從制度變遷角度看環保稅改革

【摘 要】 2016年12月25日，十二屆全國人大常委會第二十五次會議表決通過了《環境保護稅法》，這是黨的十八屆三中全會提出“落實稅收法定原則”要求后，全國人大常委會審議通過的第一部單行稅法，也是第一部專門體現“綠色稅制”，推動生態文明建設的單行稅法，將開啟我國環境保護的新篇章。從排污費到環保稅，表現的是一種制度的變遷，就制度變遷而言，制度變遷是制度創立、變更和隨時間變化被打破的方式，制度變遷構成了一種經濟長期增長的源泉，環保稅制度的建立應該說是我國環保方面制度變遷的結果，分析其變遷的原因將有利于對我國起步階段的環保稅提供理論的支持和發展的展望。

【關鍵詞】 環保稅法 綠色稅制 生態文明 制度變遷

早在十八屆三中全會就明確提出“推動環境保護費改稅”。在財稅體制改革的契機下，走過六年立法之路的環保稅法終于在十二屆全國人大常委會上表決通過，從2018年1月1日起開始施行。

在資源逐漸衰竭的現實背景下，有必要進行供給側結構性改革，特別是高耗能高污染行業，急需產業發展模式的轉變，減輕環境污染，而環保稅的設計初衷也是基于此。從環保稅的出臺我們可以看出，一項制度的成型和出臺是漫長的，因為要考慮到多方的利益博弈和諸多客觀因素的干擾，尤其是稅收不僅關系到政府的財政收入，更是關系到萬千企業的切身利益。最新出臺的環保稅作為一項綠色稅制，肩負著節能減排，促進企業發展方式轉變的重要職能，應該說其制度的產生有著深刻的現實背景和制度需求。

一、制度變遷的原則

制度在理論上具有非排他性和非競爭性，一項制度的出臺關系的將是一個社會群體的切身利益，從環保稅的立法歷程可以看出，環保的制度供給是明顯滯后的，原因就是影響制度變遷各種因素綜合作用的結果。

諾斯認為，當現存制度不能使人們的需求滿足時，就會發生制度的變遷。排污費制度在相當長的時期內占據支配地位，表明了排污費征是有一定合理性的。然而隨著時間的推移和經濟環境的變化，排污費制度明顯在成本收益和保護環境、促進企業優化升級方面無法滿足人們的現實需求，所以環保稅得到了落實。在諸多影響制度變遷的因素中，成本與收益是促進和延緩制度變遷的關鍵因素，環保稅制度的出臺很大程度上就是制度設計者在權衡成本收益之后的一項最優選擇。

二、環保稅制度的需求

制度變遷是一種效益更高的制度對另一種效益低的制度的替代過程。如果行為者認識到，改變現有制度安排，他們能夠獲得在原有制度下得不到的利益時，就會產生改變現有制度安排的需求。就環保稅制度而言，社會狀況和經濟環境的變化改變了人們對于環保制度的需求，催生了環保制度的變遷。表現在：

（一）要素和產品相對價格的長期變動

我國經濟發展迅速，與之伴隨的是資源的過度損耗和環境的過度污染，從而在市場經濟規律作用下，資源的價格開始上漲，從而以資源為基礎的相關產品價格也有所上漲，相對于環境保護的排污費而言，高污染行業的產品價格相對較高，也就導致了廠商在收益大于成本的條件下，繼續維持其高耗能高污染的產業發展方式。但是高污染的外部成本是由社會全體成員共同負擔的，所以不論是從公平性還是持續性考慮都是很不利于社會良性發展的，需要實施環保稅制度的改革。

（二）環保稅征收的技術進步

技術進步是一項制度出臺的重要推動力，隨著我國稅收征管技術和環保監測技術的進步，排污費征收簡便的優勢也不再明顯，依托當代環境監測技術的環保稅完全可以實現征收的科學化，制度化，從而有力地推動環保事業發展。

（三）供給側改革相關政策的要求

供給側結構性改革要求企業的產能得到有效化解，促進產業結構優化升級，尤其針對的就是高耗能產業，強調引入高端產業，淘汰低端產業。供給側改革將我國經濟定位于有效供給不足，而其原因就是結構失衡，供需錯配。而環保稅在供給側結構中的表現就是通過征收稅收的方式使企業的污染成本內部化，同時對于高污染行業，將通過稅收手段推動其升級或者淘汰，最終將使整個社會產業結構得到優化升級。

