職業(yè)教育集團化辦學中政府角色的價值演化及優(yōu)化路徑

陳磊 廖大凱

摘 要：在我國，政府角色的發(fā)揮是職業(yè)教育集團化辦學成功與否的關(guān)鍵性因素，政府的輿論宣傳、宏觀調(diào)控、政策激勵和典型示范對職業(yè)教育集團化辦學的發(fā)展具有功能性價值。通過對我國職業(yè)教育集團化辦學歷程中政府角色價值演化的分析，為優(yōu)化我國職業(yè)教育集團化辦學的政府參與路徑提供啟示和建議。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育集團；政府角色；價值演化

作者簡介：陳磊，男，研究實習員，碩士，主要研究方向為職業(yè)教育基本理論；廖大凱，男，所長，中學高級，碩士，主要研究方向為中等職業(yè)教育。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7747（2018）17-0007-06

改革開放以來，我國職教集團經(jīng)歷了三十多年的摸索，取得了顯著的成效，實現(xiàn)了從無到有、由單一到多樣的發(fā)展。[1]88但是，三十年的辦學歷史畢竟較短，仍不成熟，不可避免地會出現(xiàn)一些問題，如辦學定位不明確、招生制度不健全以及利益分配機制不合理等。這些問題僅靠市場和集團自身難以有效解決，必須加強政府的有效參與，發(fā)揮政府的重要作用，并通過完善法律法規(guī)、健全規(guī)章制度和強化監(jiān)督機制，優(yōu)化政府參與的路徑，完善政府參與的成效，為辦學創(chuàng)造良好的外部條件和發(fā)展氛圍，推動集團化辦學的常態(tài)發(fā)展。

一、職業(yè)教育集團化辦學中政府角色的功能性價值

職業(yè)教育集團化辦學要實現(xiàn)快速、穩(wěn)步的發(fā)展，不僅需要政府營造良好的宏觀大環(huán)境，擴大集團化辦學的影響力，而且還需要政府構(gòu)建科學、合理的微觀環(huán)境，以發(fā)揮政府的政策激勵作用和典型示范作用。

（一）輿論宣傳作用

職業(yè)教育集團化辦學說到底仍是一種辦學活動，它需要社會各界的廣泛參與和鼎力支持。社會各界對職教集團辦學認識越深入，就越能激發(fā)他們參與的興趣，可以說，積極的輿論氛圍是職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展的先決條件。這就需要政府適時地根據(jù)新的發(fā)展形勢，主動、正確地引導輿論，營造出一個良好的辦學輿論環(huán)境，使社會各界對集團化辦學的影響力、發(fā)展?jié)摿娃k學效益有深刻、清醒的認識，以激發(fā)他們參與的積極性。例如，政府可以通過新聞發(fā)布會、政府工作報告和職教會議等，宣傳黨和政府在職教集團化辦學方面的方針、政策，讓社會各界對集團化辦學的發(fā)展前景有所了解。與此同時，政府也可以通過各種渠道，加大宣傳力度，幫助宣傳其辦學的典型案例和先進經(jīng)驗，以獲得更多的社會支持和認可；幫助職教集團樹立良好的正面形象，增強其辦學的吸引力和凝聚力。總之，政府能為集團化辦學營造良好的輿論氛圍，引導和鼓勵各級部門及行業(yè)企業(yè)積極參與，激發(fā)集團化辦學的潛力和動力。

（二）宏觀調(diào)控作用

我國政府在職業(yè)教育集團化辦學中具有宏觀調(diào)控作用，主要通過制定政策法規(guī)和加強監(jiān)督管理來實現(xiàn)。具體內(nèi)容主要包括以下三個方面：一是制訂具體的、有針對性的以及符合當前辦學實際情況的政策法規(guī)，推動和支持辦學的持續(xù)發(fā)展；二是統(tǒng)籌兼顧，統(tǒng)籌學科與專業(yè)設置，使之與當前的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應，同時，也要統(tǒng)籌社會有關(guān)部門的教育資源和辦學力量發(fā)展職業(yè)教育，優(yōu)化資源配置；三是建立評估體系，出臺具有針對性的評估細則，加強對教學水平和辦學條件的評估監(jiān)管，做到時時監(jiān)控、事事監(jiān)督，并根據(jù)評估監(jiān)管結(jié)果合理調(diào)控辦學規(guī)模和辦學結(jié)構(gòu)。總之，政府不僅是職教集團化辦學的服務者，更是職教集團化辦學的調(diào)控者，因為它能綜合運用政治、經(jīng)濟和法律等手段對辦學實施宏觀調(diào)控，糾正辦學問題，提供咨詢和服務，為學校的人才培養(yǎng)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。

