扶貧政策的演變及我國精準扶貧面臨的問題

劉亞頡

摘 要： 文章在梳理我國扶貧政策演變過程的基礎上，總結了我國當前扶貧開發面臨的問題和挑戰。梳理了我國當前扶貧開發工作中的難點，指出了我國精準扶貧政策在操作過程中存在的問題和面臨的困境。

關鍵詞：精準扶貧；政策演變；問題及挑戰

十八大以來，我國扶貧事業一路蒸蒸日上，取得了令人欣慰的成就。貧困問題已得到基本解決。但是，當前我國脫貧攻堅任務仍然艱巨，按照家庭年人均純收入低于2855元的貧困標準，我國仍然有大量貧困人口。貧困地區經濟落后，人民生活水平低下的問題仍然存在。在此大背景下，我國總結經驗教訓，提出精準扶貧政策。精準扶貧政策適應新時期新特點，更具針對性和操作性，但在實際實施過程中仍面臨不少問題。

一、我國扶貧政策演變及其挑戰

1.貧困治理政策的演變

農村地區衰退或發展滯后帶來農村貧困化的嚴重社會問題是城鄉二元結構體制所致，也是高速城市化引發的“隱疾”，農村貧困化問題成為制約我國協調可持續發展的主要阻力。貧困問題依地區和時間的不同而不同，具有動態變化性。因而必須因地制宜，分情況制定并動態調整貧困治理政策與對策。隨著對扶貧工作實踐的總結和探索，我國逐步形成了具有中國特色貧困治理政策體系。這一過程主要分五步推進：（1）1978年至1985 年，以農村制度改革之劍斬貧困之疾的發展階段；（2）1986年到1993 年，以有計劃、有組織地對焦貧困區域，助推大規模開發式扶貧推進階段；（3）1994年到2000年，以解決溫飽助推脫貧攻堅階段；（4）2001年到2010年，鞏固溫飽成果、進一步提升生產生活質量的扶貧開發階段；（5）2011年以來，以確保全面實現小康為主要目標的精準扶貧新階段。這一過程展現出我國扶貧工作以解決溫飽帶動全面小康，以整體推進助力精準突破的路徑。貧困治理的政策更趨具體化、目標更趨明確化、措施更趨精確化。

2.新時期脫貧攻堅工作面臨的新困境

近些年來，隨著扶貧工作的不斷推進，新時期我國貧困問題的特征已經發生了翻天覆地變化，貧困問題在新時期呈現出新特征，脫貧攻堅工作面臨前所未有的挑戰。主要表現在：（1）致貧原因呈現出復雜性、多元性特征。因溫飽問題導致的絕對貧困已基本解決，但因病、殘、災、學導致的相對貧困問題越來越突出。（2）貧困主體分散不固定且抗風險能力弱，人口集中地生存條件落后、環境復雜，人口流動性強的地區。弱勞動能力或低文化水平的留守老人或病殘人員為主要居住人口。欠缺產業扶貧和就業扶貧的基礎，無法產生脫貧的內生動力，難以形成脫貧成果的長效性。（3）貧困治理的投入與成效已經難成正比。以往粗放式的扶貧方式，已經很難使資金和政策真正惠及有需要貧困人口，在新村建設、產業扶貧等扶貧政策的推進過程中，受益多的往往不是真正的貧困戶，而是貧困地區中高收入農戶，真正的貧困戶往往由于個人能力有限以及環境條件等因素的限制難以得到真正幫扶，幫扶措施難以真正落實到人到戶，造成扶貧開發的投入與成效不成正比。（4）當前扶貧工作承載的經濟社會責任愈加艱巨。扶貧開發是國家助力貧困地區經濟社會發展、實現脫貧任務的主要途徑。全面建成小康的目標任務對扶貧工作提出了新的、更高的要求，扶貧開發方式的改進已迫在眉睫，必須更進一步使得扶貧開發資金與資源得到優化配置，不斷提升扶貧工作的水平和效果，確保打好打贏脫貧攻堅戰，實現全面小康目標任務。

二、精準扶貧政策難點與實踐困境

精準扶貧政策是我國扶貧工作的總遵循。精準扶貧政策隨著扶貧工作的推進一直處于不斷地探索和完善的過程，指導我們打好打贏這場脫貧攻堅戰。但根據扶貧部門、扶貧工作人員和一線幫扶干部的反饋，以及對各區縣及街辦鄉級扶貧工作的調研實踐發現，精準扶貧政策在實施過程中仍然面臨不小的挑戰和困境。集中表現為精準識別操作難度大、扶貧工作動態管理和考核體系欠缺、幫扶政策措施難落實。

