鄉鎮公共醫療服務面臨的困境與出路

【摘 要】 現階段，鄉鎮公共醫療服務是健康扶貧工程的重要內容。加強鄉鎮公共醫療服務建設，對有效落實精準扶貧，推動城鄉一體化建設有著重要的意義。本文以寧國市X鎮為例，進行調研，并結合大量文獻資料總結和歸納了我國鄉鎮公共醫療服務的現狀，并闡述了當前鄉鎮公共醫療服務存在的困境，試圖以寧國市X鎮中的可取之處為指導，進一步探索和研究鄉鎮公共醫療服務發展的出路，以期探索出一條適合中國特色的醫療保障體制，推動中國醫療衛生現代化建設。

【關鍵詞】 醫療保障 健康扶貧 均等化 衛生人才

鄉鎮公共醫療服務一直是國人關注的焦點，醫療衛生服務是滿足人們基本需求的公共服務，農村醫療衛生服務越來越受到國家的重視，在國家衛生工作中，鄉鎮公共醫療服務體系構建也是重要內容。新時期，國家提出推進健康中國建設的重要任務，對健全基本醫療衛生制度和提高人民健康水平提出了更好的要求。提升公共醫療服務水平，是推動城鄉一體化建設、全面建成小康社會、不斷落實精準扶貧工作的有效方式，也是學術界不得不關注的具有重要理論和實踐意義的重要課題。

一、推進鄉鎮公共醫療服務是健康扶貧、全面建成小康社會的重要內容

（一）覆蓋城鄉社保體系，努力推進建成全面小康

推進鄉鎮公共醫療服務，是落實科學發展觀和構建和諧社會的內在要求，是建立覆蓋城鄉社會保障體系的重要內容。黨的十八屆五中全會提出“推進健康中國建設”的重要決策，將其上升國家戰略。全面建成小康社會的宏偉目標不斷在推進，更加強調在“病有所醫”上持續進展，實現人人享有基本醫療衛生服務。

（二）打贏脫貧攻堅戰役，落實健康扶貧工程建設

中央政府網一篇題為《2020年實現貧困地區人人享有基本醫療衛生服務》的文章，指出國家衛生計生委等部門發布了《關于實施健康扶貧工程的指導意見》，文中強調了實施精準扶貧的重要內容，明確到2020年實現貧困地區所有人都能享有基本的醫療衛生服務，為同步實現小康提供健康保障。

二、我國鄉鎮公共醫療服務的現狀

改革至今，我國醫療衛生事業取得可喜成績，城鄉居民的健康差異不斷縮小，醫療衛生服務質量水平和群眾滿意度顯著提高。全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015-2020年）（以下簡稱“規劃綱要”）提到，經過長期發展，覆蓋城鄉的醫療衛生服務體系已基本建立。此外，我國也基本健全規范醫療衛生服務的法規政策。

（一）當前鄉鎮公共醫療服務存在的困境

規劃綱要提到我國醫療衛生資源總量不充足、總體質量不高和服務體系缺乏系統化等問題依然存在。當前，鄉鎮公共醫療服務存在的困境主要體現在以下三個方面：

1.醫療費用持續攀升、農民看病難看病貴問題依然存在。一些偏遠落后地區缺乏相應的基礎設施導致的看病難以及一些地區“以藥養醫”現象存在，窮人怕生病、看病貴問題突出。

2.醫療衛生資源總體不足且配置不均。很多基本藥物使用率偏低，難以滿足多數人就醫需求。基本醫療建設投入不夠，醫療環境簡陋、設備落后、醫療技術偏低。

3.醫療救助體系不全、醫護人員專業素質不高技能不熟。一些農村公共醫療體系尚不完善，對重大疾病的防御措施也比較少；高級職稱的衛生技術人才缺乏，人才引進難。非專業人員涌入較多，醫護人員素質整體不高。

