《跨界環境影響評價公約》評析

呂瑤瑤

【摘 要】 隨著全球經濟的發展，也導致了一系列全球性的環境污染和生態平衡破壞問題。因此，解決環境問題是當務之急。全球環境問題的解決不能只考慮自身，要將國家、地區，乃至全球作為一個整體來解決，《跨界環境影響公約》是為跨界環境保護制定的一項公約。

【關鍵詞】 環境保護 跨界環境影響評價公約 環境污染

跨界環境影響評價是指對于可能引起重大跨界環境損害的活動，行為起源國要在其實施之前對其潛在的跨界環境影響進行預測、評價，并采取適當的預防措施，以期減少或消除該活動可能對環境產生的重大不利跨界影響。跨界環境影響評價制度，是國家通過立法對跨界環境影響評價的對象、范圍、內容、程序等進行規定而形成的有關跨界環境影響評價活動的一套規則。

一、《跨界環境影響評價公約》的產生背景及發展歷程

環境影響評價制度現在已經不僅僅是一個國家的國內制度，環境法的特殊性要求各國政府采用特別的法律手段滿足保護環境的需要，環境影響評價是一項重要的法律手段。國際法意義上的跨界環境影響評價應當是有多個國家參與、評價過程充分考慮對他國環境的影響，有相對成熟的法律制度保障其實施。目前各國出于對本國主權的顧慮以及利益保護，往往規避跨界環境影響評價的國際性，無法實現跨界環境的預防。因此有一套相對成熟的跨界環境影響評價制度是保證實現跨界環境影響評價的關鍵。

20世紀60年代環境影響評價制度最初出現時，僅僅在北美和歐洲的部分國家實施。由于環境問題本身可能產生跨界的影響，隨著社會發展、公眾環境意識的提高以及各國對環境問題重視程度的提高，如何界定國家間就環境問題的權利義務關系成為了學界普遍關注的問題，歐洲一些國家也開始考慮建立一個跨界的環境影響評價制度。

上個世紀70年代，開始出現關注各國應如何避免不利于鄰近國家的環境損害等議題的國際性文件。1972年，為了明確各國控制環境問題產生跨界影響的責任，聯合國在瑞典斯德哥爾摩召開的“人類環境會議”中發表了《人類宣言》，該宣言的第21項原則即尊重他國環境原則中主張：各國應確保并控制其管轄境內之活動并未對其他國家或境外之地域造成損害。在該原則的影響下，1975年歐洲安全與合作會議簽訂了《赫爾辛基協定》，指出聯合國歐洲經濟委員會應跟進并明確環境影響評價之概念。1975年，在歐洲安全與合作組織會議最后一項決議中提出，要求歐洲經濟委員會開展有關于環境影響評價的活動。

1991年，《跨界環境影響評價公約》（埃斯波公約）由歐洲經濟委員會的41個成員國在芬蘭簽訂，該公約于1997年正式生效，是第一個以環境影響評價為主要內容的國際文件。然而，盡管埃斯波公約是聯合國歐洲經濟委員會的產物，但是經2001年修訂以后，開始允許其他非歐洲經濟委員會成員國的聯合國成員國加入，當前埃斯波公約共有44個締約國加歐盟。修訂后，締約國進而協商建立了監察委員會和跨界環境影響評價資料庫，同時大力協助發展中國家和處于經濟轉型中的國家加入埃斯波公約。

《公約》迄今為止經過兩次修正。

第一修正案于2001年在索菲亞達成，修正案決定開放公約，允許非聯合國歐洲經濟委員會成員的聯合國成員國加入。2014年8月26日，第一修正案通過實施。

第二修正案于2004年在克羅地亞達成，修正案決定對公約內容做出一些細微變化。尚未實施。

二、《跨界環境影響評價公約》的內容與適用范疇

《公約》內容包括正文和附錄兩個部分。

簡要內容：

1.各締約國實施跨界環境影響評價的義務

各締約國應當根據埃斯波公約，對擬議的，有可能產生重大跨界影響的項目進行項目前的環境影響評價。

2.來源國的通知義務

跨界環境影響來源國有義務將擬議中的可能造成重大不利影響的項目通知受影響國家，受影響國應在通知所限定的時間范圍內答復來源國，決定自己是否參與來源國的環境影響評價程序。

通知的內容應包括：項目的資訊（包括可能產生跨界影響的可得訊息）；可能影響項目的有關決定；受影響國家的回復期限等。

3.來源國的跨界環境影響評價資料提供義務

項目來源國應當向受影響國提供有關跨界環境影響評價程序的資料，來源國也可以請求受影響國提供其可能受到的環境影響的資料。同時，項目所涉及的締約方應當通知受影響地區的公眾。一旦受影響國表示欲參加環境影響評價，來源國還應提供以下信息：環境影響評價程序的相關信息，包括意見傳達的期限；擬議活動的相關資料和其可能產生的負面影響。