（四）對環境偏好的變化

當前環境污染問題越來越嚴重，富裕起來的人民開始尋求綠色的生存環境。當前人們選擇城市越來越注意環境質量，人們對自身的效益函數也開始變化，不再是純經濟，人們對于環境的偏好成為了環保稅出臺的重要推動力。

三、環保稅制度的供給

制度變遷的供給是一種新制度的“生產者”，在制度變遷收益大于制度變遷成本的情況下設計和推動制度變遷的活動。就環保稅而言，政府作為制度的供給者，從制度的供給來看就是，由于環保稅制度的設計收益大于排污費制度的收益，從而引起了環保稅制度的出臺。當然影響環保稅制度變遷供給的因素還有很多，具體表現在：

（一）政府在環保事業的收益和成本

戴維斯認為“如果預期的凈收益超過預期的成本，一項制度安排就會被創新。只有當這一條件得到滿足時，我們才可望發現在一個社會內改變現有制度的企圖。”環保稅實施之前，我國對污染企業主要實施的是排污收費制度。官方數據顯示，在整個的“十二五”期間，全國一般預算用于節能環保的支出巨大。每年由于企業排污所帶來的直接損失和間接損失多達數萬億元，所以排污費制度在環保事業上的作用微乎其微。相比于排污費，環保稅開征后年規模預計達500億元。所以從成本與收益的角度，完全可以感受到環保稅的開征是符合環保事業發展需要的。

（二）環保稅制度設計的成本和實施新安排的預期成本

環保稅法的設計和實施成本是兩個重要的成本，設計成本表現在歷經多年時間得以頒布，期間放棄了較大的機會成本，應該說其設計成本是有的但是考慮到其巨大收益可以忽略。另一方面就是實施成本，主要是來自于稅務部門和環保部門職權的重新定義和劃分，應該說實施成本集中于監測技術的開發和運用以及征收的監管，但是隨著我國征管技術方面的進步，總的來說征收成本也不會太高。

四、影響環保稅制度變遷的重要問題

當前環保稅制度得到了確立，但是制度并不是一成不變的，因為制度確立之后就會又受到各種因素的影響，從而產生新的制度需求和供給，就環保稅而言，促進其向更合理的方向發展還是需要解決一些重要的問題，表現在：

（一）環保稅的定位

環保稅作為一項綠色稅制，首先就是其定位問題，雖然環保稅相比于既有的排污費而言可以增加稅收收入，但是相對于環保事業而言其稅收仍然是杯水車薪，所以其定位應該是節能減排的一項稅收政策，旨在促進企業的環保意識，促進企業優化升級。因此在環保稅的稅率設計上就要求不可過高，增加企業負擔，也不可過低起不到調節作用。

（二）費改稅的措施

排污費在我國實行了三十多年，在增加環保事業專項收費和督促企業關注環境問題上起到了一定作用，但是由于其本身存在的問題諸如征費標準較低，排污費遠低于企業進行技術革新、優化產能結構所投入的費用；一些地方環保部門與排污企業相互扯皮，商議收費，造成排污費實際征收率較低等問題，導致排污費沒起到應有的作用。從排污費到環保稅屬于強制性制度變遷，由政府主導，所以可以在短時期內實施，有效降低環保稅的實施成本。這也就要求政府要考慮企業的承受能力，對應的環保稅的實施就應當考慮到稅費的平移和過渡問題。

（三）中央與地方政府關系

環保稅的實施過程中還應處理好的就是中央與地方的稅收分配關系，環保稅之前的排污費應該說是地方的一項收入，同時也是一項中央對地方進行轉移支付的項目，環保稅的設立就要考慮到中央與地方的分配關系。環保稅法規定，由地方環保部門負責監測管理，稅務機關進行征收，收入全部歸地方所有，中央不再參與分配，應該說有效的保證了地方在環保稅上的稅權。由于稅收所具有的規范性、強制性和無償性，環保稅可以在一定程度上增加地方稅收。但是向地方政府放權的過程中，中央還需加強監管，因為費改稅之后，環保稅由于本身的特點，需要環保部門監測，然后才是稅務機關征收，這就要求對地方政府做好監管。

【參考文獻】

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[4] 章一帆 李飛.供給側結構性改革中的環保稅角色分析[J]，經營管理者，2016.

作者簡介——姓名： 賈路路 出生年月： 1992年10月 性別：男 民族：漢籍貫：河北邯鄲，學歷：碩士在讀，單位：中央民族大學經濟學院，研究方向：公共產品供給。