有效治理與有效選拔：基于1993—2013年浙江縣委書記選拔任用情況的分析

張光 梁梓然 莊玉乙

摘要：中共領導干部的管理之道可概括為“有效治理、有效選拔”。這個制度既不同于西方的政府決策官員由勝選政治家及其任命者充任，公務員保持中立的政治與行政兩分制度，也不同于以科舉選拔官員的中國古代傳統。它是一種在承擔實際治理責任的官員中逐級選拔各級領導干部的制度。這個制度是中共自改革開放以來，通過廢除領導干部終身制，建立任期制、交流制和后備干部等制度逐漸形成并完善的。在這個制度下，領導干部尤其是當政一方的地方黨政領導，需要保持適當時長的任期以達到有效治理的目的，干部交流制度和后備干部制度體現了中共有效選拔領導干部所做的制度化努力。1993-2013年浙江縣委書記的任期和晉升數據為上述理論提供了經驗支持。

關鍵詞：有效治理；有效選拔；干部任期制；干部交流制；后備干部制度

中圖分類號：D62文獻標志碼：A文章編號：1007-9092（2018）04-0040-010

在過去的十余年間，官員晉升及其決定因素一直是政治學、經濟學和社會學者關注的話題，相關研究成果也很多。以薄智躍Bo，Zhiyue，“Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders”，Journal of Contemporary China，Vol. 5，No. 3，1996.和周黎安周黎安：《中國地方官員的晉升錦標賽模式研究》，《經濟研究》，2007年第7期。為代表的競爭錦標賽論者，力圖把中共地方官員的職務晉升與他們治下地區的經濟和社會發展績效聯系起來，并以此來解釋改革發展時期中國經濟快速增長的奇跡。但是，競爭錦標賽也遭到了眾多的批評，有的試圖從邏輯和實證兩個方面論證經濟增長決定官員晉升不成立陶然等：《經濟增長能夠帶來晉升嗎？——對晉升錦標競賽理論的邏輯挑戰與省級實證重估》，《管理世界》，2010年第12期。，有的則主張是“關系”而非社會經濟治理績效決定了官員升遷OPPER Sonja.，NEE，Victor and Brehm Stefan，“Homophily in the Career Mobility of China's Political Elite”，Social Science Research，Vol. 54，2015.，不一而足。

本文認為，上述各種觀點在一定的范圍和條件下成立，但都有局限。與斤斤計較經濟增長等績效指標、關系網絡等人事變量與官員晉升之關系相比較，我們更需要把中國官員的晉升問題放在中國的政治和政府體制中加以考察，并在此基礎上提出可以驗證的假設。我們認為，改革開放以來，經過摸索和改革，中共形成的領導干部培養和管理制度，既不同于西方自近代以來實行的政治與行政兩分的制度，也不同于傳統中國和毛澤東治下的中國所采用的制度。這套制度需要處理的核心問題是如何在承擔實際治理責任的官員中逐級選拔各級領導干部，如何處理有效治理和有效選拔這一對具有潛在張力的矛盾關系。

本文以1993-2013年期間在浙江省擔任縣委書記的干部在職和晉升的經驗例證，來驗證中共領導干部“有效治理”和“有效選拔”的邏輯關系。一方面，縣委書記是擔綱中共執政的“一線指揮部”的最重要的基層領導干部職務，承擔了繁重的治理任務；另一方面，很多高級干部（如習近平、栗戰書和韓正等）都有縣委書記的從政履歷，用習近平的話來說，縣委書記這個職務是“鍛煉和培養干部的好課堂”。

一、理論、背景與假設

改革開放以來形成的中共黨和國家各級領導干部培養和選拔體系，具有“治理與選拔”兩位一體的特征。放在人類政治史的長河中考察，這個體系也是別具一格的。這個體系的生命力在于它以制度化的方式，有效地解決了在承擔實際治理領導責任的官員中逐級選拔各級領導干部的問題，有效地解決了有效治理和有效選拔這一對具有潛在張力的矛盾關系。