（二）鄉鎮公共醫療服務問題成因分析

1.醫療服務資源不充足，政府總體投入不夠。

2.基層醫療服務體系建設滯后，醫療救助體系不完善。

3.缺乏合理的人才機制。

三、X鎮醫療公共服務供給的突出特色與顯著成效

X鎮位于安徽省寧國市，地處皖東南，是寧國市邊陲商貿重鎮之一。論文選取以安徽省X鎮為調查地點，采取訪談、文件調閱等方式，分析X鎮公共醫療的突出做法和顯著成效。

一、領導高度重視，加強困難群眾幫扶力度。

在X鎮召開的2014年度城鄉居民合作醫療保險籌資工作動員大會上，黨委副書記、鎮長強調了五個方面的內容：一是把好政策宣傳關；二是把好時間關和質量關；三是把好特殊人群的籌資落實關；四是牽頭部門做好工作調度；五是各村切實做好票據和資金管理。為了更好地做好醫療救助，方便群眾，X鎮民政辦在2012年9月就出臺了文件《關于進一步做好城鄉醫療救助有關事項的通知》，重點對一些困難群體進行有效幫扶。

二、加強信息化建設，方便村民及時監督。

為了方便村民及時了解醫療救助程序，并進行有效的監督。X鎮印發了城鄉醫療救助申辦程序流程圖和在網上公布醫療救助辦事指南進行通知。利用網絡資源，及時公布城鄉居民合作醫療保險籌資基本情況和農村醫療救助基金管理試行辦法；及時公開城鄉醫療救助補助資金管理和使用情況以及醫療救助情況，對每月的醫療救助名單進行公示。X鎮政府為了方便群眾了解和受益于城鄉居民基本保險政策，X鎮政府在政務網公開了一篇《政策解讀：X鎮關于2017年度城鄉居民基本醫療保險政策解讀》的文章，對各種可能出現的問題就做了政策解讀。

三、創新工作方法，規范醫療籌資程序。

2013年，X鎮政府在《寧國市2013年度城鄉居民合作醫療保險管理辦法》出臺以后，根據具體實際制定了《X鎮2013年度城鄉居民合作醫療保險籌資工作實施方案》，積極開展合作醫療政策的相關宣傳工作。建立籌資工作責任制，加強籌資基金、票據管理。雙管齊下，啟動合作醫療和養老保險催繳兩項工作。為保障廣大村民的身體健康及養老措施，y村充分利用合作醫療籌資的良好時機，自2016年就開始利用電子顯示屏、微信平臺、“一中心兩平臺”信息發送、村民組張貼繳費通告及村民組長通知等多種宣傳方式，將此兩項工作合并經辦宣傳，讓每個老百姓都病有所保，老有所養，為y村構建和諧社會提供了保障新體系。

四、加強醫療機構督查，精準核查醫療救助對象。

在X鎮政府的指導下，X鎮中心衛生院積極開展有關督查工作。對轄區內9所新農合定點村衛生室，就藥品價格、收費標準、補償情況等進行了調查。同時，X鎮中心衛生院也開展了轄區內醫療機構院感專項檢查工作，對各醫療機構診斷室、治療室及消毒供應室等場所進行重點檢查，對出現的問題給予書面整改意見。X衛生監督所對本轄區民營醫療機構進行巡查，對各醫療機構護辦室、治療室、放射科及處方進行了重點檢查。2012年起，X鎮鎮合管站和各村村委成員就開始了深入農戶，特別針對特殊人群（五保，低保，殘疾，優撫，獨雙女戶）和死亡人口的特殊性和不穩定性，對本轄區內的居民進行了詳細的入戶調查摸底。各村兩委仍然堅持逐戶調查核對，將摸底的覆蓋率及信息的準確率提高到最高水平，努力讓全鎮所有居民都能享受到醫療保險的優惠政策。

四、改進創新，不斷提升鄉鎮公共醫療服務水平

加大對鄉鎮公共服務保障機制的完善，有助于尋找出公共醫療制度文本與現實實際之間的張力，更好地健全基本醫療衛生制度，改變現有的困境，加快新型城鎮化步伐，推進城鄉一體化發展。研究如何解決鄉鎮醫療的困境問題具有重大的現實價值和意義，這也直接關系到農村的全面發展和社會主義和諧社會的建設。從X鎮的有效做法中也折射出寧國市醫療服務工作中的有效成績，從國家的宏觀角度與寧國市的典型做法中對改進創新，提升鄉鎮公共醫療服務水平可從以下幾個方面來探討。

