我國規劃環評立法立規歷程和趨勢分析

胥鵬海

摘 要：本文通過規劃環評相關法規建立過程、內容的調查，分析了不同時期規劃環評法規建設特點，預測分析了未來的發展趨勢和重點，以期對規劃環評法規建設起到拋磚引玉的作用。

關鍵詞：規劃環評；立法立規；趨勢

規劃環境影響評價（以下簡稱“規劃環評”）是指對政府及其職能部門組織編制的有關規劃實施后可能造成的環境影響進行識別、分析、預測和評價，并在此基礎上提出預防和減輕不良環境影響的對策和措施，進行跟蹤監測的一種方法和制度。

一、規劃環評立法立規歷程分析

1973年8月，第一次全國環境保護會議審議通過了《關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）》，其中“關于做好全面規劃、工業布局”的論述中提到“不能只看局部，不顧全局，只顧眼前，不顧長遠；廠址的選擇，要注意環境保護等等，排放有毒廢氣廢水的企業，不得布局在城鎮上風向和水源上游”，這些條款都顯現出早期規劃環評的思想萌芽。

1978年3月5日，第五屆全國人民代表大會第一次會議審議通過了《中華人民共和國憲法》，其中“國家保護環境和自然資源”的規定，給我國的宏觀環境管理提供了憲法依據，同時大會還提出了環境保護立法規劃，自此規劃環評進入立法準備階段。

1979年9月13日，第五屆全國人民代表大會第十一次會議審議通過了《中華人民共和國環境保護法（試行）》，規劃環評有了初步的法律基礎。

1998年，國務院發布了《建設項目環境保護管理條例》，其中提出“流域開發、開發區建設、城市新區建設和舊城改造等區域性開發，編制建設規劃時，應當進行環境影響評價”，對于規劃環評的執行范圍、介入時間進行了進一步的明確。

2002年10月28日，第九屆全國人民代表大會第三十次會議審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法》，自此規劃環評的法律地位確立，標志著規劃環評進入新的發展階段。

2003年8月11日，環境保護總局印發了《規劃環境影響評價技術導則（試行）》（HJ/T130-2003）、《開發區區域環境影響評價技術導則》（HJ/T131-2003）。10月8日，環境保護總局印發了《專項規劃環境影響報告書審查辦法》（第18號令），對專項規劃環境影響報告書的適用范圍、審查程序、審查意見的要求和應用等方面進行了進一步的細化。

2004年7月6日，環境保護總局印發了《關于印發<編制環境影響報告書的規劃的具體范圍（試行）>和<編制環境影響篇章或說明的規劃的具體范圍（試行）>的通知》（環發〔2004〕98號），提出了規劃環評文件分類管理的思路，規定了9種需要編制環境影響報告書的專項規劃和13種需要編制環境影響篇章或說明的專項規劃。

2006年11月6日，環境保護總局印發了《關于加強煤炭礦區總體規劃和煤礦建設項目環境影響評價工作的通知》（環辦[2006]129號），提出了強化煤炭礦區總體規劃環評、將規劃環評及其審查意見納入規劃審批、實施公眾參與、規范煤礦建設項目環評審、水資源和固體廢物資源化利用等方面的具體要求。

2007年12月1日，環境保護總局、發展改革委、交通部聯合印發了《關于加強公路規劃和建設環境影響評價工作的通知》（環發2007[184]號），提出依法進行公路規劃環評、嚴格公路建設項目準入、高度重視建設項目設計、施工和運行管理等各個階段的生態保護和污染防治等方面的具體規定。

2007年12月7日，環境保護總局印發了《關于進一步規范專項規劃環境影響報告書審查工作的通知》（環辦[2007]140號），對于專項規劃環境影響報告書的審查主體、審查形式、審查組人員構成、審查意見的報送和應用進行了更為詳細的規定。

2009年8月17日，國務院印發了《規劃環境影響評價條例》，以行政法規的形式規定了需要實施環境影響評價的規劃范圍（即“一地、三域、十個專項”），并進一步細化了報告書、篇章或說明的適用范圍，對于審查過程的要求進行了細化，《條例》的發布標志著規劃環境影響開始了專項立法的探索。