一個國家如何在保證有效治理的同時，選拔各級政府的領導官員，從古到今，無論中外，都是政治理論和實踐必須面對的核心問題。在中國先秦的封建制下，大小諸侯皆為世襲。自秦以來長期實行帝制，除皇帝等少數職位世襲外，其余官職皆由朝廷任命的官僚填充王亞南：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社1981年版。。在隋唐之前，這一任命或重家世（封建制殘余）、或依軍功。自隋唐至清，科舉成為帝國各級官員產生的主要來源。在西方封建制下，世襲是產生執政者的基本方式。盛行于現代西方的政治選舉制度可以追溯至古雅典民主制。然而，在一個超過城邦規模的國家中，通過民眾選舉產生從中央到地方各級政府行政領導人以及立法議員的制度，則始于獲得獨立后的美國。經過200余年的變遷，美國形成了各級政府的行政首腦以及代議機構成員經選舉，政務官經任命而來，敗選而去，另外政府工作人員則由終身制的官僚充任的政治與行政二分體系。這套制度隨著美國的興盛，特別是二戰后的國際霸權地位，為其他西方國家所追隨F.J.古德諾：《政治與行政》，華夏出版社1987年版；馬克斯·韋伯：《經濟與社會》，上海人民出版社2010年版。。古代中國的科舉制和現代西方的選舉任命制，有一相同點：即均在相對獨立于治理過程之外的領域，創設一個甄別選拔體系，以解決領導官員的產生問題。

科舉制由私學培養系統與官方考試系統共同構成。古代中國的政府官員，包括高級官員，產生的正常渠道是在私學系統中長期學習，然后經國家官方分級考試甄別擇優產生。在科舉制下，有志入仕的庶人可以長年讀書（如范進中舉），所謂“兩耳不聞窗外事，一心只讀圣賢書”。一旦科舉成功，通過鄉試、殿試，即成為握有治理國家大小權力的官員，包括高級別官員，所謂“朝為田舍郎，暮登天子堂”。因此，帝制中國可以說在官員的實際執政或治理的體系之外，設置了一個官員入仕的教育和考試體系（學而優則仕）瞿同祖：《清代地方政府》，法律出版社2003年版。，通過把官員的選拔過程與官員的治理過程分離的方法，來協調治理和選拔的張力和矛盾。古代中國農業社會和皇權不下縣的特征，決定國家只需要數萬朝廷命官即可運行，而科舉制大抵能夠滿足這一需要。當然，這些朝廷命官在實際治理過程中還需要幕僚、書吏的配合和支持，后者通常或多或少地與前者有人身依附的關系。這在某種意義上可以視作古代中國的政治和行政兩分。

現代西方的政治選舉和任命制度是在實在的國家治理過程之外，另起一套政治官員的選拔系統。政治選舉通常需要依托政黨組織籌劃動員，政治任命人選一般也靠政黨運作，鮮有脫離政黨而能成事者。行政首長職位的競選及勝選者的任命，對在野黨而言，都不以實際的政治治理為前提，即便在執政黨那里，現任行政首長競選連任和任命（如果勝選的話）的行為，同他的執政治理過程也是分離的，盡管在理論和原則上，執政黨抑或在野黨何者勝選，可能部分取決于選民對執政者的治理實績的判斷和評價。因此，現代西方的政治官員執政過程和選拔過程的分離，通常會表現為選舉與執政的分離，政黨與政府的分離，執政黨與在野黨的區別，政治與行政的兩分，以及因政治任命體制而產生的“旋轉門”現象。

自建國以來，中國共產黨作為列寧主義現代執政黨，摒棄傳統的科舉制自不待言，而且始終拒絕執政和選舉分離的西方政治制度，堅持實行在實際的治理過程中培養和選拔各級領導干部的制度。但是，這個制度的形成和完善經歷了艱難曲折的探索過程。共和國成立后的頭三十年，領導干部尤其是高級領導干部的職位高低，主要依據他們在革命戰爭時期的功績大小分配，而且存在著事實上的干部終身制。文革前，由于黨的各級領導干部正處壯年，終身制的弊端尚不顯著。文革期間，眾多老干部被打倒、靠邊站，許多年輕人從工農兵的崗位直接跨進領導干部隊伍。他們有的是勞動模范、戰斗英雄，但更多的是因為“造反有功”的三種人。文革結束后，隨著“三種人”被清除，大批老干部回到各級領導崗位上，領導干部隊伍出現了嚴重老齡化問題。經鄧小平、陳云、胡耀邦等首倡，江澤民、胡錦濤執政時期繼續完善，中共逐步從制度上廢除了干部終身制，實現了領導干部任期制、交流制和后備干部制，從而形成了中國特色“有效治理、有效選拔”的領導干部隊伍管理制度。

