脫鉤改革后行業協會商會的轉型發展：模式與挑戰

周俊 趙曉翠

摘要：基于資源依賴理論對S市A區脫鉤改革后行業協會商會轉型發展的研究發現，合作型、服務型和主導型行業協會商會分別選擇了與政府合作、服務會員和混合型的發展模式。三種轉型發展模式中的行業協會商會都存在職能空間有限、市場競爭壓力大、與政府的合作缺乏穩定性和持續性等問題。行業協會商會的成功轉型需要政府加快職能轉移進程、加大政府購買服務力度和完善購買機制、建立政會溝通和合作機制，以及加強對行業協會商會的政策引導。

關鍵詞：政商關系；行業協會商會；脫鉤改革；治理轉型；政府購買服務

中圖分類號：C912.2文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0085-009

一、問題的提出

改革開放以來，伴隨著經濟市場化和社會自治化程度的加深，行業協會迅速發展，在為政府提供咨詢、服務企業發展、加強行業自律、創新社會治理等方面發揮了積極作用，逐漸成為推動我國經濟與社會發展的重要力量。但與此同時，受身份定位、創建方式、管理體制等因素的影響，行業協會商會還難以實現充分的自治周?。骸缎袠I協會商會的自治權與依法自治》，《中共浙江省委黨校學報》，2014年第5期。，部分協會商會仍然存在行政色彩濃、管辦一體、治理結構不健全等問題，難以發揮應有作用。

為促進行業協會商會的依法自治和功能發揮、厘清政府與行業協會商會的職能邊界、完善監管，2015年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》（以下簡稱《脫鉤總體方案》），隨后開始了以政會“五分離”、“五規范”為主要內容的新一輪脫鉤改革。經過兩年多的時間，中央層面第一批與第二批共271家全國性行業協會商會已完成脫鉤，參加第三批試點的全國性協會商會總數共438家，已接近全國性協會商會總數的60%。地方層面參與第一批脫鉤試點的1308家省級協會已基本完成脫鉤任務，第二批3094家協會商會的脫鉤工作正在推進廖鴻：《以黨的十九大精神為指引推動行業協會商會與行政機關脫鉤改革深入開展》，《中國民政》，2018年第2期。，上海、浙江、山東等地的脫鉤試點進展尤其迅速。

脫鉤改革是政會關系的調整，它帶來了行業協會商會資源環境和收入結構的變化。強制“斷奶”式的脫鉤不可避免地使得一些行業協會商會難以適應改革的沖擊，從而面臨資金缺乏、人才流失、業務方向不明等困境。那么，在政會脫鉤的背景下，行業協會商會采取了怎樣的應對和發展策略？行業協會商會將如何實現轉型發展？諸如此類的問題迫切需要討論。

本文擬基于資源依賴理論，以S市A區為實證案例，分析脫鉤對行業協會商會產生的影響，以及協會商會在脫鉤后的發展轉型，基于此，文章將提出進一步完善制度環境，促進行業協會商會發展的建議。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧：脫鉤改革對行業協會商會的影響

脫鉤改革旨在改變行業協會商會對政府的依賴關系，對于長期扮演“二政府”角色的協會商會而言，脫鉤無疑帶來了極大的沖擊與挑戰。其一，對官辦型行業協會商會而言，隨著“強制性權威”的逐漸弱化，在自身基于市場和行業治理的“自主性權威”尚未確立的情況下，它們的合法性與主體性都將面臨挑戰傅昌波、簡燕平：《行業協會商會與行政脫鉤改革的難點與對策》，《行政管理改革》，2016年第10期。。其二，脫鉤后，行業協會商會應如何定位自身功能，在沒有財政撥款和政府政策背書的情況下，協會商會的資源來自哪里，協會商會未來的發展戰略是什么，它們又如何與政府及行政機關打交道賈西津、張經：《行業協會商會與政府脫鉤改革方略及挑戰》，《社會治理》，2016年第1期。，這些問題從理論上被一些學者提出，并受到較多關注。其三，脫鉤后的行業協會商會面臨著專業性不足、人才隊伍滯后、職業化程度不高、社會化運作不夠和社會服務能力不強等現實問題傅昌波、簡燕平：《行業協會商會與行政脫鉤改革的難點與對策》，《行政管理改革》，2016年第10期。，部分協會商會的運行壓力會明顯加大倪咸林：《行業協會商會脫鉤后完善內部治理研究》，《行政管理改革》，2016年第10期。。

