關于會計集中核算向國庫集中支付轉軌工作的調研

李楠

會計集中核算是國庫集中支付改革之前的一種管理探索，對加強資金管理、強化財政監督、提高會計信息質量、整合財政資源、推進源頭防治腐敗等方面起到了一定的積極作用。但隨著公共財政改革不斷深化，會計集中核算與財政國庫管理、預算管理越來越不相適應，會計責任主體模糊、預算單位會計信息的真實性難以監控、預算單位會計核算與財務管理脫節、財務管理上“越位”與“缺位”并存等矛盾日益突出。實行會計集中核算向國庫集中支付轉軌，即財政性資金由國庫集中支付中心審核并集中支付，會計業務由各預算單位自行負責，由當前的會計集中核算改為部門核算，這是建立健全現代財政國庫制度，推進財政科學化管理，規范和理順部門職能關系的必然要求。

會計集中核算現狀

在集中核算制度下，堅持“兩統一、三不變”原則，即統一銀行賬戶，統一會計核算；各核算單位管理體制不變，資金所有權、使用權不變。各單位納入集中核算后取消原有的銀行賬戶，由核算中心在銀行統一開設賬戶，分戶核算，各單位設一名報賬員辦理本單位的報賬業務，會計核算中心代行核算單位的會計核算和會計監督職能，統一保管部分會計檔案，及時提供會計信息資料。

會計集中核算向國庫集中支付轉軌的理由

（1）會計集中核算與當前財政體制要求不符

根據《財政部關于進一步推進地方國庫集中收付制度改革的指導意見》（財庫[2011] 167號）的要求，各地要著力推進會計集中核算向國庫集中支付的轉軌工作，限定時間，盡快完成任務。對于收支規模較大的縣市區，要徹底恢復預算單位的會計核算權和財務管理權，實行規范的國庫集中支付制度；收支規模較小的縣市區，可以保留會計核算機構，將其職能轉化為單純的代理記賬機構。無論采取哪種轉軌模式，核算機構都不得保留實有資金賬戶。

（2）與《中華人民共和國會計法》（以下簡稱《會計法》）及新頒布的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）不符

《會計法》明確規定：單位負責人對本單位的會計工作和會計資料的真實性、完整性負責；會計機構、會計人員依照本法規定進行會計核算，實行會計監督。《預算法》規定：各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體，負責本部門、本單位的預算執行，并對執行結果負責。

（3）單位財務管理意識弱化

實行會計集中核算后，單位財務管理的主動性和積極性退化，過多依賴財政核算中心。一些核算單位錯誤地認為單位不管賬，不用進行會計核算，從而忽視財務管理工作，尤其是忽視歷年往來賬務的控制和管理；對核算中心產生的會計信息不重視，本應由報賬員及時傳達到單位，與業務信息比對銜接，但有些單位財務負責人不看報表，不能及時發現問題、加強財務管理。這種管理上的缺陷，使核算單位的財務管理意識嚴重弱化，造成某單位報賬員冒領公款一案問題的發生。

（4）會計責任主體不明確

實行會計集中核算后，對于同一項經濟業務的處理權責不清。各單位不再設有會計機構和會計人員，只由報賬員負責本單位原始單據的收集、整理、報賬及出納工作，單據的審核、記賬及生成報表業務均由核算中心完成。這導致核算單位完全脫離會計核算工作，財政核算部門也只是被動的承擔單位的會計核算工作，只能審查原始憑證的合法性、合規性，對于核算單位經濟活動的真實性無法核查。造成了單位與核算中心會計責任主體不清，對于同一項資金所產生的經濟責任，難以劃清雙方責任。

（5）國庫集中支付制度已日趨完善

從2006年開始實行國庫集中支付制度改革，在財政部門成立國庫集中支付中心。從覆蓋范圍看，所有財政撥款的行政事業單位全部實行了國庫集中支付制度；從資金范圍看，預算內及非稅資金都納入國庫集中支付管理。國庫集中支付網絡系統實現了財政、銀行、預算單位的全覆蓋，實現了預算執行的動態化管理。國庫集中支付對各項財政性支出承擔了財政相應的監管職能，減少了資金的中轉環節，提高了財政資金使用綜合效益，同時又能明確各預算單位會計主體的地位。

轉軌工作面臨的問題及方案

（1）轉軌工作面臨的問題

1.核算單位方面：

第一，核算單位有畏難情緒。實行會計集中核算后，各單位實行報賬員制度，如前所述，一些核算單位的財務人員是兼職。轉軌后，每個單位至少需要1-2名財務人員（會計、出納或兼職出納），單位的業務和人員都需要重新考慮，從而產生畏難情緒。

第二，會計人員素質不高。集中核算的行政事業單位中，有些單位的報賬員沒有會計從業資格證，特別是一些中小學報賬員大多由老師兼任，還有些單位報賬員會計專業水平有待提高。

2.財務軟件及銀行賬戶方面：

第一，財務軟件。需要安裝統一的網絡版財務軟件，實現財政部門和預算單位之間的互通。

第二，銀行賬戶。集中核算中，核算中心統一開設實有資金賬戶和零余額賬戶。實有資金賬戶用于核算各單位因各種原因形成的往來款、質保金、理賠款等款項；零余額賬戶用于各核算單位財政授權支付和清算。轉軌后，核算中心銀行賬戶取消，各核算單位需自行開設銀行賬戶。

3.財政局會計核算中心現有人員分流問題

（2）轉軌方案

1.廣泛宣傳動員，確保轉軌有序進行。實行會計集中核算及其轉軌，涉及各部門單位，要在各層面取得共識。一是在前期調研論證的基礎上，形成方案，由政府發文實施；二是轉軌涉及預算單位人員調配和財政部門機構調整，需與人社部門銜接；三是通過多渠道，向各個層面宣傳會計集中核算向國庫集中支付轉軌的重要性和必要性，取得部門理解支持和配合。

2.多途徑提高財務人員素質。對沒有專職財務人員或從事財務工作人員不具備會計從業資格的，限期到考取會計從業資格證書；或通過崗位調整，配備相應財務人員；確實不能配備的可以通過招聘充實。

轉軌工作具體實施步驟：

鑒于轉軌涉及面較廣，幾乎涉及區域內所有的行政事業單位，應穩妥推進，分步實施。

第一階段：組織領導、宣傳發動及準備階段。

（1）成立改革領導小組，由政府分管領導任組長，財政部門、人社部門、審計部門主要負責人任副組長，各預算單位主要負責人為成員單位成員，辦公室設在財政部門。

（2）通過各層面宣傳發動，各預算單位充分認識轉軌的必要性，尤其各主管部門和單位應高度重視，平穩有序做好財務人員培訓、調整及配備工作，并對所屬獨立核算單位的轉軌工作負責。

（3）人員調配到位，設備和財務軟件采購，銀行賬戶開設。

第二階段：實施階段。

分批次進行。第一批，選取規模較大，財務人員配備齊全的單位推行；第二批，推廣到剩余全部核算單位。