廢除事實上存在的領導干部職務終身制，是中共建立“有效治理、有效選拔”領導干部管理制度的第一步。1980年2月，中共十一屆五中全會明確提出廢除終身制。中共中央于1982年2月20日發布《關于建立老干部退休制度的決定》。1982年9月中共十二大通過的新黨章明確規定，黨的各級領導干部的職務都不是終身的，都是可以變動或解除的，對年齡和健康狀況不適宜繼續擔任的干部，應按規定離休或退休。

任期制引入最初與廢除終身制密切相關。1982年通過的新憲法規定：國家主席等國家領導職務實行任期制，每屆任期5年，連續任職不得超過兩屆。在2018年3月召開的十三屆全國人大一次會議上，全國人大代表通過《中華人民共和國憲法修正案》，將憲法第三章《國家機構》第七十九條第三款“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆”中“連續任職不得超過兩屆”刪去。任期制在江澤民、胡錦濤擔任中共總書記時期推廣到中國所有黨政領導崗位，并同干部交流和培養制度相結合，其意義已經超出廢除終身制的范疇，對各級領導干部的履職和選拔形成強烈的約束。

2000年8月，中共中央下發的《深化干部人事制度改革綱要》提出要“實行黨政領導職務任期制”。2002年十六大報告再次提出要“實行黨政領導干部職務任期制”。2004年黨的十六屆四中全會通過的《關于加強黨的執政能力建設的決定》再次重申要“實行黨政領導干部職務任期制度”。中辦發[2006]19號文件包括《黨政領導干部職務任期暫行規定》、《黨政領導干部交流工作規定》、《黨政領導干部任期回避暫行規定》等三個法規文件，為黨政領導干部任期制提供了一套相對完整的制度性規范。

《黨政領導干部職務任期暫行規定》明確：（一）黨政領導職務每個任期為5年；（二）黨政領導干部在同一職位上連續任職達到兩個任期，不再推薦、提名或者任命擔任同一職務；（三）黨政領導干部擔任同一層次領導職務累計達15年的，不再推薦、提名或者任命擔任同一層次領導職務。《黨政領導干部交流工作規定》明確：（一）縣級以上地方黨委、政府領導成員在同一職位上任職滿10年的，必須交流；（二）在同一地區黨政領導班子中擔任同一層次領導職務滿10年的，應當交流；（三）新提拔擔任縣（市、區、旗）以上地方黨委、政府領導成員的，應當有計劃地異地交流任職；（四）縣級以上地方紀檢機關（監察部門）、組織部門、人民法院、人民檢察院、公安部門的正職領導成員，在同一職位任職滿10年的，必須交流；（五）新提拔的正職一般應異地交流任職。副職領導成員在同一領導班子中任職滿10年的，應當交流。黨政機關處級以上領導干部，特別是從事執紀執法、干部人事、審計、項目審批和資金管理工作的領導干部，在同一職位任職滿10年的，應當交流。虞崇勝、劉遠亮：《任期制：國家權力和平有序更替的制度保障》，《福建行政學院學報》，2017年第1期。《黨政領導干部任期回避暫行規定》就避免因血親、姻親等關系引起的利益沖突任職作了規定。

