南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)研究

羅蕊 梁倩婧

[摘要]深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是促進節(jié)約集約用地和保護耕地、促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的有力舉措。南寧市深入貫徹落實黨中央、國務院的決策部署，探索以城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)為主要內容的節(jié)地挖潛工作。通過梳理城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的背景，分析南寧市該項工作的現(xiàn)狀，總結出現(xiàn)階段南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作存在氛圍不濃、動力不足、流程未明確等問題，建議政府提高對本項工作的重視程度，通過創(chuàng)新政策、明確流程、落實監(jiān)管等措施保障我市城鎮(zhèn)低效工作順利開展。

[關鍵詞]城鎮(zhèn)低效用地;再開發(fā);南寧市

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

我國正在推進全面深化改革，根據(jù)黨中央、國務院的決策部署，各地在低效用地再開發(fā)方面進行了積極探索，積累了一定的經(jīng)驗。各界學者也從不同角度出發(fā)進行了大量的研究，取得了一定成果。唐建、吳次芳、田光明等學者從不同視角對廣東省“三舊”改造的模式和政策機制進行了研究;劉新平等深入分析了城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)面臨的問題，總結廣東、浙江、遼寧等試點城市實踐創(chuàng)新經(jīng)驗，提出進一步推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的建議;鄭巧鳳以溫州為例探析城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策紅利，并提出開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)政策建議。現(xiàn)有的研究多集中于東部經(jīng)濟發(fā)展較快的試點城市，缺少對西部后發(fā)地區(qū)的研究。因此，本文通過梳理開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的背景及南寧市該項工作的現(xiàn)狀，總結出現(xiàn)階段南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作存在的問題并提出針對性建議，以期為推進西部后發(fā)地區(qū)開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作提供借鑒。

1? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)概述

我國正處在經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的階段，城鎮(zhèn)用地需求量大，土地資源瓶頸使得以增量擴展為主的土地利用方式不可持續(xù)，為了實現(xiàn)國家保耕地、保增長，優(yōu)化土地結構，轉變資源利用方式的要求，必須提高存量土地的利用率，而推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)就成為了必然選擇。2016年11月，國土資源部出臺《關于深入推進城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導意見（試行）》，將優(yōu)化土地利用結構的作用提到了一個重要的位置。深化城市土地使用制度改革，促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，是工作的核心目標。在全面深化改革、新型城鎮(zhèn)化以及生態(tài)文明建設的時代背景下，通過盤活存量，推動城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，是深化土地使用制度改革的有機組成部分，也是促進高質量城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要舉措。

南寧市是廣西壯族自治區(qū)省會城市，是廣西的行政、經(jīng)濟、文化中心，要實現(xiàn)經(jīng)濟的穩(wěn)中有進、穩(wěn)中向好發(fā)展需重點推動工業(yè)提質發(fā)展。發(fā)展實體經(jīng)濟，重點在制造業(yè)，難點在制造業(yè)，而制造業(yè)的發(fā)展離不開用地的保障，但在國家對新增建設用地實行總量調控，和落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約集約用地制度的背景下，南寧市近五年的新增建設用地指標基本持平，而需求量卻逐年增加，要破解土地供需矛盾，只有走緊湊型建設、集約式發(fā)展和存量挖潛之路，開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)是必然選擇。

2? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀分析

2.1? ? 研究區(qū)概況

南寧市位于廣西南部，總面積2212km2，南寧市轄六縣六區(qū)，分別為武鳴縣、賓陽縣、橫縣、上林縣、隆安縣、馬山縣和西鄉(xiāng)塘區(qū)、興寧區(qū)、青秀區(qū)、江南區(qū)、良慶區(qū)、邕寧區(qū)。2017年，全市常住人口756.87萬人，其中市轄區(qū)常住人口360.99萬人。2017年，南寧市經(jīng)濟發(fā)展實現(xiàn)新跨越，全市生產(chǎn)總值、固定資產(chǎn)投資、全部工業(yè)總產(chǎn)值均突破4000億元，分別同比增長8%、12%、和14%，社會消費品零售總額突破2000億元，增長11%;財政收入687.98億元，增長11.95%;農林牧漁業(yè)總產(chǎn)值716億元，增長4%。