（三）政策激勵作用

作為一項開創(chuàng)性的辦學實踐和教育改革的新生事物，職業(yè)教育集團在辦學實踐過程中，面臨著諸多難以解決的疑難雜癥，只有不斷創(chuàng)新辦學體制、實施政策激勵，才能幫助其繼續(xù)發(fā)展。[2]56尤其是在當下，我國職教集團剛剛起步，各項發(fā)展尚不穩(wěn)定，更需要政府發(fā)揮政策的激勵作用，為辦學的發(fā)展創(chuàng)造穩(wěn)定的政策環(huán)境。西方發(fā)達國家在這方面的做法很值得借鑒。他們非常注重對職業(yè)教育辦學的政策支持，出臺各種政策、法規(guī)激勵職業(yè)教育發(fā)展。例如，英國政府在2003年頒布的《21世紀的技能——實現(xiàn)我們的潛能：個體、雇主、國家》[3]和澳大利亞政府1998年發(fā)布的“今日的培訓，明天的技能報告”[2]338等等。這些政策，從管理、財政和辦學體制方面給予了職業(yè)教育辦學很大的支持，為辦學的順利實施和深入發(fā)展提供了保障。由此可以看出，政府的政策激勵在職業(yè)教育辦學中起到不可低估的作用，能有效地解決當前職教辦學中的問題，為職業(yè)教育發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。

（四）典型示范作用

自20世紀90年代以來，我國涌現(xiàn)出了許多典型的、各具特色的職教集團類型和辦學模式，這些先進的辦學模式為我國職業(yè)教育辦學的發(fā)展提供了寶貴的經(jīng)驗。研究者根據(jù)職教集團辦學主體的構(gòu)成和運行特征的不同，將職教集團分為行業(yè)型、區(qū)域型和復合型三類。行業(yè)型職業(yè)教育集團主要以天津交通職教集團為代表；區(qū)域型職教集團主要以河南開封縣級職教集團為代表；復合型職教集團主要以無錫立信職教集團為代表。在這三類典型的職教集團發(fā)展過程中，又形成了不少獨具特色的辦學模式，如海南省的“三段式”職教辦學模式、河南省的“以城帶鄉(xiāng)”職教辦學模式和天津的“工學結(jié)合”辦學模式等。這些不同類型的職教集團和獨具特色的辦學模式，在創(chuàng)新職教辦學體制、機制，探索中國特色的職教辦學路徑方面做出了巨大的貢獻。因此，政府應著力推廣這些不同類型、獨具特色的辦學模式，發(fā)揮其典型示范的引領(lǐng)作用，為職教集團的發(fā)展指引方向。

二、職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展中政府角色的價值演化

從20世紀80年代至今，我國職教集團經(jīng)歷了從萌芽探索到創(chuàng)新拓展的發(fā)展歷程，取得了不小的成就。在這三十多年的發(fā)展歷程中，我國政府發(fā)揮了重要作用。因為政府總能根據(jù)不同時期的辦學實際情況不斷地進行角色和職能轉(zhuǎn)變，適時地促進職業(yè)教育集團化辦學的良性發(fā)展。