顯然，這三個中央文件首先是為了“有效治理”制定的，但也著眼于“有效選拔”。任期制為領導干部的“有效治理”提供了正面的激勵。一個任期5年，通常足以讓領導干部熟悉管轄地區或領域的情況，從促進地方經濟增長的角度來看，5年的干部任期也是最佳策略張軍、高遠：《官員任期、異地交流與經濟增長——來自省級經驗的證據》，《經濟研究》，2007年第11期；王賢彬、徐現祥：《地方官員來源、去向、任期與經濟增長——來自中國省長省委書記的證據》，《管理世界》，2008年第3期。。同一職位連續任職不得超過兩個任期，同一層次領導職務任職不得超過15年，是一種接近于目前我國精英高校青年教師“非升即走”的制度，促使領導干部必須在任職期間勵精圖治，做出政績；同時，這些制度也有助于干部隊伍流水不腐，新陳代謝。縣級以上地方黨委、政府等黨政機關的領導成員異地交流規定，也是服務于“有效治理、有效選拔”目的的具有中國特色的制度。

必須指出的是，上述制度并非針對中國所有的黨政機關行政工作人員，它們并不適用于在國家黨政機關里工作的一般公務員即非領導職務公務員，而僅適用于領導干部。1993年通過的《國家公務員暫行條例》把公務員劃分為領導職務和非領導職務兩類。這一劃分，在某種意義上，可比之于西方的政治和行政二分把官員分為政務官和事務官兩大類。不過，與西方的政治家、政務官和事務官制度，是從他們獲得職務的源頭開始區分的做法不同，中國并沒有在任何一個人加入公務員隊伍時規定他（她）屬于領導職務或非領導職務類別，而是在他們的工作生涯中，由上級黨委及其組織部門甄別區分。

當然，能進入領導職務干部序列的永遠是少數。對這些關鍵少數的選拔成為中共治國理政的一個關鍵。在這個環節上，中共的后備干部制度發揮著重要的作用。這個制度的系統建立也始于改革開放初期。當時，由于黨和國家各級領導干部嚴重的老齡化，鄧小平、陳云、胡耀邦等中央領導同志提出建立后備干部制度。1982年中組部成立青年干部局，負責選拔、培養青年干部。1983年中組部下發《關于建立省部級后備干部制度的意見》，正式確立后備干部制度，要求在全國范圍內選定共計1000名省部級后備干部。這個制度很快延伸至省部級之下的各級領導干部。2002年頒布實施的《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定，“黨政領導班子成員一般應當從后備干部中選拔”。2014年新版《黨政領導干部選拔任用工作條例》指出，“應當注重培養選拔優秀年輕干部，注重使用后備干部，用好各年齡段干部”。雖然表述由“一般應當”改為了“應當注重”，但后備干部的晉升機會顯然遠遠高于其他干部Tsai，Wen-Hsuan and Kou，Chien-wen，“The Party's Disciples： CCP Reserve Cadres and the Perpetuation of a Resilient Authoritarian Regime”，China Quarterly，Vol. 221，2015.。

總之，建國后的中國共產黨經過長期的實踐，特別是改革開放以來的治國理政實踐，在廢除終身制、優化黨的領導干部管理體制的進程中，通過任期制、交流制、后備干部制度等制度建設，形成了一套以“有效治理、有效選拔”為目的的領導干部管理制度。這套制度的核心是在承擔實際治理的領導職務的官員中逐級選拔各級領導干部，同時兼顧“治理與選拔”兩方的需要，但更重前者。在這套制度下，對領導干部特別是當政一方的地方黨政領導，在任期和晉升問題上，可以提出如下3個假設，假設1針對“有效治理”，假設2和3針對“有效選拔”：

假設1：為保證有效治理，地方領導干部在同一個地方擔任黨政一把手的任期，應當達到或接近一個完整任期即5年。

假設2：地方黨政干部是否晉升與其任期之間，可能存在倒U的關系，即任期過短或過長都不利于晉升，而那些處于或靠近5年的領導干部具有較高的晉升機會。

假設3：那些獲得交流機會、進入上級黨委后備干部名單的地方領導干部，具有較高的晉升幾率。

二、數據與方法

我們使用1993-2013年浙江省縣委書記數據庫，來驗證上述假設。盡管在中國的干部等級中，縣委書記屬于基層領導干部（縣處級在我國，縣委書記一般為正縣處級，部分縣委書記職務“高配”為副廳級或正廳級。），但權責重大，同時是中共高級干部的主要來源。用習近平的話來說，縣委書記承擔著中共治國理政“一線指揮部”的指揮長職責，是“鍛煉和培養干部的好課堂”。浙江省素以“強縣經濟”馳名，對于我們的研究目的來說，浙江縣委書記是理想的研究對象。我們將分別使用描述性和推論性統計分析來驗證上述三個假設。