2.2? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀

根據(jù)南寧市城鎮(zhèn)低效用地摸底調查結果，南寧市市本級城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模1250.63hm2，其中江南區(qū)城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模最大532.98hm2，占總規(guī)模的42.62%，其次為西鄉(xiāng)塘區(qū)規(guī)模441.60hm2，占總規(guī)模的35.31%，邕寧區(qū)和良慶區(qū)城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模最小，為5.48hm2和25.66hm2（詳見圖1、圖2）。

從各低效用地類型來看，舊村莊用地規(guī)模最大672.62hm2，占總規(guī)模的53.78%，主要分布在江南區(qū)和西鄉(xiāng)塘區(qū);其次為舊城鎮(zhèn)用地352.38hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模的28.18%，主要分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和興寧區(qū);舊廠礦用地規(guī)模最小106.16hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模的8.49%，主要分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和江南區(qū);其他低效用地規(guī)模119.47hm2，占城鎮(zhèn)低效用地總規(guī)模面積的9.55%，主要分布在江南區(qū)和西鄉(xiāng)塘區(qū)（詳見圖3）。

總體來看，南寧市市本級城鎮(zhèn)低效用地規(guī)模占城鎮(zhèn)規(guī)劃內建設用地的16.68%，低效用地再開發(fā)利用的潛力較大。城鎮(zhèn)低效用地在空間分布較集中，低效用地主要集中分布在西鄉(xiāng)塘區(qū)和江南區(qū)，良慶區(qū)和邕寧區(qū)分布極少。在低效用地類型上看，低效用地主要以舊城鎮(zhèn)和舊村莊為主，舊廠礦和其他低效用地規(guī)模較小。

3? ? 南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)存在的問題

現(xiàn)實工作中，盤活存量“做減法”的難度要比新增擴張“做加法”的難度大得多。南寧市低效用地再開發(fā)工作仍處于起步階段，主要存在以下3個問題。

3.1? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的氛圍不濃

從城鎮(zhèn)低效用地的定義可知，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)不僅僅是國土部門的事，還涉及規(guī)劃、環(huán)保、發(fā)改等各職能部門及各城區(qū)（開發(fā)區(qū)）政府，但目前，相關政府部門職責尚未明確，國土資源部門與相關部門間的溝通協(xié)調、協(xié)同配合機制尚未建立，未能形成工作合力。針對社會公眾尚未開展低效用地再開發(fā)的全民宣傳動員，沒能很好的利用媒體、自媒體的宣傳作用，使公眾了解城鎮(zhèn)低效用地開展的目的、好處及相關政策等，使得社會公眾對城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的認識還停留在“聽過、不了解”的狀態(tài)。

3.2? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的動力不足

市場經(jīng)濟時代，各項工作開展的動力主要來源于利益，要推進南寧市低效用地再開發(fā)工作，需要給土地權屬人、企業(yè)、民眾看到實實在在的好處。南寧市城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)處于起步階段，尚未形成符合南寧市實際情況的，鼓勵原國有土地使用權人進行改造開發(fā)、引導城中村集體建設用地改造開發(fā)、鼓勵產(chǎn)業(yè)轉型升級優(yōu)化用地結構、加強公共設施和民生項目建設等方面的激勵政策和利益共享機制，導致集體經(jīng)濟組織、原國有土地使用權人等參與者，參加城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的動力不足。

3.3? ? 城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的流程未明確

南寧市尚未明確城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的操作流程、審批流程。對于投資者來說，面對新事物，很多人都會持觀望和猶豫的態(tài)度，特別是對投資量大、投資周期不確定的項目相關人士都會非常謹慎，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)流程不明確嚴重影響投資者對投資項目的判斷研究，進而影響城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作的開展。對于工作人員來講，缺少流程的指引不利于提高工作效率和工作質量，就不能為城鎮(zhèn)低效用地的開展提供優(yōu)質、高效的服務。

