小型水庫管理問題與對策探析

自建華

[摘 要]小型水庫是我國水利工程的重要組成部分，小型水庫管理事關地方社會經(jīng)濟的發(fā)展。當前，小型水庫管理存在較多的問題，因而有必要分析小型水庫管理的突出問題，同時提出有效的管理對策，以充分發(fā)揮小型水庫的作用。

[關鍵詞]小型水庫；管理問題；改進對策

[中圖分類號]TV697.1 [文獻標識碼]A

水庫是指通過建造攔河或者在山溝或河流的狹口形成的人工湖泊。水庫的作用，主要體現(xiàn)在防洪作用和興利作用兩個方面，具體包括供水、蓄水灌溉、發(fā)電、養(yǎng)殖、航運等等。水庫的類型按照總庫容可以分為小型水庫、中型水庫和大型水庫三類，小型水庫的總庫容一般在10-1000萬m3之間，其中小二型水庫的總庫容為10-100萬m3，小一型水庫的總庫容為10-1000萬m3。我國水資源貧乏，人均水資源在世界上排名靠后。小型水庫雖然是小型水利工程，但卻在農(nóng)業(yè)灌概、防洪減災、供水、水產(chǎn)開發(fā)、水能發(fā)電、維護生態(tài)等方面發(fā)揮著重要作用，對社會經(jīng)濟尤其是農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展起著不可替代的作用。然而，由于小型水庫自身特點和歷史、經(jīng)濟等原因，導致很多小型水庫疏于管理，水庫的安全運行存在較多隱患。因此，有必要對小型水庫的管理進行分析，找出有效的管理策略，確保小型水庫的安全運行并產(chǎn)生更大的社會效益、經(jīng)濟效益。

1 小型水庫管理的突出問題

依據(jù)筆者多年的中小型水庫管理工作經(jīng)驗，結(jié)合祥云縣部分小型水庫的管理實際，對目前小型水庫管理存在的突出問題分析如下。

1.1 管理理念滯后

傳統(tǒng)的小型水庫管理理念，存在“重工程輕資源”的弊端，即在管理過程中以工程建設、配套設施的管理為主，主要針對小型水庫的大壩、溢洪道、閘門等進行管理，而對小型水庫的水資源開發(fā)利用、保護等重視不夠。實際上，小型水庫不僅能為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展提供支撐，而且也能為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游提供更多機會。在小型水庫除險加固工程普及的狀況下，小型水庫的管理應更加重視安全運行、水文地質(zhì)勘探、文檔資料整理、管理制度匯編等內(nèi)容，為提升小型水庫管理水平奠定基礎。小型水庫管理不應停留在工程管理方面，管理范圍應擴大，工作人員的管理理念也應更新，在總結(jié)小型水庫管理經(jīng)驗的基礎上強化水資源開發(fā)利用、水資源保護等意識。

1.2 管理人員不足，管理體制不順

小型水庫的數(shù)量很多（例如云南省有5762座），加之分布一般比較分散，產(chǎn)權不清，管理責任很難落實。絕大部分的小型水庫由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會管理，而管理人員基本都是由村民兼任，一座小型水庫有一名村民管理就很不錯了，有的小型水庫根本無人監(jiān)管。以云南省祥云縣為例，僅有4座小一型水庫由水務局管理，其余都由鎮(zhèn)村組管理。有人管理的小型水庫，管理職責也局限于每年冬季灌溉時放水，談不上工程檢查、險情上報等。而小型水庫的主管部門也沒有足夠的工作人員開展檢查巡視，基本的巡查檢查制度不健全，檢查記錄不完整、不規(guī)范，小型水庫的異常情況和水位變動情況掌握不夠，因此也不能為上級水利部門提供可靠的小型水庫管理決策依據(jù)。這些原因?qū)е铝诵⌒退畮斓墓芾砣藛T缺乏專業(yè)技術知識、管理手段落后、整體管理水平不高，制約了小型水庫管理機制的革新。