1.貧困戶識別標準操作難度大

當前，精準識別標準有兩個：一是根據國家扶貧標準家庭年人均純收入低于2855元的水平制定貧困線識別貧困戶。二是“兩不愁、三保障的”標準，即“不愁吃、不愁穿”（包括安全飲水），保障義務教育、基本醫療和住房安全。但這兩條標準在實際操作過程中仍不可避免難選、漏選的問題。原因在于，一是當前我國農村資產信息平臺、家庭微觀統計體系不完善、不健全，加之一些貧困人口就業不穩定，收入難以量化，在統計過程中還存在隱瞞收入問題，導致在實際中難以精確掌握每家每戶的真實收入情況，給收入標準識別貧困戶增加了實際操作的難度；二是致貧原因是多方面的，收入只是反映貧困程度的一個方面，無法全面反映收入之外其他維度的貧困狀況，如個人能力性貧困、因災、因學、因病、因婚導致的支出性貧困等。正因為個體收入難以真實量化以及識別指標的單一性，地方在貧困戶精準識別時，注重細化和創新，不斷探索更具比較性和操作性的識別方法。實際識別貧困戶過程中，在對農戶信息調查摸底的基礎上，采用召開村民大會進行民主評議的方式進行初次確定，后經兩級兩次公示、兩次審核。與單一的收入水平方式相比，這種方式更具公開性、公平性、可操作性，評選結果也更易為農戶所接受，但這種方式也有它的局限性，較強的主觀性可能導致區域不公平。村民代表開會評選，在利益、權勢驅使下容易受人操控，破壞公平公正性。另外，每個區域下達的貧困戶指標的有限性，增加了貧困面廣、程度高的地方評選時的難度，很難客觀反映不同區域貧困人口的差異狀態，造成了區域不公平問題。從實地入戶調研情況來看，確實存在漏評、漏選問題。

2.欠缺對精準扶貧工作的動態管理和考核體系

貧困戶退出和再入機制不健全。貧困戶退出通常結合扶貧資金投入重點和現有的經濟基礎，確定各鄉鎮及重點村的脫貧指標后分解下達。部分群眾擔心脫貧任務戶數指標化會出現被動脫貧現象，假脫貧問題。貧困人口缺乏就業技能，務工狀況不穩定。雖然在幫扶部門的努力幫扶下貧困戶基本實現就業，但大多數貧困人口，集中為打零工，狀況并不穩定，自我發展和抗風險能力薄弱，返貧機率較高。同時，貧困戶識別程序缺乏靈活性，一年僅一次的動態調整評議機制難以對脫貧人口進行動態跟蹤管理。不少貧苦戶不清楚脫貧后能不能繼續享受扶貧政策、幫扶干部會不會繼續幫扶，擔心脫貧后不能再享受扶貧政策，因而不愿意退出，產生對政府脫貧政策的不配合，甚至抵觸情緒。違背了政府扶貧開發的初衷，使精準扶貧政策的成效大打折扣。

3.貧困人口欠缺脫貧的內生動力

近年來，隨著扶貧政策的不斷深入，我國逐漸形成專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧多方合力的扶貧工作格局，但貧困人口欠缺脫貧內生動力成為當前阻礙扶貧工作持續推進的難點問題。多數貧困戶主觀脫貧意識差，信心不足。一方面多數貧困人口文化素質低，思想保守、思維觀念還停留在自給自足的自然經濟時代，沒有發展動力，安于現狀。另一方面部分貧困戶等、靠、要思想嚴重，國家諸多惠農政策的實施和兌現，社會各界的捐助，使部分貧困戶產生嚴重的依賴思想，甚至以評定為貧困戶為榮，爭當貧困戶的畸形現象，嚴重阻礙了精準扶貧政策的推進、影響脫貧攻堅工作成效。

三、結語

我國扶貧開發事業蒸蒸日上，取得驕人成就，初步形成了貧困治理的中國模式和經驗，為國際反貧困實踐作出了貢獻。精準扶貧政策的提出更是助力我國扶貧開發工作更扎實更有質量的推進，但是由于扶貧工作實踐的復雜性、動態性，精準扶貧政策在實際操作過程中還是存在諸多挑戰和困境，精準識別不夠準、精準幫扶到人難落實、績效考核難量化，脫貧攻堅大戰工作中事倍功半、效能低下的問題阻礙扶貧工作的成效。