對脫鉤改革的實證研究表明，脫鉤改革后的行業協會商會主要面臨長期依附權威資源的“路徑依賴”問題和因“會員邏輯”而引致的市場行為異化等風險。在對政府行政資源的“路徑依賴”下，行業協會商會很有可能會脫鉤不完全或脫鉤后走向消亡；在“會員邏輯”的要求下，行業協會商會很有可能背離非營利原則，從而帶來自主性危機沈永東、宋曉清：《新一輪行業協會商會與行政機關脫鉤改革的風險及其防范》，《中共浙江省委黨校學報》，2016年第2期；宋曉清：《謹防行業協會商會與行政機關脫鉤過程中的三種風險》，《中國社會組織》，2015年第21期。。

這些研究指出了脫鉤改革可能對行業協會商會造成的影響，初步討論了脫鉤后協會商會面臨的轉型困境，但總體而言，既有研究或為理論性思考、缺乏實證檢驗，或對脫鉤后協會商會轉型發展的動力、困境和實際選擇缺乏分析，留有較大的研究空間。

（二）分析框架：資源依賴理論與脫鉤后行業協會商會的轉型策略

要理解組織的結構和行為，就必須了解組織所運作的環境馬迎賢：《組織間關系：資源依賴視角的研究綜述》，《管理評論》，2005年第2期。，因此，在分析脫鉤后行業協會商會的轉型發展問題中，本文引入資源依賴理論作為分析基礎。資源依賴理論的主要理論假設有：（1）組織最關注的事情是生存；（2）沒有任何一個組織能夠完全自給自足，組織為了生存下去，需要通過環境來獲取資源；（3）組織必須與其所依賴的環境中的因素進行互動，而這些因素包括其他組織；（4）組織生存建立在控制它與其他組織關系的能力的基礎之上，因此組織之間會形成依賴關系馬迎賢：《資源依賴理論的發展和貢獻評析》，《甘肅社會科學》，2005年第1期。。該理論提出的組織的主要資源通常包括人員、設備、技術、資金、合法性等物質資源和非物質資源[美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第48頁。。

資源依賴理論還提出了一個組織對其他組織依賴程度的三個決定性因素：一是資源的重要性；二是資源的分配權和使用權；三是替代資源或對資源控制的范圍[美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第50-51頁。。值得注意的是，組織的依賴性并非固定不變，為了生存，組織必須采取行動來管理或者消除依賴，其主要的行動策略包括：一是組織通過改變結構、信息系統、管理模式、人際關系模式、技術、產品、價值觀等方式適應環境和通過完全吸收環境（合并）、部分吸收（合作）或影響活動規則（游說）的方式創造有利于組織的環境；二是組織開發可替代的資源和多樣化的發展以消除依賴；三是通過法律、增選（參加董事會、顧問小組）、合并、兼并、人事交換以及規范組織行為來消除控制[美]杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制：對組織資源依賴的分析》，東方出版社2006年版，第117-122頁。?？傊Y源依賴理論揭示了組織與環境的依賴關系，一方面指出了組織為了生存要受到環境的影響和制約；另一方面也強調了組織可以通過一定的策略應對環境變化，從而適應環境。

在非營利組織領域，資源依賴理論為解釋政府與社會組織之間的關系提供了理論基礎，非營利組織與政府之間多為對稱性依賴（Symmetrical resource interdependence）或者相互依賴的關系，政府機構為非營利組織提供了資金、信息、政治支持/合法性（Political support/legitimacy）、參與的機會等資源，而非營利組織為政府機構提供它們的服務能力、信息以及政治支持/合法性等Saidel J.R.，Resource Interdependence：The Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations，Public Administration Review，vol.51，no.6，1991，pp.543-553.。但是，受社會組織生成路徑與行政體制的影響，我國政府實際上扮演著合法性高丙中：《社會團體的合法性問題》，《中國社會科學》，2002年第2期。與資源供給康曉光、韓恒：《分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究》，《社會學研究》，2005年第6期。的雙重角色，在與社會組織的互動關系中居于主導地位，有學者將這種關系描述為非平衡依賴汪錦軍：《浙江政府與民間組織的互動機制：資源依賴理論的分析》，《浙江社會科學》，2008年第9期。、非對稱性依賴徐宇珊：《非對稱性依賴：中國基金會與政府關系研究》，《公共管理學報》，2008年第1期。和非均衡互動李軍：《非營利組織公共問責的現實考察——基于資源依賴的視角》，《學會》，2010年第6期。，這意味著社會組織對政府的依賴遠強于政府對社會組織的依賴。