（一）萌芽探索階段（1985年—1992年）的政府角色

黨的十一屆三中全會后，我國進入了改革開放的新時期，社會各項事業(yè)也隨之步入快速發(fā)展的黃金階段。為適應新時期經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，職業(yè)教育也不斷進行改革，試圖探索出一條與我國社會經(jīng)濟發(fā)展相適應的集團化辦學道路，實現(xiàn)資源互補、優(yōu)勢共享，提高人才培養(yǎng)質(zhì)量和國家競爭力。[4]在新的時代背景下，職業(yè)教育辦學受到越來越多的重視，迎來了蓬勃發(fā)展的春天，為職教集團的興起奠定了良好的社會發(fā)展環(huán)境。

這一時期，由于職教集團剛剛起步，各種規(guī)章制度還不成熟，甚至集團的性質(zhì)、地位和作用都沒有得到法律的確認，社會各界對職教集團辦學缺乏了解，認可度較低，所以，職業(yè)教育集團的組建、運行和發(fā)展都是由政府直接操作，如河北省縣級職教中心就是政府直接操作的典型案例。在萌芽探索階段，政府在職教集團辦學中主要扮演著三種角色：第一，集團化辦學的發(fā)起者。在我國，第一次提出農(nóng)村職業(yè)教育改革試驗設想的是原國家教委，第一次召開農(nóng)村職業(yè)教育改革實驗會議的是原國家教委和河北省政府，第一次提出組建縣級綜合職業(yè)技術(shù)學校的還是國家政府。由此，可以說，從原國家教委提出職業(yè)教育改革的設想，到河北省綜合職業(yè)技術(shù)學校的成立，政府自始至終都扮演著集團化辦學發(fā)起者的角色。第二，集團化辦學的創(chuàng)建者。1988年，國家在河北省鹿泉市進行職業(yè)教育改革實踐，將原本分散在各地的農(nóng)業(yè)中學、衛(wèi)生中學、技工學校等一大批技術(shù)中學統(tǒng)一集中到新校址，組建成綜合性的職業(yè)學校，并在學校內(nèi)設立自己專門的農(nóng)場和工廠以供學生實踐與實習，后來又根據(jù)實際發(fā)展情況更名為獲鹿縣職業(yè)技術(shù)教育中心。由此可見，獲鹿縣職教中心是由河北省政府一手創(chuàng)建和發(fā)展起來的。第三，集團化辦學的推廣者。獲鹿縣職教中心經(jīng)過一年的努力，取得了顯著的成效，不僅推動了當?shù)芈殬I(yè)教育發(fā)展，同時，也在很大程度上加快了經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的步伐。于是，河北省政府開始在縣級職教中心基礎上，推廣這種辦學模式。在政府的大力推廣下，職教中心數(shù)量逐年增多，基本實現(xiàn)了“一縣一所”的辦學目標，尤其是河北省效果尤為顯著，從1991年起，全省一共建立了60多所綜合職教中心。

（二）初步形成階段（1992年—1998年）的政府角色

1992年，根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的新形勢，我國提出了建設社會主義市場經(jīng)濟的宏偉目標，主張將社會主義基本制度同西方的市場經(jīng)濟有機結(jié)合起來，探索出具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟，這一偉大創(chuàng)舉為職教集團化辦學的發(fā)展帶來了不可多得的歷史機遇。[5]隨后，1993年，國家又制定了《中國教育改革和發(fā)展綱要》，明確指出，各級各類職業(yè)學校需要在政府的指引下，積極主動地適應地方經(jīng)濟發(fā)展需要，走聯(lián)合辦學和產(chǎn)教融合的道路。在國家政策的倡導下，各相關(guān)部門、企事業(yè)單位開始參與集團化辦學，一時間形成了社會各界聯(lián)合的、多層次的、多形式的職業(yè)教育集團化辦學發(fā)展的新局面。

