關于加強政府投資項目管理的幾點思考

楊文

為進一步完善政府投資項目管理，健全科學、民主、全面的政府投資項目決策和實施程序，各地針對國家和本地區實際，根據“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風強”原則的相應組織、編制了不同的《管理辦法》，但項目在落地執行中，因規劃不到位、執行偏差、管理側重點不同、人員素質等各類原因，造成資金浪費、效益不明顯、甚至于滋生腐敗等問題屢有發生。本文就以上問題進行思考并提出建議。

政府投資 項目管理 思考建議

政府投資項目概述

政府作為國民經濟發展的主體，其在國民經濟發展、宏觀調控、社會公益事業中擔任著無法替代的作用，是一國政治、經濟、社會、文化發展的引領者和主導者。在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構成的。政府投資是政府為了實現其職能，滿足社會公共需要，實現經濟和社會發展戰略，利用財政支出對特定領域進行的投資活動。政府各投資項目在保障國家安全、有效配置經濟、社會領域公共資源，加強公益性和公共基礎設施建設，保護和改善生態環境，促進不發達地區的經濟和社會發展，推進科技發展等方面進到了積極的決定性的作用。隨著我國國民經濟的快速發展，政府針對關系國計民生的一些大事，大膽引進了民間資本，嘗試與民間資本合作的PPP項目投資運作模式，帶動了區域發展，在一定程度上減輕了政府承擔的社會責任問題，同時又提高了政府資金的使用效率，但相應又引發了其他問題諸如：前期準備不充分，目標規劃沒有細分，項目因各類原因進展緩慢，執行中走樣，后期管理不到位、滋生腐敗等現象。

政府投資項目管理中存在的問題

（1）項目前期規劃制定不夠縝密，導致項目建成未達到預期的效果

政府投資項目在前期規劃時，大多以國家經濟發展改革五年規劃為主線，在此基礎上按照三上二下的模式對公共基礎設施建設的原則上進行規劃設計，并有地方政府對具體項目進行調研、審核后上報中央，就項目申報流程上來講是較為規范的，但項目在制定過程中，基于政府的總體規劃的大框架下分解到具體的項目時，一是項目缺乏統籌規劃，沒有長遠的規劃。因部門領到任務的時間、內容變動、編制人員的業務能力等各方面原因，導致項目制定時沒有充分的進行調研和論證，沒有考慮將長遠發展與具體實施統籌規劃，從而導致項目碎片化和半拉工程、“拍腦袋工程”及資金配套不到位等現象和問題；二是項目缺乏具體的可研論證。項目在申報前應組織專家進行實地的調研，拿出意見，決定項目是否可行后在申報，但部門在申報時，僅僅是圍繞政府規劃，參照相關要求，為完成既定任務而編制，缺乏科學論證和研究，導致項目實施卻達不到預期效果。

（2）項目執行中沒有嚴格按《管理辦法》操作，存在資金撥付與項目實施相脫節、資金截留、挪用等問題

1.項目的規模與資金預算脫節

政府投資項目一般由中央和地方配套資金組成。近年來隨著社會資本在全社會經濟發展中的日益壯大，很多社會資本也隨著國家PPP項目的實施進入社會公共基礎設施建設領域，在多方參與的情況下，雖然實行了項目法人負責制，明確了政府資金和社會資本運作的模式和投入比例，但在實際工程施工過程中因前期可行性研究和論證不夠充分和縝密，從而導致項目的實施規模不斷調整、擴大，因項目的調整導致資金無法落實，甚至脫節。同時因項目超前超規模的實施，造成了資金的極大浪費，而且欠賬嚴重。

2.資金截留、挪用等問題突出

政府投資項目是一項惠及民生的工程。各地政府都對此給予了高度的重視和支持，在項目組織實施前按照國家相關制度和政策規定都制定了相應完善的管理辦法，但在具體落實時，因項目建設期長，項目分拆、行政干預、形象工程、資金落實不到位等原因從而導致資金截留、挪用等問題。