（一）數據庫

我們構建了1993年至2013年的浙江省縣委書記履歷數據庫（不包含區委書記），共收錄376條“縣—人”數據，其中27人曾擔任過兩次或以上縣委書記職務，數據庫實際包含346人。數據庫包含了官員個人信息、任職信息與地方經濟數據。數據來源于統計年鑒與網絡資源。我們根據浙江各地級市年鑒構建了包含官員姓名與任職時間的縣委書記名單，再根據名單于人民網、新華網、百度百科搜集官員的履歷，進行編碼與錄入，由此建立了包含官員個人信息與任職經歷的數據庫為了檢驗網絡信息的可信程度，我們將年鑒中的任職時間與網絡上的官員任職信息進行比對，發現兩者是一致的，這一定程度上保證了互聯網上官員履歷的準確性。。縣委書記對應的地方經濟數據來源于《浙江省統計年鑒》。

（二）變量的操作化

1.任期與復合任期

本文涉及的任期是指干部出任縣委書記一職的總時長，通過計算縣委書記離任年月與上任年月的差值所得。具體而言，我們根據《浙江年鑒》報告的縣委書記的上任年月與離任年月，將月份按年進行折算，再計算兩者差值，并按照四舍五入的原則取整，最終得到以年為單位的縣委書記任期。

我們發現52.5%的縣委書記由同縣的縣長升任，因此有必要在縣委書記任期之外，設置一個能夠反映一個干部實際治理同一個縣的時長變量：復合任期（同縣縣長任期+書記任期）。對于那些并非本縣縣長升任的縣委書記，任期仍按擔任書記任期計算。根據前述假設1，我們預期大多數縣委書記的任期或復合任期分布在5年或接近5年的區域，任期均值接近5年。

2.定義晉升

我們在判斷縣委書記是否晉升時，考慮了如下兩個限制：第一，只考慮縣委書記離任后的首任職務，根據該職務判斷是否晉升；第二，對擔任過多個縣的縣委書記者，只考察其第一次出任縣委書記的情況，舍棄其在其它縣的個案。

參考現有文獻對晉升的處理方式Bo，Zhiyue，“Economic Performance and Political Mobility：Chinese Provincial Leaders”，Journal of Contemporary China，Vol.5，No.3，1996.；Li，Hongbin and Zhou，Li-An，“Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China”，Journal of Public Economics，Vol.89，No.9–10，2005.并結合現實情況，我們將縣委書記的晉升限定在“實質性晉升”的范疇之內，即只有縣委書記離任后首份職務的行政級別提升了，且并非前往人大、政協任職（退居二線），才認定他（或她）獲得了晉升，編碼為1。“平行調動”與“待遇性晉升”在本文中被視為未獲晉升；前者指縣委書記離任后首份職務的行政級別不變，后者指縣委書記離任后被調往地級市人大、政協任職。兩種情況者均編碼為0。

在實踐中，浙江省存在部分縣委書記“高配”副廳級領導干部的情況本文數據庫中有34名縣委書記是由地級市常委兼任，行政級別實為副廳級。另有10名縣委書記雖不是市委常委，但履歷中明確標注其為副廳級。，對于“高配”干部晉升與否的判斷，我們仍然遵循“行政級別提升”與“非‘退居二線”的標準。按照這一標準，普通的縣處級縣委書記調任由市委常委兼任的縣委書記（副廳級）職務，編碼為晉升；由市委常委兼任的縣委書記（副廳級）調任市委常委的其他職務，編碼為未晉升。總之，“行政級別的提升”是我們認定干部晉升的必要條件，無論“高配”與否，只有其離任后級別發生了變化，我們才認為該縣委書記獲得了晉升。

3.解釋晉升

我們以晉升與否為因變量，建立邏輯斯特（Logistic）回歸模型，驗證前述假設2和3。模型的關鍵解釋變量包含任期（及任期平方），和上級黨政部門工作經歷。任期變量用于驗證假設2。根據該假設，任期平方變量的系數應為負，并通過檢驗，即存在短任期與長任期的晉升概率顯著低于5年左右的適中任期的倒U關系。