由此，政會脫鉤改革雖然改變的是政府與行業協會商會雙向的關系，但對行業協會商會產生的影響卻更加顯著。脫鉤改革要求行業協會商會實現與行政機關的“五分離”，這是直接減弱甚至消除了行業協會商會對行政機關的資源依賴，從根本上改變了行業協會商會的資源環境，它必將促使行業協會商會在脫鉤后采取行動策略以應對新的環境，并因此走上轉型發展的道路。

根據資源依賴理論，組織的最終狀態將取決于其資源體系的狀況及組織的應對過程。當面對力量相對較弱的影響時，組織可以采取消除影響的戰略，即通過行動來減少服從外部環境的概率；當遇到對組織有重大影響的強有力的外部影響時，此時避免被影響已是不可能，組織因而需要對相互依賴本身進行管理。顯然，脫鉤改革中行業協會商會面臨的是后一種情形，協會商會無法避免脫鉤改革帶來的直接影響，因而可能采取以下兩種應對策略：一是改變自身以適應環境。脫鉤后的行業協會商會逐漸減弱自身對行政機關的資源依賴，轉而尋找其他可替代性的資源來源，如在資金方面，尋求企業、基金會以及其他主體的支持。為實現此目標，行業協會商會會加強自身的能力建設，為獲取新的資源作好組織準備。二是尋找機會以適應自身條件。面對脫鉤改革，行業協會商會會依據自身固有的優勢和能力，在制度允許的條件下，尋求與政府機關、企業等主體的合作，從而最大化地減弱環境改變對自身產生的負面影響。脫鉤后行業協會商會的資源環境變化及其可能采取的應對策略圖示如下：

三、脫鉤后行業協會商會轉型發展的基本模式

為探索脫鉤后S市A區行業協會商會的轉型發展問題，我們于2017年5月至9月先后對A區行業協會商會進行了訪談和調研。訪談對象是第一批38家脫鉤試點單位中的11家行業協會商會，接受訪談的均為行業協會商會的主要負責人或核心成員，訪談的內容主要包括政會脫鉤改革的實際進行情況及其影響、脫鉤后組織治理的變化情況，以及行業協會商會對未來發展的構設。

S市A區的脫鉤改革第一批試點工作于2016年7月啟動，于2018年5月基本完成。由于A區行業協會商會在2010年前后進行過規范化改革，因此，行業協會商會與政府的關系存在兩種基本形式：一是有業務主管單位的接受“雙重管理”的行業協會商會，二是沒有業務主管單位的、進行“直接登記”的行業協會商會?！半p重管理”的行業協會商會主要依靠政府資源生存，協助政府開展行業培訓、資格審查等是其主要功能，“直接登記”的行業協會商會中有少數以政府的項目經費為主要收入來源，對政府同樣有較強的依賴性。兩類行業協會商會同時存在于第一批試點名單之中，且都按要求進行了“五分離”改革。

由于“雙重管理”與“直接登記”的行業協會商會在與政府關系上具有交叉性，本文依據脫鉤政策是否對其產生了明顯影響，將A區第一批試點協會重新劃分為市場型和政策型兩類協會商會，前者指以市場為主要資源來源的行業協會商會，后者指以政府為主要資源來源的行業協會商會。

市場型行業協會商會擁有較強的經營能力，政策型行業協會商會則擁有較強的行政事務執行能力。以這兩種能力為分析基礎，通過對兩者的高低維度進行搭配，可以獲得合作型、主導型、服務型和伴生型四種行業協會商會類型（見圖2）。其中，擁有高經營能力和高執行能力的主導型行業協會商會最具靈活性和動態性，最能夠適應政策和市場環境的復雜變動。伴生型的行業協會商會由于經營能力和執行能力都比較低，在實際情況中存在很少或甚至早已被淘汰。因而，本文以下部分主要分析合作型、主導型、服務型三種行業協會商會的轉型發展模式。

（一）案例選擇與基本概況

依據組織的形成路徑、領導層的產生或主要領導的身份、經費來源等特征王穎等：《社會中間層：改革與中國的社團組織》，中國發展出版社1993年版，第70-77頁。，通過比較分析，我們選擇了同類行業協會商會中具有較強類型特征的J協會、E協會和K協會分別作為合作型、主導型以及服務型行業協會商會的代表（具體內容詳見表1）。

