PPP模式參與高標準農田建設的投融資體系創新

彭康樂

PPP模式 高標準農田建設投融資

湖南高標準農田建設投融資現狀

根據國家下達的建設任務，“十三五”期間，湖南省高標準農田建設任務1821萬畝，年均364萬畝，按40%測算，每年國土部門應完成146萬畝。按照畝均1500元的標準，需投入資金約273.15億元，每年完成任務需要資金51億元。此外，湖南省正處于脫貧攻堅期，根據《國務院辦公廳關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》（國辦發[2016]22號）和《湖南省人民政府辦公廳關于推進貧困縣統籌整合使用財政涉農資金工作的實施意見》（湘政辦發[2016]53號）要求，新增建設用地土地有償使用費安排的高標準基本農田建設補助資金、國土整治與測繪地理信息專項資金（高標準農田建設部分）在51個貧困縣市區被統籌整合使用，按照“先切塊、再分配”的方式，資金切塊比例不低于55%，省級相關部門不得限定資金在貧困縣的具體用途。據測算，湖南省2017年度被統籌用于精準扶貧的資金達9.6億元。導致高標準農田建設資金存在較大缺口，資金籌措壓力巨大，高標準農田建設面臨著建設任務與建設資金不匹配的矛盾局面。

PPP模式參與高標準農田建設的政策支撐

國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）的規定，政府和社會資本合作（PPP）模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益分享、風險分擔及長期合作關系。

國務院《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見提出》，要積極引導民間資本通過招投標形式參與土地整治工程建設。

中共中央、國務院《關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》（中發[2017]4號）及國家發改委、財政部、國土部、水利部、農業部、中國人民銀行、國家標準化管委會《關于扎實推進高標準農田建設的意見》（發改農經[2017]331號）指出，要充分發揮財政資金作用，吸引社會資本投入。穩定農村土地承包關系，調動廣大農民群眾、新型經營主體和集體經濟組織的積極性，參與高標準農田工程建設和管理。

PPP模式參與高標準農田建設探索與實踐

為解決傳統模式下資金短缺等問題，湖南省積極探索高標準農田建設PPP模式，引導社會資本參與高標準農田建設。

高標準農田建設有強烈的公益性質，投資大，回報周期長，經濟回報率不高，沒有穩定可靠的盈利來源。加之目前農業產業發展整體滯后，引入新型農業產業困難，引入社會及金融資本激勵機制仍不健全，加之PPP模式建設高標準農田中，政府、企業、市場、利益、風險防控等相應關系仍未明確，導致高標準農田建設PPP模式推進難度大、成效低。為推進高標準農田建設PPP模式健康發展，應做好以下幾項工作。

（1）做好頂層設計，夯實政策保障。PPP模式項目建設與傳統項目在管理流程上存在較大差異，需要出臺頂層政策性文件，明確技術規范、操作流程、考核監督和退出機制等內容。同時，政府在高標準農田項目PPP模式中應轉變角色，由過去的主導角色，轉變為與企業合作提供公共服務中的監督、指導以及合作者的角色。要不斷提高宏觀預測、項目識別、可行性論證、統籌協調、監督管理等能力，發揮政策引導和技術指導作用。要改革投融資體制，創新管理機制，形成風險共擔、利益共享的政府和商業性資本的合作模式。

（2）強化監管引導，提升綜合收益。為確保PPP模式高標準農田建設項目高效發展，需加強對項目全過程的監管。項目前期階段，應按照高標準農田建設標準，結合產業發展需要，因地制宜布設土地平整、農田水利、田間道路等工程，實施田園綜合體整治，提升土地綜合價值。項目中涉及有新增耕地的，按照“誰投資、誰受益”的原則，按照投資比例進行分成。在后續項目運行過程中，需要注重對項目實際應用進行優化，處理好與村委會和農戶的關系，推進土地流轉，實現機械化、規?；洜I，推進新型農業現代化經營管理。通過高標準農田建設與經營性項目的整體開發，提升項目綜合收益，增加對社會資本吸引力。

（3）構建風險防控，確保健康發展。由于PPP模式項目參與主體多、建設周期長、投資金額大、不確定因素多，應建立行之有效、規范可行的風險管理辦法和風險分擔機制，綜合考慮政府風險管理能力、項目回報機制和市場風險管理等要素，在政府和社會資本間合理分配項目風險。政府與社會資本合作要在嚴守底線和強化風險意識的前提下開展，嚴守土地用途管制、維護農民利益和依法依規行政的底線，明確項目后期管護責任、耕地用途不可變化、新增耕地的租金支付等問題。

結語

PPP模式參與高標準農田建設具有良好的政策基礎和資金基礎，能有效緩解當前高標準農田建設面臨著建設任務與建設資金不匹配的矛盾局面。但PPP模式在高標準農田建設中作為新生事物，其操作模式、運作流程等需要進行深入的研究學習探討，充分發揮社會資本的建管優勢，構建高標準農田建設投融資新的格局與體系。