4.來源國制定跨界環境影響評價報告書的義務

報告中應當包含對擬議項目的內容、目的、替代方法、對環境可能產生的影響、潛在影響、嚴重程度、緩解措施等內容。

5.來源國和受影響國的協商義務

跨界環境影響評價報告書完成后，項目來源國應當與受影響國進行協商，研究減輕不利環境影響或消除不利影響的措施。項目來源國將根據跨界環境影響評價報告的結果作出最后決定，并將決定的內容和決定所做出的依據或緣由通知受影響的國家。

三、《跨界環境影響評價公約》的實施現狀

埃斯波公約締約國第三次會議審查了締約國之間跨界環境影響評價的實施。根據會議中所提供的資料分析顯示，埃斯波公約和各項雙邊、多邊協議的持續發展使越來越多的締約國開展對跨界環境影響評價的應用。根據埃斯波公約的規定，歐洲經濟委員會成員國必須在跨界環境影響評價區域合作的層面上開展環評，在環評過程中除了履行埃斯波公約的規定，還需要特別關注公約指導下簽訂的雙邊或多邊條約中的有關規定，以及與該埃斯波公約有關的跨界環評指南。

埃斯波公約簽訂后，給歐洲地區帶來對顯著的影響就是出現許多借鑒本公約而簽訂的區域性合作條約，在國家層面，各締約國創建新的法律或修改現有法律以確立環境影響評價的程序，特別是在跨界情形下的環境影響評價程序。有許多國家決定修改現有的環境影響評價法律以便于吸納公約的相關條款，還有一些國家通過制定詳盡的與跨界環境影響評價有關的特別立法來實現跨界環境影響評價程序。

四、《跨界環境影響評價公約》面臨的挑戰

《公約》當前被認為是創新的國際法律文件，在可持續發展、預防、減少和控制環境影響方面達到國際領先水平。公約可以使國盡可能的避開潛在的跨界環境問題，使越多的成員參與實施，保障經濟的可持續發展。

然而公約的實施中仍面臨著兩個主要問題，一個是公約自身效力的問題，公約的國際化性質導致俄公約的公眾參與性不高，一項制度與政策的實施，是需要廣大的民眾來認可和維護的。但是對于大多數國家來說，相關的環境法規仍然有所欠缺，缺乏可操作性，公眾的環保意識不是很高，加之實施跨界環境影響評價，必然會在一定程度上降低企業的投資機會，增加企業的投資成本，這些都直接導致了公眾對跨界環境影響評價制度的排斥與不認可。

另外一個是公約適用過程中的覆蓋范圍的問題。跨界環境影響評價如何在多個國家中開展以及開展的方式是一大難題，當前的跨界多集中于兩國或三國之間，倘若一項可能產生重大不利環境影響的活動發生在五個甚至更多國家之間，僅僅通過兩兩跨界環評并不能解決根本的環境問題，如何在一項跨界環境影響評價中吸納多個國家成為一個新的挑戰。

五、《跨界環境影響評價公約》未來的發展方向

1、對于跨界環境影響評價公約的發展前景，最主要的是公約的全球性普及問題。

跨界環境影響評價之所以沒有普及，很大一部分原因在于很多國家出于對主權上的顧慮和經濟發展上的考慮，而規避對跨界環境問題采取事先的環境影響評價程序。面對這種情形，需要建立一個全球性跨界環境影響評價制度的框架公約，規范一般的跨界環境影響評價標準和跨界環境影響評價內容，為各區域的跨界環境影響評價條約提供指導。

2、區域性跨界環境影響評價制度的完善

區域性跨界環境影響評價制度與全球性跨界環境影響評價制度最大的區別在于它的地區性特征。環境問題既有全球共性，也有地區的個性，每個地區都有其獨特的自然環境和社會經濟條件，在這兩者的作用下，再加上各國地理位置特點，全球生態環境系統被分為無數個區域，跨界環境影響評價也在不同的區域開展。采取區域性的合作方式簽訂跨界環境影響評價制度的條約和協定可以更有效的執行跨界環境影響評價全球性框架公約。

【參考文獻】

[1] 汪麗：《聯合國跨國地區環境影響評價公約》，國家環境科學技術，1992年第4期。

[2] 王曦：《國際環境法》，法律出版社，1998年。

[3] 李雪松：《東北亞區域環境跨界污染的合作治理研究》，吉林大學，2017年。

[4] 王歡歡：《歐盟環境評價制度探析——以法律淵源為視角》，北京林業大學學報（社會科學版），2010年第4期。

[5] 曾荇、劉麗：《論我國環境影響評價制度（EIA）中公眾參與機制的完善》，資源與環境，2007年。