三家行業協會商會的基本情況介紹如下：

J協會是A區成立于2012年的養老行業協會，會員為該區各類養老服務機構，如居家中心、日間中心等。2014年，J協會被S市民政局評為“4A社會組織”。協會的業務范圍包括維護養老服務行業權益、開展行業協調、自律、宣傳、評估、統計、培訓、調研、信息發布、人才交流、咨詢服務、承辦政府委托事項等。其中，承辦政府委托事項是J行業協會日常工作的主要內容，相應收入占總收入的70%左右。

E協會是A區成立于2012年的科技金融領域行業協會，主要由科技金融企業及相關經濟組織構成。協會的主要職責是促進科技和金融相結合、促進科技企業與金融機構之間的對接，創新金融產品和服務等。2016年，E協會被民政局評為“3A級社會組織”。E協會不僅能夠積極配合政府的工作，經常獲得政府購買項目，而且開發了自己的網絡服務平臺，市場能力較強。

K協會成立于1993年，是P區外商與投資領域的行業協會，服務對象基本上涵蓋了納稅在1000萬以上的企業。協會的主要業務包括政策宣傳、考察調研、調解糾紛、培訓研討、信息交流、外商投資促進服務、咨詢服務、交流合作等。K協會是P區最為活躍的社會團體之一，能為會員提供優質服務，受到會員單位的一致好評。

（二）脫鉤后行業協會商會的轉型發展模式

1.合作型行業協會商會：合作發展模式。合作型行業協會商會具有較強的政策理解與倡導能力，能夠較為及時地應對政策變化，做出適合自身發展需要的定位和選擇，更容易從政府方面獲得資源。脫鉤后，合作型行業協會商會大多采取的是“弱化資源依賴、推動購買服務”的回應策略，即駕馭對政府關系的管理，改變與政府的合作方式，在無法直接獲得政府財政撥款的情況下，積極影響政府的購買服務決策，以爭取更多的、穩定的購買項目。

為滿足社會服務需求，A區民政局出資、出場所成立了J協會， J協會成立之初就被定位為A區民政局的“助手”。P區民政局以直接委托的方式將養老服務領域的一些工作交給J協會，主要包括行業督導、等級評定等工作，并向J協會撥付相應的經費。

在脫鉤改革前，J協會以A區民政局的經費為主要收入來源，在項目和資金方面對政府的依賴性較強。應脫鉤改革的要求，A區民政局的機構、職能等方面與J協會進行了分離，不再直接委托其工作，因而J協會受脫鉤改革的影響非常大。 J協會負責人在訪談中表示：

“脫鉤后，主要還是資金方面的壓力，作為第一批脫鉤單位，（政府）也沒有給我們相應的補貼啊什么的，所以還是壓力很大的。其次就是場地的問題，包括租金、水電費、停車費等。原來是政府提供，都不出錢的，還有一些辦公用品，都是政府的資產。我們新找一個場地還是挺有壓力的?！保ㄔL談記錄JY，2017-09-20）

面對脫鉤壓力，J協會積極尋求轉型發展之道。協會認為自身最大的優勢便是了解政策、與政府的合作經驗豐富，而明顯的劣勢是缺乏專業的市場開拓人員和經驗。因此，協會將自身下一步的發展方向仍然定位于與政府的合作。一方面，在承接項目上，J協會經歷了從“被動委托”到“主動申報”的轉變。在脫鉤前，J協會主要是被動“等項目”， “有什么就做什么”，“給什么就做什么”，但是脫鉤后政府委托項目需要經過規范的購買程序，J協會面臨一定程度的競爭，“等項目”的后果可能是拿不到項目。面對這種情況，J協會一邊努力促使政府將原有合作的內容改變方式委托給協會，一邊根據行業發展需要和政策精神主動向政府建議項目，找政府“談項目”和“要項目”。另一方面，J協會認識到提升協會自身能力以吸引政府合作的重要意義，經歷了從不重視組織建設到不斷健全組織、提升組織的轉變。J協會認為在脫鉤初期只能靠“要項目”，但從長遠看，還應該做到讓政府主動找上門“送項目”，讓政府覺得離不開協會。為此，J協會從人事、機構、業務等各方面進行了組織再造，比如J協會積極貼近政府鼓勵行業協會商會參與企業征信建設的政策要求，主動加強了對會員單位信息的管理，并將自身所做的工作及時與政府溝通。J協會秘書長表示，“更好地服務會員，積極幫助會員解決一些困難，也有利于獲得政府的認可”；“我們的想法是在未來可以給到政府的東西更多，要什么就可以給什么?！保ㄔL談記錄JY，2017-09-20）