2011年2月9日，環境保護部印發了《關于加強產業園區規劃環境影響評價有關工作的通知》（環發[2011]14號），首次明確提出了產業園區規劃跟蹤評價的時機，即實施五年以上的產業園區規劃，規劃編制部門應組織開展環境影響的跟蹤評價，編制規劃的跟蹤環境影響報告書，由相應的環境保護行政主管部門組織審核。

2011年8月11日，環境保護部、國家發展改革委聯合印發了《關于進一步加強規劃環境影響評價工作的通知》（環發[2011]99號），強調了規劃環評應在規劃編制過程中進行、規劃審批時必須同步報送規劃環評文件及其審查意見、規劃環評作為審批項目依據、同步推進規劃和環境影響評價等。

2011年10月18日，國家發展改革委、環境保護部聯合印發了《河流水電規劃報告及規劃環境影響報告書審查暫行辦法》（發改能源[2011]2242號），從行業角度對河流水電規劃環評和規劃的審查做出了細致安排，并提出規劃變更的環境管理響應機制。

2012年5月7日，環境保護部、交通運輸部聯合印發了《關于進一步加強公路水路交通運輸規劃環境影響評價工作的通知》（環發[2012]49號），規定了港口總體規劃環評技術要點和內河高等級航道建設規劃環評技術要點。

2014年3月26日，環境保護部、水利部聯合印發了《關于進一步加強水利規劃環境影響評價工作的通知》（環發[2014]43號），規定了水利規劃環評的范圍、水利規劃環評的基本要求。

2014年6月4日，環境保護部修訂印發了《規劃環境影響評價技術導則-總綱》（HJ130-2014），結合規劃環評具體實踐，明確了導則體系構成、修訂了評價工作原則（全程互動和層次性成為新的評價工作原則）、增加了規劃不確定性分析和環境影響回顧性評價、增加了規劃開發強度分析和不同規劃發展情景與評價、增加了規劃方案綜合論證和優化調整的原則、內容和要求。

2014年7月18日，環境保護部印發了《關于做好煤電基地規劃環境影響評價工作的通知》（環辦[2014]60號），為實現大氣污染區域聯防聯控，提出開展重點區域煤電基地規劃環評會商（對山西省和內蒙古自治區編制的煤電基地規劃環境影響報告書，應根據報告書結論建議開展京津冀及周邊地區環評會商，形成會商意見，重點從減緩跨界影響的角度提出規劃方案優化調整和加強區域聯防聯控等方面措施建議）。

2015年12月7日，環境保護部、國土資源部聯合印發了《關于做好礦產資源規劃環境影響評價工作的通知》（環發[2015]158號），提出了分類開展礦產資源規劃環評、制訂資源差別化管理政策和開發負面清單的要求。

2015年12月18日，環境保護部出臺《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法（試行）》（環發[2015]169號），歷時近八年，區域限批管理辦法的另一只靴子終于落地，《辦法》規定了暫停審批建設項目環境影響評價文件的條件和限批（作出限批、解除限批、延長限批）程序、不落實限批的追責機制。

2015年12月30日，環境保護部印發了《關于加強規劃環境影響評價與建設項目環境影響評價聯動工作的意見》（環發[2015]178號），重點規定了規劃環評與項目環評聯動執行范圍、項目環境影響評價對規劃環評落實情況的聯動反饋機制、聯動工作保障體系。同日，環境保護部印發了《關于開展規劃環境影響評價會商的指導意見（試行）》（環發[2015]179號），明確了會商主體、會商對象、會商范圍、會商程序，給規劃環境影響會商工作指明了方向。

2016年2月24日，環境保護部印發了《關于規劃環境影響評價加強空間管制、總量管控和環境準入的指導意見（試行）》（環辦環評[2016]14號），提出了將空間管制、總量管控和環境準入作為評價成果的重要內容，并對空間管制、總量管控和環境準入的應用做了具體的規定。

2016年6月1日，環境保護部印發了《關于開展產業園區規劃環境影響評價清單式管理試點工作的通知》（環辦環評[2016]61號），《通知》提出：以“資源利用上線、環境質量底線、生態保護紅線和產業準入負面清單”為手段，強化空間、總量、準入環境管理，做好與項目環境影響評價聯動，探索推進產業園區項目環評審批改革，在河北、江西等八省（自治區）開展試點，“清單式”管理成為此次試點的一個“亮點”。