我們以在擔任縣委書記之前，是否有在上級黨政部門工作經歷，來操作假設3，即那些在擔任縣委書記之前有交流經驗、進入省管干部后備名單有更高的晉升機會。通過觀察數據庫，我們發現在擔任縣委書記之前，有些樣本擁有在上級機關（地級市或省）黨委和政府的工作經歷，另一些則沒有。在擁有上級工作經歷的干部中，有的是從省或市級黨政機關空降到縣一級的，有的則是從縣級調到上級機關工作了一段時間后又調回縣里。這兩類交流無疑比那些沒有交流經歷、或僅在同級政府之間交流（從一縣到另一縣）的干部，進入省委組織部管理高級干部后備名單的可能性更大浙江省長期實行省管縣體制，因此，它的所有縣委書記和縣長人選應都進入過省管后備干部名單。（感謝匿名審稿人指出這一點。）我們認為，浙江省委組織部的后備干部應該是有層次的區分的。擔任縣委書記前具有上級黨政機關工作經歷的干部，比沒有這一經歷的干部，更有可能進入較高層級的后備干部名單。我們用高級干部（地廳級及其以上）來描寫這一狀況。。因此，我們以縣委書記任職前是否在上級黨政機關任職來操作假設3，期待這個變量以正的方向通過顯著性檢驗。

除了上述關鍵自變量外，我們還引入若干其他變量，對學界提出的有可能影響官員晉升的因素進行控制。“晉升錦標賽”是解釋我國官員晉升的主流論調，因此對縣委書記任期內縣的經濟表現有必要納入模型。我們參考李宏斌和周黎安Li，Hongbin and Zhou，Li-An，“Political Turnover and Economic Performance：the Incentive Role of Personnel Control in China”，Journal of Public Economics，Vol.89，No.9–10，2005.、陳燁等Chen，Ye.，Li，Hongbin and Zhou，Li-an，“Relative Performance Evaluation and the Turnover of Provincial Leaders in China”，Economics Letters，Vol.88，No.3，2005.、李磊（Pierre F.Landry）等Landry Pierre F.，Lü，Xiaobo and Duan Harirui，“Does Performance Matter？Evaluating Political Selection along the Chinese Administrative Ladder”，Comparative Political Studies，2017.的做法，考察了縣委書記任期內GDP年均增長率、與前任相比較的GDP相對年均增長率，將二者視為縣委書記執政期間地方的經濟業績。此外，為了驗證郭鋼Guo，Gang.，“Retrospective Economic Accountability under Authoritarianism：Evidence from China”，Political Research Quarterly，Vol.60，No.3，2007.與李磊（Pierre F.Landry）等Landry Pierre F.，Lü，Xiaobo and Duan Harirui，“Does Performance Matter？ Evaluating Political Selection along the Chinese Administrative Ladder”，Comparative Political Studies，2017.發現的財政增長與晉升的正相關關系，本文將財政年均增長率、財政相對增長率納入考察。

此外，考慮到縣委書記任職縣自身的經濟地位楊其靜、鄭楠：《地方領導晉升競爭是標尺賽、錦標賽還是資格賽》，《世界經濟》，2013年第12期。、縣委書記卸任時的年齡Kou，Chien-wen and Tsai，Wen-Hsuan，“‘Sprinting with Small StepsTowards Promotion：Solutions for the Age Dilemma in the CCP Cadre Appointment System”，China Journal，No.71，2014.可能對晉升產生影響，我們對各縣GDP在省內排名變量、縣委書記的離任年齡予以控制。