這一時期，在各地政府的倡導推動下，全國各地都開始興建職教集團，職教集團的數(shù)量和規(guī)模得到了空前的發(fā)展。在這個職教集團快速發(fā)展的關(guān)鍵時期，我國政府主要扮演了兩個重要角色：第一，集團化辦學的倡導者。1992年以后，為順應社會經(jīng)濟變革新潮流，北京市政府開始大膽嘗試，倡導和主張將具有不同辦學特色的職業(yè)學校聯(lián)合起來組建成綜合性的職業(yè)教育集團，以擴大職業(yè)教育辦學的規(guī)模效應，并以此為宗旨成立了以北京西城區(qū)旅游職業(yè)教育集團為代表的國內(nèi)首批職教集團。這些職教集團都是政府為了適應當時社會經(jīng)濟的發(fā)展情況而指導組建的，換句話說，它們的成立離不開政府的倡導推動。第二，集團化辦學的統(tǒng)籌者。在當時社會經(jīng)濟變革發(fā)展的關(guān)鍵階段，各地政府為適應社會發(fā)展的需要，開始統(tǒng)籌區(qū)域職業(yè)教育資源，走規(guī)模化、連鎖化和集團化辦學道路，并在充分利用區(qū)域辦學資源的基礎上，組建職教集團。例如，浙江省政府在統(tǒng)籌普、職、成教育資源的基礎上成立了萬里職業(yè)教育集團；蘇州市政府在統(tǒng)籌旅游職業(yè)學校資源的基礎上成立了旅游職教集團；江陰市在統(tǒng)籌本市中職學校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職業(yè)高中和成教中心的基礎上，組建了江陰職教集團。總之，無論是萬里職教集團，還是蘇州旅游職教集團，亦或是江陰職教集團，它們的建立和發(fā)展，都離不開政府的頂層設計和統(tǒng)籌規(guī)劃。

（三）快速發(fā)展階段（1999年—2004年）的政府角色

1998年，隨著高校擴招，社會上又興起了“普高熱”的思潮，這一時期職業(yè)教育開始跌入低谷，出現(xiàn)了生源不足和經(jīng)費不夠的問題。為扭轉(zhuǎn)職業(yè)教育發(fā)展停滯的現(xiàn)狀，國務院于2002年制定了《關(guān)于大力推進職業(yè)教育改革與發(fā)展的決定》，進一步提出對職業(yè)教育管理體制進行改革，主張給予職業(yè)學校更多的自主辦學空間，以支持和鼓勵社會積極參與職業(yè)教育辦學。這一系列的改革措施不僅完善了職業(yè)教育管理體制，而且為職業(yè)教育辦學創(chuàng)建了有利的社會發(fā)展環(huán)境。

這一時期，受高校擴招和管理體制變革的影響，政府部門開始廣泛參與職教辦學。在政府的參與下，職教集團大量成型，規(guī)模不斷擴大，呈現(xiàn)出全新的發(fā)展面貌。在這個階段，我國政府扮演的角色主要有：第一，集團化辦學的支持者。受高校擴招的影響，我國職業(yè)教育發(fā)展緩慢，一度陷入困境。為擺脫職業(yè)教育發(fā)展的不利狀態(tài)，各地政府和教育管理部門開始加大對職業(yè)教育的鼓勵和支持，通過資源傾斜和優(yōu)惠政策支持職教辦學，盡可能地整合教育資源，組建職教集團。第二，集團化辦學的推動者。20世紀末，在政府部門的推動下，全國各地成立了大批職教集團，以浙江省、河南省和天津市為例，這三個省市先后成立了大量的職教集團，不僅涉及到服務、信息技術(shù)、衛(wèi)生、交通等多個行業(yè)，而且還涉及各級市、縣等眾多區(qū)域。可以說，在政府的推動下，各地職教集團蓬勃發(fā)展，呈現(xiàn)出一片欣欣向榮的景象。第三，集團化辦學的管理者。隨著各地職教集團的廣泛建立，如何加強對職教集團的管理也引起了人們的普遍關(guān)注。為了更好地規(guī)范職教集團，一些地方政府開始頒布相應的政策文件，如江西省提出的《建立職業(yè)教育目標的考評機制，組建職業(yè)教育集團的辦法》和浙江省頒布的《關(guān)于組建職業(yè)教育集團的試行意見》等。這些文件政策不僅體現(xiàn)出政府集團化辦學的管理者身份，而且還有利于加強集團管理和監(jiān)控。