2.主導型行業協會商會：混合發展模式。主導型行業協會商會具有較高的政策執行能力與市場經營能力，可以同時有效適應市場和政策的環境變動，并掌握兩者的平衡點。這種類型的行業協會商會通常會采取“關注政策變化、重視市場需求”的策略來應對脫鉤改革，即一方面密切關注政策變化，不斷采取措施增強自身承接政府職能轉移和購買服務的能力，另一方面積極開發新的服務項目，以適應市場需求。

E協會的業務主管單位是S市科委，協會的日常工作主要是幫助金融機構與企業進行對接。在S市重點發展金融和高科技產業的政策環境中，脫鉤前包括科委在內的多個政府部門每年都會有會展、培訓等項目外包給E協會。脫鉤后，由于金融和高科技產業發展的需求進一步加強，相關工作增多。更為重要的是，E協會主要負責人為原科委領導干部，在脫鉤中剛剛從政府離職，仍然擁有強大的政府資源。因此，脫鉤后的E協會承接的政府購買服務項目不減反增，其中部分項目為E協會倡議立項。比如2016年E協會提出與政府部門合作打造行業內的線上線下服務平臺，獲得了政府50%的項目資助。行業領域的特殊性為脫鉤后的E協會帶來了更多的發展機遇，協會的自主性也明顯增加，E協會會長認為，“脫鉤，好處呢是顯而易見，增加了自主性、市場化程度提高，協會做事更加靈活，不受政府束縛。”（訪談記錄EL，2017-07-03）

即使如此，與脫鉤前相比較，E協會仍然認為自身面臨著更大的壓力，“以前跟行業掛鉤，他是你‘老子嘛，你管你爸要錢，心里肯定沒有負擔感?，F在切斷了，短期內還是會有關系，三五年之內還是會有聯系，比如我去政府部門要點資源，可能還是會有，但是這畢竟不是老子和兒子的關系，這是一種合作的關系，他肯定會問你，你這個事情辦得怎么樣啊，你幫我辦一個論壇，幫我做一個什么課題，你研究得不好，我也不開心?！保ㄔL談記錄EL，2017-07-03）

面對脫鉤帶來的環境變化，E協會充分認識到資源來源多元化的重要性，在加強與政府合作的同時，協會主動尋找與其他社會組織、企業，甚至是國外的協會、聯合會等的合作機會。目前，E協會已經初步與部分大學、企業（專業機構）建立了合作關系，如與大學合作開展培訓，與專業機構共同開展信息化建設工作等。

3.服務型行業協會商會：服務會員發展模式。服務型行業協會商會從一開始就將工作重點放在對市場資源的獲取和掌握上，能夠對會員所需作出必要的回應，幫助會員解決困難。對于服務型行業協會商會來說，由于其發展與脫鉤改革的方向基本一致，改革給這類行業協會商會帶來的沖擊并不明顯，反而為其發展創造了更多機遇。這類行業協會商會在新環境中主要采取的是“適應政策方向、突出會員服務”的轉型發展策略，即在滿足政策要求的前提下，仍然將主要精力放在會員服務上。

K協會在脫鉤改革前經歷過事業單位轉制、綜合改革試驗區等改革，基本已經按照市場規律在運行，因此，無論是在人事方面還是在職能方面，受脫鉤的影響都非常小。K協會負責人表示：“其實，談到脫鉤，協會早就脫鉤了”，“到2015年，我們就把政府層面的（人員）全都清理出去了，所以2016年的脫鉤改革其實對我們沒有什么影響。”（訪談記錄KF，2017-09-19）

K協會成立之初的功能比較單一，主要為政府分擔一些事務性、技術性的工作，隨著會員的增多，協會逐漸將精力轉移到會員服務方面，并且發起成立了領域內的兩個相關行業協會。脫鉤后，K協會的發展重點仍然在會員服務上，在協會的八項主要功能中有六項是針對會員企業的，包括提供信息服務、協調服務、舉辦活動、智庫服務、商務服務以及生活服務，其中生活服務精細到護照的辦理、體檢等事項。作為A區最為活躍的社會團體，K協會經常舉辦聯誼會、政策宣講會、考察活動、招商引資的推薦會等各種活動，曾在一年內舉辦過兩百多次活動。豐富多彩的活動吸引了不少會員企業。