2016年7月2日，第十二屆全國人民代表大會第二十一次會議審議通過了《中華人民共和國環境影響評價法（修訂版）》，對于規劃環評出現的新問題，在法律上進行了進一步的健全，強調了規劃環評及其審查意見的應用。

2018年2月5日，環境保護部印發了《“生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線和環境準入負面清單”編制技術指南（試行）》（環辦環評[2017]99號），《技術指南》是加快推進生態文明建設和生態環境保護的重要舉措，《技術指南》提出圍繞“劃框子、定規則、查落實”三個環節，將生態保護紅線、環境質量底線、資源利用上線轉化為空間布局約束、污染物排放管控、環境風險防控、資源利用效率等要求，編制環境準入負面清單，構建環境分區管控體系。

2018年5月21日，生態環境部印發了《關于征求<規劃環境影響評價技術導則 總綱（征求意見稿）>意見的函》（環辦標征函[2018]12號），此次征求意見稿，在貫徹最新要求、突出問題導向、強化成果引導、做好上下銜接上更有操作性。

二、規劃環評立法立規歷程分析

通過以上的梳理和回顧，可以將規劃環評立法立規過程分為三個階段，即2000年以前，2000-2010年，2010年至今。

1.法規數量分析

2000年以前共發布4項，2000-2010年共發布9項，2010年至今共發布15項。從統計可以看出，規劃環評立法立規的腳步逐步加快，與我國經濟發展趨勢基本吻合，規劃環評法規建設基本從補短板逐漸走上體系建設健全發展之路。

2.法規內容分析

2000年以前的立法立規基本上都是在確立基礎性法律規范；2000-2010年基本上是技術層面的框架建立時期，這一時期初步確立規劃環評的法律地位、技術規范、審查審批、執行范圍等；2010年至今，法規體系則出現了明顯的“問題導向原則”，更多的是針對規劃環評執行過程出現的問題而提出，更加注重可操作性和體系構建。從河流水電開發規劃、公路水路交通路網規劃、水利規劃、煤電基地規劃、礦產資源、工業園區等方面，規劃環評法規體系的“四梁八柱”逐漸確立起來，并不斷完善。

3.管理思路分析

《環境影響評價法》和《規劃環境影響評價技術導則（試行）》（HJ/T130-2003）、《開發區區域環境影響評價技術導則》（HJ/T131-2003）的發布，給規劃環評提供了技術支撐，規定了規劃環評的工作原則、技術路線，其后的規劃環評工作、成果逐漸細致、規范，但是宏觀管理的思路仍顯不夠，規劃環評確定的總量、容量在規劃實施時屢被突破，沒有很好地發揮宏觀指導作用。進入第三個時段以來，以《規劃環境影響評價條例》和《規劃環境影響評價技術導則-總綱》（HJ130-2014）為重要標志，規劃環評逐漸走上“劃框子、定規則”，尤其是《建設項目環境影響評價區域限批管理辦法（試行）》（環發[2015]169號）的出臺，從宏觀層面給環境質量改善和提升提供了新抓手；近兩年來，以“空間管控、總量管控、環境準入”、“三線一單”為重要轉變，規劃環評的宏觀指導性和指標約束性作用越來越強。

三、規劃環評立法立規趨勢分析

近年來，規劃環評“多規合一”試點推進較快，但是從規劃的各種屬性和目標要求上來看，還是有不少規劃游離于“多規合一”之外。另外，從“多規合一”的實踐來看，“多規合一”并沒有真正實現合一，管理上的系統性和關聯系仍顯不夠。作為規劃環評的根本，規劃法規健全可能成為未來規劃環評體系發展的重要內容。

按照這一思路，應該出臺一部統管各類規劃的《規劃法》，《規劃法》應對于規劃進行分類管理，將能夠實現“多規合一”的規劃，如：以土地使用功能為核心的規劃，全面整合，實現以空間管控為基礎的“一規統多”；將不能實現“多規合一”的規劃再細分為實施性規劃和指導性規劃，形成同步協調的規劃體系，在此基礎上完善規劃環評的法規和技術細則，明確各類規劃環評的內容和管控要求，逐漸改變目前所有規劃的環境影響評價一個尺度要求，“一刀切”管理的現狀。