1.3 管理經(jīng)費不足，政府和社會投入不足

大部分小型水庫的管理運行和維護經(jīng)費，幾乎都要靠自己解決，管理經(jīng)費沒有穩(wěn)定的來源渠道，政府和社會投入不足。以云南省為例，能落實管理經(jīng)費的主要是小一型水庫，但總額僅占到全省小型水庫的10%左右。由于小型水庫經(jīng)營面積狹窄，大多以養(yǎng)魚為主，因此收益很低，通過自營經(jīng)費根本無法滿足日常的運營和管理需求。小型水庫基本都在農(nóng)村，農(nóng)村業(yè)務的繁多導致財政資金難以覆蓋，無法落實專項管理經(jīng)費，這也是導致許多小型水庫無人管理的原因。管理經(jīng)費難以保障，又缺乏社會資金投入渠道，導致一些小型水庫帶病運行、安全隱患較大，只有到汛期出現(xiàn)問題甚至接近報廢才會引起重視。

1.4 管理設施匱乏

水庫管理設施一般包括水文設施、通信設施、照明設施、管理用房、觀測設施等，水庫管理設施是水庫提高運行效益和管理水平的基礎。如前所述，小型水庫主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組管理，政府資金投入不足，因此很多小型水庫的基礎設施都難以配套到位。以祥云縣為例，8%左右的小型水庫配有簡易工程設施，10%的小型水庫配有照明設備，70%以上的小型水庫都沒有管理用房，而專用通信設施則幾乎全部為零。從小型水庫本身建設設施來看，小型水庫的建設和施工不夠規(guī)范，大壩、溢洪道、放水設施等主要構(gòu)件及附屬設施選用材料質(zhì)量難以保證，也為后期管理埋下了安全隱患。

2 小型水庫管理的改進對策

針對小型水庫管理普遍存在的問題，有必要采取有效的改進對策，強化小型水庫管理，充分發(fā)揮小型水庫的作用。

2.1 轉(zhuǎn)變管理理念，落實管理責任

各級政府要結(jié)合本地區(qū)實際，制定小型水庫管理辦法，規(guī)范小型水庫管理，更新傳統(tǒng)的管理理念，讓相關部門和管理人員意識到小型水庫管理的重要性，認識到水資源利用、水資源保護在水庫管理中的地位。具體來說，小型水庫管理要貫徹現(xiàn)代水庫管理理念，總結(jié)以往水庫管理過程中存在的問題、隱患處置辦法等經(jīng)驗，結(jié)合新時期、新形勢和新要求，重塑管理制度與管理標準、管理方法，逐步實現(xiàn)現(xiàn)代化管理。小型水庫的現(xiàn)代化管理，不但要管好工程還要管號資源；必須全面貫徹安全第一，預防為主的原則；實現(xiàn)標準化管理和自動化管理；高度重視技術資料檔案管理。

小型水庫數(shù)量多、分布分散，給管理帶來了很多麻煩，為此要通過確權劃界工作，明確不同地方政府和相關部門的管理職責，把小型水庫管理職責落實到每一個組織機構(gòu)和個人身上。首先，明確小型水庫管理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的干部的職責分工，行政主官、主管部門責任人、分支機構(gòu)負責人以及村干部的管理責任，經(jīng)過社會公示后接受人民群眾的監(jiān)督。其次，明確村級水管員的責任。在完善小型水庫管理制度的基礎上，與聘用的水管員簽訂協(xié)議或合同，明確水管員的職責與權力，確保小型水庫的正常運行能得到管護。

2.2 理順管理體制，完善考核機制

針對小型水庫工程特點，按照所有權、管理權和經(jīng)營權適度分離的原則，要因地制宜采取專業(yè)化集中管理及社會化管理等多種管護模式。專業(yè)化管理方面，聘用專業(yè)的水利工程人才對小型水庫實施專職管理，聘用合同中明確管理人員的職責權限、薪酬福利等，尤其是要求管理人員要服從防洪調(diào)度和水庫安全管理，明確違約懲處機制和獎補機制。社會化管理方面，對承包者要進行合同管理，明確水生態(tài)環(huán)境保護和工程安全前提，對責任人要定期組織培訓和教育指導。監(jiān)督管理方面，水管部門、環(huán)保部門應強化協(xié)作與溝通，共同組織開展做好小型水庫的環(huán)境保護、環(huán)境監(jiān)測和水利工程防護等工作。為了增加水庫收益，在確保安全的原則下，允許水庫的承包經(jīng)營與租賃工作，收益作為水庫的維護養(yǎng)護費用；調(diào)動承包經(jīng)營者參與水資源開發(fā)與保護的積極性，推動小型水庫管理的多方聯(lián)動及綜合治理。