4? ? 南寧市開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作建議

4.1? ? 高度重視，營造良好的工作氛圍

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，結合十九大精神和自治區(qū)第十一次黨代會、自治區(qū)黨委第十一屆三次全會精神，由南寧市開展城鎮(zhèn)低效用再開發(fā)工作小組統(tǒng)籌推進，進一步明確各相關政府部門的職責，加強部門間的聯(lián)動，密切協(xié)同配合，形成合力，落實好城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)各項工作。同時要積極利用微信、微博、門戶網(wǎng)站、報紙、電視等媒體，結合“土地日”“地球日”等做好政策宣傳與解讀工作，加強輿論引導，回應社會關切，營造有利于城鎮(zhèn)低效再開發(fā)工作的良好氛圍。

4.2? ? 創(chuàng)新政策，讓城鎮(zhèn)低效用再開發(fā)工作動力十足

首先要創(chuàng)新激勵政策。充分利用經(jīng)濟手段、政策手段，激勵使用權人對低效用地主動改造升級、提高利用效率。其次要創(chuàng)新利益共享政策。讓各利益主體（政府、企業(yè)、農民和村集體等）按照“實權均利”的原則（即實化集體土地權能，實現(xiàn)利益共享，“均”不是平均而是合理共享）分享再開發(fā)所帶來的土地增值收益，調動各方的積極性，同時有效維護公共利益。通過改造開發(fā)實現(xiàn)多方共贏，實現(xiàn)有效推動產(chǎn)業(yè)轉型升級、拉動投資和消費增長、城鎮(zhèn)基礎設施和公共服務設施更加完善、人居環(huán)境明顯改善的多重目標。

4.3? ? 明確流程，為實施城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)開好“路”

首先梳理改造流程。不同改造模式的步驟有所不同，但基本流程可歸納為以下5個階段：城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的前提是規(guī)劃先行，因此第一階段是規(guī)劃編制階段，編制南寧市區(qū)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)專項規(guī)劃，指導行政轄區(qū)內開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作;第二階段是實施方案編制階段，即在專項規(guī)劃指引下確定城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目的業(yè)主、空間邊界和數(shù)量規(guī)模;第三階段是產(chǎn)權征收階段，該階段的主要任務是取得產(chǎn)權人的同意并收回相應地塊的土地使用權;第四階段是土地平整階段，在該階段將完成建筑物拆除、土地平整等工作;最后一個階段是重建階段。

其次明確審批流程。各職能部門根據(jù)南寧市城鎮(zhèn)低效用地相關政策，制定此類項目審批事項，明確審批相關情況，如審批項目名稱、性質、設定依據(jù)、實施主體和實施權限、行政審批條件、實施對象和范圍、申請材料、辦結時限、收費項目的標準及依據(jù)、審批結果等，為項目的順利開展提供審批保障。

4.4? ? 落實監(jiān)管，為實施低效用地再開發(fā)“保駕護航”

為確保城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作各項任務順利完成，及時對政策執(zhí)行情況進行跟蹤督導，確保政策執(zhí)行不走樣、不出位需要充分發(fā)揮監(jiān)督管理機制作業(yè)。首先要明確督察制度。對資金監(jiān)管遵循分級負責、專款專用和集中支付的原則。建立城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)重點項目建設實施情況的定期考核通報制度，重點考核常態(tài)化工作機制建設、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造資金使用、年度改造目標完成量、改造項目批后監(jiān)管措施等內容，將考核結果作為城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)改造年度實施計劃制訂和資金分配的重要依據(jù)。其次明確問責制度。明確參與城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作行政機關工作人員城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)項目指導、監(jiān)督、管理等工作過程中存在違法違紀行為的，將依法依規(guī)追究責任;涉嫌犯罪的，依法移送司法機關處理。有關單位和個人在開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)工作中，有欺詐、偽造或者變造文件、行賄等行為的，相關部門應當及時查處，責令改正，并納入誠信檔案管理，涉嫌犯罪的，移送司法機關依法處理。

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