為進一步完善會員服務，K協會一方面創新性地發展出了定制式和菜單式服務，另一方面正在謀求擴大協會規模，計劃建構“四個協會+一個平臺+一個研究院”的新發展模式，希望通過協會之間的聯合和資源共享，為會員提供全方位的優質服務。 K協會秘書長認為，“這其實對于企業來講是減負的，意味著加入了一個協會，可享受四五個協會的服務，而且行業中的交流也比較充分?！保ㄔL談記錄KF，2017-09-19）

雖然K協會明確走服務會員的發展道路，但它同樣重視政府資源。在協會看來，一些服務會員的工作也是政府所需要的，屬于政府的職能范圍，政府可以通過購買服務的形式與協會合作。因此，夯實協會的服務能力，做好與政府合作的準備非常重要，“協會的目標是國際化，建立服務的生態鏈，這要求我們與企業、政府的需求相匹配”（訪談記錄KF，2017-09-19）

綜上，三家行業協會在脫鉤后的新環境中選擇了不同的轉型發展道路，呈現出一定的模式特征。合作型行業協會商會選擇了合作發展模式，仍然希望以政府為主要的資源來源；主導型行業協會商會同時重視來自政府和市場兩方面的資源，形式了混合發展模式；服務型行業協會商會以會員服務為主導性業務，形成了市場化的發展模式。

四、行業協會商會轉型發展中面臨的挑戰

組織轉型實質上是一種結構機制的轉變盧瑋靜、劉程程、趙小平：《市場化還是社會化？——中國官辦基金會的轉型選擇》，《中國非營利評論》，2017年第2期。。對于行業協會商會來講，轉型意味著組織目標的調整、組織業務方向的轉移以及發展路徑的變更。因而，在轉型過程中，行業協會商會受“路徑依賴”的影響，不可避免地會遇到困境與挑戰。

合作型行業協會商會在脫鉤后希望通過推進政府購買服務來重建與政府的合作關系，這實質上是希望延續先前與政府的關系內容而改變關系形式，它沒有改變行業協會商會的資源結構，行業協會商會仍然保持對政府的強資源依賴。這種轉型發展模式雖對行業協會商會的運作模式、業務方向沒有造成大的影響，甚至不會影響行業協會商會的組織治理，但卻面臨著以下問題：首先，隨著脫鉤改革的推進以及政會職能邊界的厘清，政府在購買服務中會有更多的合作對象，行業協會商會面臨的競爭增強，行業協會商會必須有自己的優長，J協會負責人表示，“根據P區財政上的要求，項目資金達到二十萬的，需要招投標，我們需要有自己的優勢?！保ㄔL談記錄JY，2017-09-20）其次，在購買服務中，政府通常處于主導性地位，行業協會商會能否獲得平等地位，獲得符合市場原則的購買經費和代理人權限，還取決于行業協會商會自身的談判能力?！半m然我們是（項目）管理者，但可能（項目）管理費都不夠，按道理是（占項目經費）10%（的管理費）要給我們的，但是往往不能到位?！保ㄔL談記錄JY，2017-09-20）最后，政府購買服務政策可能會隨經濟社會環境的變化而變化，項目的穩定性缺乏保障，一旦政府減少購買項目，行業協會商會的資源來源就沒有保證，可能會陷入生存困境。

