PPP工作存在的問題及建議

周振洪

從2015年開始，各地PPP項(xiàng)目如雨后春筍般迅速成長起來。PPP工作推行至今已有三年多時(shí)間，作為一名基層PPP工作人員，筆者就PPP工作存在的問題及建議提出如下看法。

實(shí)施PPP工作存在的問題

（1）項(xiàng)目部分工作未完全到順

首先，擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目大多為基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要在識(shí)別之前完成發(fā)改的傳統(tǒng)立項(xiàng)工作，此時(shí)發(fā)改部門要求明確項(xiàng)目建設(shè)模式和資金來源；而按照PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程，項(xiàng)目要在識(shí)別之后才能明確是否適合采用PPP模式實(shí)施，這樣就形成了互為前提條件的情況。其次，擬采用PPP模式實(shí)施的項(xiàng)目通過PPP識(shí)別、準(zhǔn)備、采購后，PPP項(xiàng)目一般需將立項(xiàng)變更到隨后成立的項(xiàng)目公司名下。對(duì)于是否進(jìn)行立項(xiàng)變更、如何變更、產(chǎn)權(quán)歸屬等問題，目前尚無統(tǒng)一規(guī)定。

（2）實(shí)施機(jī)構(gòu)專業(yè)力量不足

政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式操作指南規(guī)定“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)”。目前大多數(shù)由行業(yè)主管部門作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，具體人員從各個(gè)處室臨時(shí)抽調(diào)組成，行業(yè)主管部門作為行政機(jī)關(guān)，工作人員平時(shí)以業(yè)務(wù)管理為主，沒有項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)PPP流程也不熟悉，加上日常工作任務(wù)重，參與PPP時(shí)間也較少，有部分項(xiàng)目將具體工作由營運(yùn)公司的人員開展，存在職責(zé)不清問題，在前期報(bào)批、合同簽訂談判、資料審查等環(huán)節(jié)存在專業(yè)力量不足。

（3）PPP咨詢機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)

目前各地的PPP項(xiàng)目更多的是采購咨詢機(jī)構(gòu)來協(xié)助完成，這些PPP咨詢機(jī)構(gòu)缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，良莠不齊。各項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)也十分擔(dān)心采購到素質(zhì)不高、業(yè)務(wù)不強(qiáng)的咨詢機(jī)構(gòu)，因?yàn)槊總€(gè)項(xiàng)目后面都涉及到龐大的投資額。另外，有部分咨詢機(jī)構(gòu)是掛牌參與各地競標(biāo)，難保服務(wù)質(zhì)量。

（4）采購價(jià)款結(jié)算風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目采購價(jià)款一般由工程造價(jià)、運(yùn)營維護(hù)成本、投融資財(cái)務(wù)成本和投資收益幾部分組成。對(duì)于項(xiàng)目工程造價(jià)應(yīng)在PPP合同中明確約定造價(jià)結(jié)算標(biāo)準(zhǔn)以及價(jià)格調(diào)整方式。需要特別說明的是，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目一般都要進(jìn)行政府審計(jì)，但根據(jù)相關(guān)司法解釋，政府審計(jì)結(jié)果并不作為雙方結(jié)算的依據(jù)。所以，實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)在合同中明確約定審計(jì)應(yīng)遵循的原則，并明確計(jì)入采購價(jià)款款項(xiàng)的計(jì)價(jià)計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)。

（5）社會(huì)資本融資困難

一方面，由于PPP項(xiàng)目投資額巨大，社會(huì)資本需要通過項(xiàng)目公司進(jìn)行融資，相關(guān)融資方案可能導(dǎo)致項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓、甚至控制權(quán)轉(zhuǎn)移。而政府方一般希望社會(huì)資本在合作期限內(nèi)能夠做到穩(wěn)定持續(xù)的投資，因此對(duì)項(xiàng)目公司股權(quán)轉(zhuǎn)讓，尤其是控股權(quán)轉(zhuǎn)移甚為敏感。另一方面，金融資本方一般不會(huì)對(duì)PPP模式做專業(yè)研究，缺少對(duì)PPP項(xiàng)目全過程的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。目前的評(píng)估機(jī)制多是依據(jù)傳統(tǒng)的對(duì)政府發(fā)債的這一套評(píng)估機(jī)制，僅以評(píng)估政府信用為重點(diǎn)。這些使得社會(huì)資本融資異常困難，PPP項(xiàng)目大范圍落地還會(huì)存在相當(dāng)大的障礙。

以上還不是PPP項(xiàng)目的全部問題，在項(xiàng)目建設(shè)期和營運(yùn)期需要完善和明示的條款還很多，政府和社會(huì)資本都擔(dān)心會(huì)扯皮。作為政府肯定是誠信政府，是以做成事，辦好事為目標(biāo)，但是社會(huì)資本往往是利益最大化，一旦出現(xiàn)收益不及預(yù)期或者其他風(fēng)險(xiǎn)，很多都會(huì)選擇退出，這樣就會(huì)帶來新的問題。因此，在實(shí)踐中對(duì)相關(guān)問題作出全面預(yù)估并擬定穩(wěn)妥的應(yīng)對(duì)和防控方案，才能穩(wěn)步推進(jìn)PPP項(xiàng)目。