最后，官員之間競爭的激烈程度、晉升名額的多寡很有可能對晉升造成影響。盡管浙江省實行的是“省管縣”的干部管理制度，省委組織部在任免干部的過程中，依舊會征求地級市市委的意見，與此同時，實踐中浙江省大部分的縣委書記職業生涯都限制在同一個地級市Gao，Xiang.，“Promotion prospects and career paths of local party-government leaders in China”，Journal of Chinese Governance，Vol.2，2017.，故地級市內官員之間競爭的激烈程度仍有可能影響縣委書記的晉升。參考呂曉波與李磊（Pierre F.Landry）的做法Lü，Xiaobo and Landry，Pierre F.，“Show Me the Money：Interjurisdiction Political Competition and Fiscal Extraction in China”，American Political Science Review，Vol.108，No.3，2014.，我們用各縣所在地級市下轄縣區總數來衡量縣委書記區域競爭的激烈程度。

三、統計結果與討論

在這一節里，我們首先報告對上述變量的描述性分析結果，并重點觀察縣委書記的任期分布情況，以驗證假設1。然后，以縣委書記是否獲得晉升為因變量，建立邏輯斯特回歸模型，驗證假設2和3。

（一）描述性分析結果

表3報告了對所有變量做的描述性分析結果。由于不同的變量上可獲及的數據存在不同的缺失情況，因此，各個變量分析結果所依據的觀察數不等。表3表明，高達95%的浙江縣委書記是男性。約90%達到大學或以上教育水平。上任平均年齡43.7歲，離任平均年齡為47歲。57%獲得了實質性晉升。在擔任縣委書記之前，93%有在縣及以下政府部門工作經歷，74%有在省或地市級工作經歷（273個觀測值中，有11個曾在省級機關任職，174個曾在市級機關任職）。53%的縣委書記由同縣縣長升任。

浙江省縣委書記平均任期為3.62年，若將同縣縣長職位晉升為書記的情況考慮在內，復合任期平均值達到5.14年。圖1以直方圖的形式，報告了縣委書記任期和復合任期的分布，從中我們看到，按縣委書記任期計算，任期在3-6年之間的個案占總數的78.5%，按“縣長+縣委書記”復合任期計算，任期3-7年占總數的72%。兩個任期數據分析結果證明假設1為真。

（二）推論性分析結果

表4報告了1993-2013年浙江縣委書記晉升決定因素的5個邏輯斯特回歸模型。5個模型的樣本不等，是因為它們納入的自變量有所不同，而不同自變量擁有的觀察數據缺失情況不同。包含GDP和財政相對增長率（即相對于其前任下的增長率）的樣本最小，乃是由于樣本中不包含數據庫中每個縣的第一任縣委書記個案。5個模型的-2LL和H-L檢驗值表明，模型引入的變量對縣委書記是否獲得晉升具有預測和解釋力。

我們首先來看看控制變量的回歸結果。用來檢驗晉升錦標賽的多個變量，包括GDP絕對和相對增長率、財政絕對和相對增長率、GDP省內排序均未通過顯著性檢驗，這表明經濟和財政增長狀況以及經濟規模大小并非決定縣委書記是否獲得晉升的決定因素。此外，離任時年齡較小的縣委書記并無明顯的晉升優勢。地級市下轄縣區數量這個變量以負的方向通過顯著性檢驗，符合常識預期，即在那些具有較少下轄縣區地級市擔任縣委書記的干部，獲得晉升至副廳級領導干部的機會，要大于在具有較多縣區地級市擔任縣委書記的干部。

下面，讓我們來分析并解說操作假設2和3的變量：任期和上級黨政機關工作經歷。

1.任期：治理重于選拔

縣委書記任期和任期平方在5個模型中都沒有通過顯著性檢驗，意味著縣委書記任期長短對他們的晉升沒有影響，因此，假設2未得到經驗數據的支持我們將縣委書記的復合任期而非其單純任期加入模型，同樣也沒有通過檢驗（統計分析結果這里未報告）。。看來，對于縣委書記這一重要的基層領導職務，浙江省委更加重視的是有效治理的需要，不會在官員的升遷上著意考慮任期長短的因素，這也符合我國地方領導干部“任期彈性，隨時遷調”的特點耿曙等：《中國地方領導任期與政府行為模式：官員任期的政治經濟學》，《經濟學季刊》，2016年第3期。。如上所述，樣本縣委書記的平均任期接近4年，如果考慮眾多縣委書記由同縣縣長職務晉升而來的情況，則其平均任期略超5年一個完整的任期。此外，即便從培養高級干部的角度看，大多數獲得晉升的縣委書記的仕途停留于地廳級Gao，Xiang， “Promotion prospects and career paths of local party-government leaders in China”，Journal of Chinese Governance，Vol. 2，2017.，不必“小步快走”。