主導型行業協會商會雖然在脫鉤后獲得了更大的發展空間和更多的機遇，但與此同時也面臨多方面的問題：其一，行業協會商會職能“空間”狹窄的問題。政府項目是主導型行業協會商會的主要資源來源之一，但相對于行業協會商會的需要來說，委托項目仍然太少，主要的行業治理職能仍然是政府在履行?！拔覀冏龅囊恍┕ぷ鳎蠢碚f，應該是政府從大局方面安排，具體就委托給協會來做，現在首先就是政府去做了，協會只能是配合政府做一些小的事務性的事情。”（訪談記錄EL，2017-07-03）其二，與政府合作的可持續性問題。如前文E協會的情況分析所示，協會之所以在脫鉤后獲得了更多的政府資源，一是因為金融和高科技為政府重點扶持領域，投入的經費不斷增長，二是因為協會的主要負責人為剛離職的原政府領導干部。一旦這兩個條件不具備，協會是否還能夠持續獲得政府資源，實難預料。其三，行業協會商會工作人員的穩定性問題。脫鉤后，行業協會商會的人員需要從社會上引進，但一來社會上缺乏專業的行業協會商會管理人員，二來行業協會商會的薪資待遇缺乏吸引力，這導致行業協會商會進人難、留人難，“穩定隊伍很不容易，人員流動非常厲害，招不到人，協會什么都做不了。”（訪談記錄EL，2017-07-03）。其四，適應市場競爭的問題。主導型行業協會商會雖然有較為敏銳的市場性，但脫鉤后，仍難以避免市場競爭問題。E協會在尋找市場資源的時候就發現，培訓、咨詢項目現在不僅是協會在做，許多企業也在做。如果協會沒有自己的優勢，很難與企業競爭。不但如此，由于行業細分日益突出，相近領域的行業協會商會也在不斷成立，協會還需要與它們進行競爭，“特別是脫鉤之后，發展還是挺難的，要到市場上去競爭”， “完全市場化的話，沒有足夠的服務，企業不愿意來的?！保ㄔL談記錄EL，2017-07-03）

服務型行業協會商會受到脫鉤改革的影響較小，以會員服務為核心的業務導向也符合行業協會商會的本質屬性，但是此類行業協會商會的轉型發展也不可忽視三方面的問題：一是由于我國對社會組織的非營利性監管尚不健全，而行業協會商會又是經濟社會兩棲組織，它們在發展中可能會面臨著過多受市場化、商業化影響而走上異化發展的道路，即因過于依賴“會員邏輯”而在滿足會員需求的同時侵犯他人利益或公共利益；二是如何在服務會員的過程中與政府達成合作的問題。行業協會商會在提供會員服務中難以避免地會與政府打交道，有時需要政府支持，有時甚至需要與政府合作，如果與政府建立良性互動的關系，對于將重心放在服務會員上的行業協會商會來說是一個不小的挑戰。K協會在建立會員信息庫的過程中發現許多信息掌握在政府手中，“最大的難題還是政府，如果政府愿意放手，協會的工作就會好做得多。但這個問題應該怎樣與政府溝通？怎樣爭取政府同意？”（訪談記錄KF，2017-09-28）；三是隨著信息獲取方式越來越多元化，不斷有企業、其他類型的組織進入到為企業提供服務的行列中來，它們在提供培訓、咨詢、會展等服務上不缺乏專業性，甚至更具價格優勢，行業協會商會在會員服務上的優勢漸漸被沖淡，在這種情況下，行業協會商會應如何找到自己的定位，同樣是需要嚴肅面對的問題。K協會充分表達了這種擔憂，“現在的問題是，原來協會做一些事情，現在許多機構，比如企業，都能夠做，還做得比協會好，那協會做什么？怎么做？”（訪談記錄KF，2017-09-28）

綜上可見，三類協會在轉型發展過程中均遇到一些挑戰和問題，其中有些共性問題值得關注：第一，脫鉤改革在職能上實現了行政機關與行業協會商會的分離，但是在厘清政會職能邊界、政府向行業協會商會轉移職能方面卻進展遲滯。因此，脫鉤后的行業協會商會無論采取了哪種發展模式，都急切期盼政府加快釋放職能“空間”，積極推進政府購買服務工作。第二，受“直接登記”、“一業多會”制度，以及經濟與非經濟組織邊界日益模糊等因素的影響，行業協會商會面對日益激烈的市場競爭，這對長期處于壟斷地位的行業協會商會意味著莫大的壓力，行業協會商會必須重新找到自己的定位，發展出核心競爭力，才可能在充滿不確定性的市場環境中生存下去。第三， 選擇不同轉型模式的行業協會商會都有與政府合作的需要，但如上文所述，目前的政會合作中還存在一些諸如個人社會資本、政策導向等偶然性的因素，如何建立合作關系，并保持合作的穩定性和可持續性，是擺在行業協會商會面前的共同問題。