在理順小型水庫管理體制和完善管理制度的基礎上，應完善相應考核機制，針對小型水庫的組織管理、安全管理、運行管理和經(jīng)濟管理分別進行嚴格考核。組織管理考核方面，對現(xiàn)行管理體制、機構(gòu)設置、人員配置、規(guī)章制度、檔案管理等進行考核，確保小型水庫管理規(guī)章制度健全，實現(xiàn)管養(yǎng)分離、管理體系和管理模式健全，水庫調(diào)度運行安全合理，機構(gòu)設置與人員配備科學、管理隊伍優(yōu)秀，全部資料妥善保管、分類建檔。安全管理考核方面，對小型水庫工程安全管理的考核主要為注冊登記、確權劃界、安全鑒定、防汛組織、水行政管理、防汛物料與設施、除險加固、防洪預案、更新改造、安全生產(chǎn)。運行管理考核方面，考核內(nèi)容應包括如下內(nèi)容：工程檢查、工程觀測、工程養(yǎng)護、機電設備維護、工程維修、報汛及洪水預報、防洪調(diào)度、興利調(diào)度、操作運行、管理現(xiàn)代化。經(jīng)濟管理考核方面，考核的主要內(nèi)容有水資源利用、費用收取、財務管理、工資、福利及社會保障、多種經(jīng)營。

2.3 健全財政保障機制，強化資金管理

針對小型水庫管理經(jīng)費不足的現(xiàn)狀，國家和政府應健全財政保障機制，拓寬水庫管理經(jīng)費來源渠道。首先，把小型水庫管理統(tǒng)一劃歸縣（市）管理，以此來確保本級財政預算中包含小型水庫管理經(jīng)費。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組的水庫管理機構(gòu)和人員，都由縣（市）進行統(tǒng)一管理，實現(xiàn)資源的節(jié)約與統(tǒng)籌，確保大部分小型水庫的管理經(jīng)費都有一定保障。其次，國家應加大對小型水庫的關注力度，除了除險加固等經(jīng)費保障外，加大資金投入，讓水庫管理部門有穩(wěn)定的資金來源。最后，鼓勵社會參與小型水庫的建設與維護。鼓勵企業(yè)、經(jīng)營承包者個人等對小型水庫的投資和資金支持，吸納社會公眾良好的小型水庫管護建議，多渠道獲取資金。

小型水庫的成本控制是強化資金管理的必要措施，在管理經(jīng)費獲得保障的基礎上，應規(guī)范資金撥付、使用等程序，加強對資金的監(jiān)管，提高資金利用效率。水利部門、財政部門要加強對小型水庫經(jīng)費使用的監(jiān)督管理，健全資金撥付和使用機制。針對維修養(yǎng)護經(jīng)費，通過正常的招標程序，由縣級水行政主管部門和財政部門審批后才能進行施工程序，水庫管護主體出具驗收報告后縣財政才能撥付維修養(yǎng)護經(jīng)費。針對人員聘用經(jīng)費，聘用專職管理人員，每年進行履職考核，結(jié)合考核情況確定聘用經(jīng)費，經(jīng)審核確認后財政部門才能撥付人員聘用經(jīng)費。

2.4 強化水庫維護養(yǎng)護

首先，創(chuàng)新工程維修養(yǎng)護機制。由于小型水庫經(jīng)費來源沒有保障，因此在工程養(yǎng)護維護方面應創(chuàng)新機制，通過市場化運作模式，由政府統(tǒng)一組織，通過公開招標選擇工程維修養(yǎng)護單位，簽訂養(yǎng)護合同，確保經(jīng)費都能用于小型水庫的維護養(yǎng)護。維護養(yǎng)護單位應具備一定的建筑施工資質(zhì)，具備一定的技術實力，能承擔水庫維修養(yǎng)護計劃內(nèi)容、按規(guī)定完成任務，并能承擔違約責任。通過市場化運作模式，可以改變政府管理部門單方面管理、使用經(jīng)費的局面，有利于小型水庫日常養(yǎng)護的經(jīng)費管理和撥付使用。

其次，加強小型水庫設施管理。小型水庫的后期維護養(yǎng)護是確保水庫發(fā)揮作用的關鍵，而設施管理是水庫安全管理的重點。為此，要對小型水庫的排水設施、防水建筑等進行定期巡查檢查，注意保養(yǎng)以確保設施功能的發(fā)揮。排水設施要確保其排水暢通，避免堵塞；防水建筑要避免滲漏，做好內(nèi)襯補強、增設防水管道等工作。

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