2.“有效選拔”邏輯下后備干部和交流干部的優勢

在所有的模型中，省/市工作經歷變量均以正的方向通過了顯著性檢驗，表明那些有上級黨政部門工作經驗的縣委書記具有更高的晉升概率。以模型2的結果為例，在控制其他變量的情況下，擁有省、市工作經歷的縣委書記晉升的概率是沒有此項經歷干部的2.96倍（圖2）。這些干部中，有的是“空降交流干部”，即長期在省市任職，后被調往縣區一級擔任黨政正副職，積累一定經驗后擔任縣委書記職務的干部；有的是“本土干部”，其政治生涯雖然集中在縣的范圍內，但曾經一次或多次被調往地級市或省級部門任職。在我國，“固守的吏”是多數，“流動的官”為少數，大部分基層官員通常在本行政區域內部固守或流動，“只有處于這一層次最高位置的極少數官員有機會向外地或上一層級流動”周雪光：《從“官吏分途”到“層級分流”：帝國邏輯下的中國官僚人事制度》，《社會》，2016年第1期。。這些獲得縱向交流機會的干部，顯然比那些僅獲得橫向同級（如縣與縣）交流、以及沒有獲得任何交流機會的干部，更有可能進入省管高級干部后備名單。因此，表5報告的模型為假設3提供了證據。

相對于上級單位工作經歷只停留于地級市的縣委書記而言，那些具有省級機關工作經驗的干部更具優勢。與從中央交流到地方的官員類似，這些從省下派到縣級任縣委書記的干部可以視為被組織重點培養的明日“政治明星”，他們往往肩負著組織較高的期望。我們的數據庫中僅有11位（4%）的縣委書記擁有省級機關的任職經歷，任職單位包括省政府下屬職能部門（7人）、省共青團（2人）、省政府辦公廳（1人）、省委宣傳部（1人）。這11人中離任縣委書記后晉升的有9人，晉升率高達81.8%。

四、結論

我們以“有效治理、有效選拔”來概括改革開放以來中共領導干部的管理之道。這個制度不同于古代中國科舉制和現代西方的選舉任命制把治理和選拔二分的做法。它是一種在承擔實際治理的領導職務的官員中逐級選拔各級領導干部的制度。這個制度是中共自建國特別是改革開放以來，通過廢除事實上存在的領導干部終身制，建立任期制、交流制和后備干部制度等逐漸形成并完善的。在這個制度下，領導干部尤其是當政一方的地方黨政領導，需要保持適當時長的任期從而達到有效治理的目的。干部交流制度和后備干部制度反映了中共在達到有效選拔目的上所做的制度化努力。而且，在兩者之間，中共重有效治理甚于有效選拔。

我們使用1993-2013年浙江省縣委書記的數據對上述理論進行了經驗驗證。數據分析表明，浙江縣委書記的平均任期接近4年，如果算上由同一個縣的縣長升任縣委書記的情形，則平均任期略超5年一個完整的任期。這一發現對有效治理的命題提供了支持。對縣委書記晉升決定因素的回歸分析模型發現，GDP增長、財政收入增長與他們是否晉升并無顯著的相關關系，從而證明為眾多學者追捧的競爭錦標賽理論，在1993-2013年之間的浙江縣委書記的晉升案例中得不到支持。我們用來操作干部交流和后備干部制度的變量——出任縣委書記前是否有上級政府的工作經歷，均獲得了通過顯著性的正向系數，而縣委書記任期和任期平方則未通過檢驗。這些發現表明，中共傾向于在保證有效治理的前提下考慮地方領導干部的有效選拔問題。對于作為執政黨的中共來講，有效治理始終是第一位的，有效選拔是第二位的。對于官員個人而言，前者構成他們升遷的基礎，但自上而下的選拔、上級黨委和組織部門的著意培養，也在官員晉升中發揮重要的、甚至決定性的作用。

（責任編輯：徐東濤）