動蕩。

我們國家現在提倡鄉村振興戰略，而要實現鄉村的振興勢必要打破城鄉二元結構，讓更多的城市人才和資源能夠流入農村，這也要求我們進行農村宅基地制度的改革。宅基地改革有太多情懷在里面，目前其實最需要的是往前推進改革。只有走出第一步，才能看出其是否有價值。就如中國的改革開放一樣，剛開始也有諸多爭議，但堅持下來，最終成就大家有目共睹。宅基地三權分置是宅基地改革一個很好的開始，意義重大。但當下宅基地三權分置制度還并不成熟，依然處于探索階段，需要我們去不斷地完善。

[參考文獻]

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