（四）創(chuàng)新拓展階段（2004年—至今）的政府角色

2004年，全國職教會頒布的《教育部等七部門關(guān)于進一步加強職業(yè)教育工作的若干意見》指出，要走以骨干職業(yè)院校為主體，行業(yè)企業(yè)積極參與的規(guī)模化、集團化和連鎖化的辦學道路。[6]為了更好地貫徹職業(yè)教育辦學集團化、規(guī)模化的發(fā)展道路，教育部于 2009年2月起草了《關(guān)于加快推進職業(yè)教育集團化辦學的若干意見》，指出，要增強集團化辦學活力，深化辦學體制、運行機制和人才培養(yǎng)模式的改革。[1]4這一決定有效地推動了我國職業(yè)教育集團化辦學的發(fā)展，使我國職業(yè)教育集團化辦學進入了高速發(fā)展的快車道。

但是，由于發(fā)展過快，職業(yè)教育集團化辦學也暴露了不少問題，如過度強調(diào)集團的規(guī)模和數(shù)量而忽視辦學質(zhì)量等。因此，為了解決當前職教集團發(fā)展中所暴露的問題，我國政府不再只關(guān)注辦學規(guī)模的擴大，也開始注重辦學的規(guī)范化和科學化，著重強調(diào)辦學的質(zhì)量和效益，相應地政府職能也開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，由以前的直接管理、控制轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的監(jiān)管、協(xié)調(diào)和服務。具體表現(xiàn)在以下三個方面：一是集團化辦學的監(jiān)管者。隨著辦學規(guī)模的逐步擴大，辦學質(zhì)量和效益成為人們關(guān)注的焦點，為確保職教集團的高質(zhì)量辦學，政府開始出臺相關(guān)政策、文件，制定具體的措施和細則，加大對辦學質(zhì)量的監(jiān)管力度，如教育部于2008年制定的《高等職業(yè)院校人才培養(yǎng)工作評估方案》。由此可見，政府開始注重辦學質(zhì)量的提高，政府角色轉(zhuǎn)變?yōu)榧瘓F化辦學的監(jiān)管者。二是集團化辦學的協(xié)調(diào)者。受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡影響，職業(yè)教育集團化辦學也存在不平衡現(xiàn)象，如集團與集團之間資源不對等、集團內(nèi)部主體之間利益不均衡等。這些不平衡現(xiàn)象使集團與集團之間、集團內(nèi)部之間難以達成共識，影響了集團成員合作辦學的深度和廣度。為調(diào)解辦學矛盾，提升教學質(zhì)量，政府充分發(fā)揮其協(xié)調(diào)者的角色作用，組建集團辦學委員會，在尋求共同利益的基礎上，協(xié)調(diào)利益沖突，解決辦學矛盾。三是集團化辦學的服務者。為支持職教集團化辦學的發(fā)展，政府頒布了一系列政策，如國務院于2005年頒發(fā)的《關(guān)于大力發(fā)展職業(yè)教育的決定》和教育部于2015年出臺的《關(guān)于深入推進職業(yè)教育集團化辦學的意見》。這些政策不僅明確集團化辦學的性質(zhì)、地位和組織形式，而且還使辦學得到了廣泛的支持，擁有了充足的辦學經(jīng)費。這些都得益于政府在職業(yè)教育辦學中以服務者身份定位自己，為辦學提供了強大的支持與服務。

三、職業(yè)教育集團化辦學中政府角色價值發(fā)揮的路徑優(yōu)化

職業(yè)教育集團化辦學的正常運行離不開政府的有效參與，但政府的參與也會存在一定的缺陷，為此，必須從完善法律法規(guī)、健全規(guī)章制度、強化監(jiān)督機制等入手，優(yōu)化政府參與路徑。