推進(jìn)PPP工作的建議

（1）建立健全法律體系

健全的法律制度環(huán)境是PPP模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強(qiáng)投資者信心、降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的有效措施。PPP模式涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面，內(nèi)容復(fù)雜，文件繁多。作為項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護(hù)和促進(jìn)公共利益的立場出發(fā)，有必要建立一套執(zhí)行PPP項(xiàng)目的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化交易流程，對(duì)項(xiàng)目的具體運(yùn)作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持，確保項(xiàng)目運(yùn)作全過程公開公正。政府部門和社會(huì)資本在項(xiàng)目中需要承擔(dān)的責(zé)任、義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行明確界定，保護(hù)雙方利益。

（2）形成有效監(jiān)管體系

政府監(jiān)管是有效監(jiān)管體系中最主要的組成部分，發(fā)揮著極為重要的作用。當(dāng)然，通常一個(gè)基礎(chǔ)設(shè)施的投資需要較長的時(shí)間才能收回，所以政府也必須建立一個(gè)適合項(xiàng)目長期發(fā)展的程序，并有一個(gè)相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)則。值得注意的是，在運(yùn)用PPP模式進(jìn)行城市公共設(shè)施建設(shè)的過程中，所有涉及的利益相關(guān)方都必須納入監(jiān)管的范圍。因此，應(yīng)該確立一套良好的審計(jì)、監(jiān)督體系和方法，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施過程中灰色地帶加以監(jiān)控，確保PPP模式能夠健康有效地實(shí)施。

（3）放寬政府扶持政策

采用PPP模式投資的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，不僅要?dú)g迎國際大型企業(yè)和財(cái)團(tuán)參與，也鼓勵(lì)國內(nèi)一些有實(shí)力的私營部門參與進(jìn)來。政府應(yīng)出臺(tái)優(yōu)惠的特許權(quán)政策，比如允許投資者進(jìn)行廣告、商業(yè)及房地產(chǎn)的開發(fā)，讓投資者確實(shí)感到有利可圖，這樣才能真正吸引外資。另外，政府部門作為PPP模式的一方，其管理方式和運(yùn)行機(jī)制要適應(yīng)這種變化。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)注重采用合同管理這種與市場經(jīng)濟(jì)要求相適應(yīng)、符合國際通行做法的經(jīng)濟(jì)手段。通過合同管理，控制工程質(zhì)量、進(jìn)度和投資規(guī)模，達(dá)到投資效益和社會(huì)效益最優(yōu)。當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)各方出現(xiàn)問題或糾紛時(shí)，主要依靠經(jīng)濟(jì)或法律手段而不是行政干預(yù)來解決。增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，建立各相關(guān)部門之間并聯(lián)式的項(xiàng)目管理模式，超前做好項(xiàng)目選址、投融資方案、規(guī)劃設(shè)計(jì)條件、土地供應(yīng)等方面的工作，對(duì)項(xiàng)目起導(dǎo)向作用，使改革的成果落到實(shí)處。

（4）加強(qiáng)人才培養(yǎng)

PPP模式的實(shí)施是一個(gè)理論與實(shí)踐相結(jié)合的過程，PPP模式操作復(fù)雜，需要懂經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)務(wù)、合同管理和專業(yè)技術(shù)等各方面的人才。我國在工程建設(shè)領(lǐng)域擁有大量的技術(shù)人才，但是缺少按照國際慣例進(jìn)行工程項(xiàng)目管理的人才。在我國PPP模式尚屬新生事物，并具有國際融資項(xiàng)目的性質(zhì)，我們?cè)谶@方面經(jīng)驗(yàn)不足。因此要著重加強(qiáng)復(fù)合型、開拓型人才的培養(yǎng)，增強(qiáng)私營企業(yè)或外商的投資信心，確保項(xiàng)目立項(xiàng)、簽約、實(shí)施能夠高效率地完成。

（5）加快PPP立法

目前，地方PPP項(xiàng)目呈現(xiàn)多頭管理的局面。一個(gè)PPP項(xiàng)目的建設(shè)，審批程序復(fù)雜，企業(yè)往返于建設(shè)規(guī)劃、土地、環(huán)保、水務(wù)、發(fā)改等部門申報(bào)，嚴(yán)重阻礙了項(xiàng)目進(jìn)程，增加財(cái)務(wù)成本。由于PPP項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系，且目前我國尚無統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目主管部門，導(dǎo)致項(xiàng)目審批程序復(fù)雜、責(zé)任劃分不清。目前根據(jù)上級(jí)相關(guān)文件及要求，財(cái)政部門作為PPP工作的牽頭部門，由于沒有法律依據(jù)作支撐，牽頭工作做得非常棘手，推動(dòng)也比較緩慢，需要協(xié)調(diào)、溝通的部門也很多，所以建議加快PPP立法，明確牽頭部門，厘清相關(guān)部門職責(zé)，這樣才能更有效的加快PPP工作的推進(jìn)。