（3）項目管理中注重對資金的使用管理，缺乏對后期的追蹤問效，責任追究

因政府投資項目大多是公共基礎設施的建設，諸如交通、市政、農田水利、港口、扶貧、安居工程、科技創新等等。對項目的管理除了應加強對項目資金的管理外更應注重項目投入使用后的管理。但隨著項目的開發使用各類社會問題頻出，諸如：因房屋、橋梁的倒塌、水利工程的沖毀造成國家資金浪費、危及人民群眾生命財產安全等問題，究其原因：一是項目建設中因違規分拆、轉包給無資質施工隊，造成工程質量無法保證；二是在項目監理過程中存在施工與監理方“同流合污”對項目建設的監督、管理不到位；三是項目交付使用后，建設單位只負責資產入賬、登記、移交，對后期項目的管護沒有形成一套行之有效的管理辦法。四是現行體制對項目法人終身負責制沒有一個清晰的界定標準，導致“新官不理舊事”。項目運行出了問題，建設單位和使用部門之間責任互相推諉。

對政府投資項目管理的建議

政府投資項目是一項“功在當代，利在千秋”的大業，事關國計民生，要做好這項工作，不僅要從制度上完善將“權力關進制度的牢籠”，同時更應從資金管理、項目跟蹤問效上進一步加大問責力度。

（1）加強對項目前期的調研和規劃的制定

1.上報項目前充分做好前期調研工作

每一個項目從立項到初設、概算都應經過科學的調研和充分的論證。在這項工作中，政府是主導者，但不是專家，要使項目能充分發揮其效益，首先要做好前期的可行性調研，為此政府在建設項目庫時，就應充分發動社會各界的積極作用，在結合本地經濟發展、社會文化的總體規劃和目標上，聽取各方面專家的意見、建議，為項目的制定奠定堅實的基礎。

2.合理安排、統籌規劃

在充分論證和調研的基礎上，圍繞主體項目的建設，統籌考慮宏觀經濟和社會文化發展的總目標、總要求制定一個長遠的規劃，充分運用財政資金和社會資本，分步驟、分階段的申報和實施項目，力爭在一個規劃時期內合理安排項目的實施，統籌規劃，“一張藍圖繪到底”。

（2）對項目的管理除嚴格按《管理辦法》執行外，應加強外部審計、監督力度

一是對項目的資金管理要嚴格執行相關規定，決不允許隨意調整項目和指標，用款額度，對屬于PPP項目范疇的，在確保政府資金到位的前提下，應積極敦促社會資本的及時足額到位，嚴格上審下制度，堅決杜絕地方政府隨意調配資金，或未經審核擴大支出規模，防止因資金缺口延誤工程施工進度、降低質量要求或鋪張浪費等現象。

二是通過引入外部審計、質檢、評估等社會中介服務機構進一步加強對項目的資金、工程質量的全過程審計和監督，提高項目資金的使用效率，確保工程質量、提升項目的經濟和社會效益。

（3）完善項目的后期管理和問效問責制度

1.建立健全項目績效管理制度

企業投資要的是經濟效益體現的企業價值最大化，而政府投資要的是社會效益，體現的是政治大局穩定、社會和諧、進步，國家繁榮昌盛，投資的目的不同，但對資金的管理是相同的。對此，應建立健全項目資金運作管理，在實行全面預算管理的基礎上，強化對項目的績效管理，增強資金支付的透明度，項目執行過程的監督力度。

2.嚴格項目管理后期運營的追蹤問效制度

嚴格按照“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，嚴格責任倒查、責任追究制度。十九大報告提出必須堅持質量第一、效益優先的發展理念，這也是社會經濟發展的必然要求。十九大之后，中央把推動高質量發展列入對各級政府的績效評價和政績考核范圍，更是彰顯了國家對國民經濟發展的管控力度。政府投資項目建設是民生工程，作為一級地方政府更應關注項目運營的管護，進一步健全和完善“項目法人責任制”，推進“責任倒查、責任追究”制度的建立和執行力度，對違反規定的人和事絕不姑息養奸，一查到底。

結束語

政府投資項目是一項利國利民的偉大工程，加強對政府投資項目的管理正是為了最大限度的保障國家資金的使用效率，充分發揮政府對社會經濟發展的宏觀調控和主導作用，體現了財政資金“取之于民、用之于民”的本質，與我們黨和政府如何建設一個富強民主的國家，如何實現中華民族偉大復興的夢想，如何滿足人民群眾日益增長的物質和文化生活需求息息相關，圍繞“藍天綠水就是金山銀山”、“冰天雪地也是金山銀山”、“再造祖國秀美山川”這些美好的愿望，通過一個個項目的落地開花，我們的國家必將走向繁榮昌盛。

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