（一）提倡服務均等化，打破城鄉二元模式

以當前中國新醫改的戰略目標為背景，轉變醫療“重城市、輕農村”的現象。國發辦【2015】30號文件（以下簡稱“30號文件”）提出要完善城鄉醫療救助制度，確保城鄉困難群眾能夠獲取醫療救助的權利、機會、規則和待遇公平。國衛基層發【2016】16號文件（以下簡稱“16號文件”）提出要穩步推進城鄉居民基本醫療保險制度的各項整合工作，逐步建立公平公開、有序競爭的城鄉居民醫保經辦服務格局。國發辦【2015】57號文件（以下簡稱“57號文件”）指出在2015年底，大病保險覆蓋所有的城鄉居民基本醫保參保人群。國發【2016】3號文件提出要堅持立足基本、保障公平，做好六個“統一”（統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理）的相關工作。根據省委省政府的要求，寧國市政府也印發了《安徽省人民政府辦公廳關于印發健康脫貧綜合醫療保障實施細則的通知》并出臺了《寧國市縣域醫療服務共同體試點工作實施方案》，以創新運行機制為核心，整合市鄉醫療衛生服務資源，提高市鄉兩級醫療服務能力。

（二）加強制度化建設，完善醫療保障體制

完善相關醫療保障機制，全面開展城鄉醫療衛生和服務統籌發展工作，合理配置醫療資源。政府要不斷給予指導、推進醫療制度建設。加強制度化建設，完善醫療保障體制，可從以下四個方面考慮：

1.建立起農村困難群眾就醫為主的農村醫療救助制度。為了脫貧致富，讓貧困人口看得起病，就應建立起農村貧困人口因病致貧管理的數據庫，并實施分類救治，建立起現代醫院管理制度。

2.加強管理與監督工作，規范用人制度。完善籌資和相關管理服務機制，全面推進城鄉居民大病保險制度，進一步深化醫保制度改革。

3.整合城鄉醫療救助制度，完善大病保險機制。30號文件提出完善醫療救助制度，從整合城鄉醫療救助制度和完善住院救助多個方面做出要求。

4.公開使用資金，推進信息化管理。在資金使用上也要完善制度，陽光操作，將資金關進制度的“籠子”。《國家衛生計生委辦公廳關于全面推進國家新型農村合作醫療信息平臺建設工作的通知》提出，盡快發揮國家新型農村合作醫療信息平臺在新型農村合作醫療業務運行監控和跨省就醫管理中的作用。

（三）增加資金投入，改進醫療基礎設施

發揮政府主體作用，增加資金投入，不斷推進鄉鎮醫療基礎設施的完善。進一步建立健全基層醫療衛生服務體系和基層醫療衛生機構基本建設以及設備購置等硬件建設。在新醫改的大背景下，要加大規劃導向同時也要加強投入力度，要進一步加大醫改資金投入力度，落實各項衛生投入政策。在國家衛計委醫改重點工作發布會中財政部社會保障司副司長曾提到，各級財政要繼續將醫療衛生作為財政支持的重點領域，加大對城鄉居民大病保險的支持力度以及對中西部地區的補助力度，擴大對貧困人群的醫療救助范圍，提高救助水平。

（四）注重人才培訓，提升工作人員素質

加強人才的使用與培養，提升鄉鎮醫療服務水平。更加注重提升鄉鎮醫療服務體系的人才整體水平。規劃綱要提到要加強全科醫生和住院醫師規范化培訓，逐步建立和完善全科醫生制度。促進醫務人員合理流動與優化配置，加強公共衛生人員的專項能力建設。制訂有關人才培養與使用的政策措施。在國家衛計委醫改重點工作發布會中也提出加強醫務人員的培養。

要加強鄉村的醫生的隊伍建設。多種措施規范開展鄉村醫生崗位培訓。重點提出嚴格鄉村醫生執業準入、規范鄉村醫生業務管理和規范開展鄉村醫生考核，加強繼續教育并實施訂單定向培訓。加強衛生人才的隊伍建設，落實農村全科醫生制度建設。在國家衛計委醫改重點工作發布會中提出要加強貧困地區的醫療衛生人才隊伍建設，加強以全科醫生為重點的基層衛生人才培養。寧國市衛計委也刊登了一篇強化村醫培訓，提升工作職能的文章，督促各鄉鎮更好的為轄區居民服務。寧國市是安徽省家庭醫生簽約服務試點市，一直在扎實開展“世界家庭醫生日”宣傳活動。

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作者簡介：王偉（1991-），男，安徽寧國人，安徽師范大學法學院2015級地方政府學專業碩士研究生。地方政府與地方治理研究方向。

基金項目：2016年度安徽師范大學研究生科研創新與實踐項目（立項編號2016yks098）。