（一）完善職教集團化辦學的法律法規(guī)，規(guī)范政府的參與行為

由于當前我國職業(yè)教育集團化辦學的法律法規(guī)尚不完善，導致政府在干預過程中無章可循，從而出現(xiàn)了政府干預的越位、缺位和錯位等現(xiàn)象。因此，要規(guī)范政府的行為，就必須建立完善的法律體系，將政府干預的全過程納入到法制化和制度化的軌道。具體可從以下三方面著手：首先，完善相關(guān)的法律法規(guī)。將參與職業(yè)教育集團化辦學的相關(guān)內(nèi)容納入到新修訂的《職業(yè)教育法》和《校企合作條例》中，以明確各利益主體的權(quán)責利，使政府、教育行政部門、學校、企業(yè)和利益集團的行為受法律的監(jiān)督和制約，以強化對集團化辦學的法律保障。其次，明確集團化辦學的法律屬性。法律應明確指出職業(yè)教育集團性質(zhì)、地位及其與政府等其它組織的關(guān)系，使集團化辦學得到法律意義的確認和保障，保證職業(yè)教育集團應有的信譽度和責任感，以增強集團化辦學的號召力和影響力。最后，要將政府的活動范圍嚴格地把控在法律范疇之內(nèi)，盡可能地使政府行為有具體的規(guī)則可循，最大限度地減少政府行為的任意性。只有這樣，政府的干預作用才能更好地體現(xiàn)，才能真正地避免政府干預的局限。

（二）健全職教集團化辦學的規(guī)章制度，提升政府的參與質(zhì)量

眾所周知，我國政府在職業(yè)教育集團化辦學過程中有著倡導推動、組織協(xié)調(diào)和政策支持的作用。然而，由于缺乏相應的規(guī)章制度，以及基于“經(jīng)濟人”假設，政府無法回避公共決策的失誤，而且我國職教集團化辦學的具體實踐也證明，僅靠政府自身的道德約束，難以形成理想的決策機制，必須建立有效約束和規(guī)范決策者的規(guī)章制度。首先，根據(jù)職教集團的組織性質(zhì)與功能特點，廣泛征求成員單位意見建議，制定修訂較為完備的集團章程，建立健全職教集團對口協(xié)商、信息互通、項目合作等日常工作制度，把握好職業(yè)院校、企業(yè)事業(yè)單位加入集團的準入制度，明確集團各參與主體的工作要求，讓集團成員都能對集團的建設和持續(xù)發(fā)展盡職盡責，以保證集團化辦學的常態(tài)化運行。其次，出臺相應的考核制度，采取定性和定量相結(jié)合的方式，對職教集團化辦學的相關(guān)重點工作進行針對性考核評價，并在此基礎上，建立動態(tài)的調(diào)整機制，激發(fā)集團化辦學各主體的積極性，提升集團化辦學的運行水平，保障人才培養(yǎng)的質(zhì)量。

（三）強化職教集團化辦學的監(jiān)督機制，優(yōu)化政府的參與成效

對于我國職業(yè)教育集團化辦學而言，無論是公辦性質(zhì)，還是私立性質(zhì)，各級政府及領(lǐng)導都掌握著重要的權(quán)利，對集團化辦學的發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。但隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，政府的角色錯位、越位和缺位現(xiàn)象越來越普遍，政府在集團化辦學中的責任落實不到位的現(xiàn)象也越來越明顯，如政府部門的參與不到位，缺乏有針對性的政策和相應的經(jīng)費支持等。由于我國政府不僅是職業(yè)教育集團化辦學的政策制定者，也是政策執(zhí)行者，這種雙重身份導致政府的行為缺乏相應的監(jiān)督。鑒于此，公共選擇理論家認為，必須強化監(jiān)督機制，建立由教育局、人社、財政等部門組成的職業(yè)教育集團指導委員會等外部監(jiān)督機構(gòu)，成立專門的內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，對政府部門的工作情況進行定期檢查，對負責人的獎懲升降和預算資金的增減進行有效監(jiān)督。從外部方面，鼓勵公眾監(jiān)督與約束、新聞媒介輿論的監(jiān)督與約束以及社會組織的監(jiān)督與約束；從內(nèi)部方面，鼓勵政府機構(gòu)從上至下的縱向監(jiān)督和同級機構(gòu)之間的橫向監(jiān)督。總之，只有通過強化監(jiān)督機制，才能有效地約束政府行為，減少政府決策的失誤，優(yōu)化政府參與的成效。

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