五、推進行業協會商會轉型發展的政策建議

在對S市A區行業協會商會脫鉤改革后轉型發展模式的研究中，本文得出了以下結論：一是由于原有發展路徑不同以及行業協會商會自身實際情況的差異，不同類型的行業協會商會選擇了不同的轉型發展模式，基本上能夠應對脫鉤后的生存問題，但三種轉型發展模式都存在不確定性和一定的挑戰；二是三種轉型發展模式面臨的共同問題是政府職能轉移和購買服務工作尚不到位，市場競爭性增加以及與政府關系的建立與維持?；谘芯拷Y論，下面從四個方面提出進一步完善制度環境、促進行業協會商會成功轉型的政策建議：

第一，加快厘清政會職能邊界和推進政府職能轉移。擁有充分的職能空間是行業協會商會發展的重要前提。脫鉤改革也提出了厘清政會職能邊界、促進行業協會商會職能發揮的要求，但是脫鉤改革更注重“五分離”工作，包含“職能規范”的“五規范”工作則進展緩慢。因此，無論是出于全面執行脫鉤改革政策的需要，還是基于行業協會商會發展的需要，政府都需要盡快將劃清政會職能邊界的工作提上日程，按照“三個清單”管理的要求，明確哪些職能應由政府履行，以何種方式履行，凡是不屬于政府職能的行業治理功能，都應交還給行業協會商會。考慮到行業協會商會的現狀，政府可以設置職能轉移過渡期，明確職能轉移的階段性，為行業協會商會提供良好的政策預期，增強其發展信心。在脫鉤初期，政府可以暫時掌握部分應交還給行業協會商會的職能，但通過購買服務等方式將其委托給行業協會商會履行，并幫助行業協會商會提高治理和服務能力。若非如此，部分選擇合作型和混合型發展模式的行業協會商會可能會陷入發展困境，甚至無力維持生存。

第二，加大購買服務力度、完善購買服務機制。與政府職能轉移一樣，脫鉤后的行業協會商會熱切地期盼政府能夠加大購買服務力度，完善購買服務機制。與政府職能轉移不同，政府購買服務是指政府將屬于自己的職能通過特定的形式委托給服務承接主體履行，并為此支付費用。在脫鉤前，少數行業協會商會已經承接過政府購買的服務項目，比如培訓項目、會展項目、園區建設項目等。脫鉤后，由于“職能分離”的需要，購買服務項目的數量實際上有所下降，這與行業協會商會的期待恰恰相反。購買服務能夠在政府與行業協會商會之間建立規范化的資源聯系，也是公共服務供給方式改革的重要選擇，因此應該成為新型政會關系的重要內容。相關部門應積極推進向行業協會商會購買服務工作，充分發揮行業協會商會的優勢，向其購買行業調查與統計、行業培訓、市場監管中的一些技術性、事務性和輔助性的工作。在購買服務的過程中，應規范購買流程，特別要保證購買信息的透明和公開，以及遵守購買服務的市場交易規則，進行合理的項目定價，確保承接購買服務項目的行業協會商會能夠在保證項目效率的同時有合理的利潤空間。

第三，完善政會溝通、合作機制。行業協會商會和政府都是行業秩序的維護者、經濟發展的推動者，在許多方面有共通性，雙方應加強溝通和合作。脫鉤改革中部分行業協會商會反映出的不知如何與政府部門進行正式溝通與合作，對合作的穩定性和可持續表示擔憂等問題，應盡快得到妥善解決。政府需要建立行業協會商會的對話機制，比如定期舉行與行業協會商會的對話會，建立行業決策征詢機制，發揮黨組織在政會溝通中的作用，等等。政府還可以成立專門工作小組，討論、調研和反饋行業協會商會在發展中面臨的重要問題，為行業協會商會的發展提供政策指導和支持。在政會合作問題上，需要進一步完善相關政策，明確政會合作的領域、范圍和形式，以及雙方的權利和義務，以為行業協會商會提供合理的行為預期，鼓勵其發展和完善合作關系。

第四，加強對行業協會商會的政策引導。在競爭不斷加強的環境中，許多行業協會商會對未來發展的信心不足。在推進職能轉移、購買服務等工作之外，政府還需要加強對新形勢下行業協會商會轉型發展的研究，探討行業協會商會新的功能定位，以及新的組織治理方式和服務模式，為行業協會商會發展提供新的政策指南。以此為基礎，政府可以加強對行業協會商會的政策宣傳和培訓教育，幫助行業協會商會認識新環境，增強問題意識，提高轉型發展的自覺性。

（責任編輯：石洪斌）