分稅制改革如何激發地方政府積極性

鄭嘉璐

財政是國家治理的基礎和重要支柱，財稅制度的變遷能直接影響地方政府的執政理念。當前，中國正加快轉變地方政府的職能，摒棄“唯GDP論”，打造服務型政府。在這一轉變過程中，財稅體制改革將扮演舉足輕重的角色。隨著營改增的完成，中央和地方事權與支出責任劃分的調整，分稅制已是下一步改革的重點。

分稅制改革怎么搞？《南風窗》記者專訪了中國人民大學財政系主任呂冰洋教授。

地方政府間的稅收競爭

南風窗：稅收能激勵地方政府的行為，這背后的邏輯是怎樣的？

呂冰洋：過去很長一段時間里，中國的地方政府熱衷于吸引企業投資。這是因為分稅制改革后，地方政府主要的收入來源是企業所得稅分成、增值稅分成及營業稅。換句話說，地方政府的稅收基本來自于企業產出：企業銷售產品多、利潤高、增值大，地方政府獲得的稅收就多。

出于稅收的激勵，地方政府有動力吸引企業到當地投資，也有動力保護地方稅源大戶。最近引發關注的“鴻茅藥酒事件”就是這樣，為什么當地政府有動力支持這樣的企業發展，甚至動用了一些行政手段？因為這家企業是納稅大戶，它對當地財政收入太重要了。

稅收激勵政府行為的例子還有很多。比如上世紀80年代，產品稅是地方政府重要的稅收來源，為了多收稅，地方政府會鼓勵轄區內“價高稅多”的企業發展，對外來商品則采取地區貿易保護主義。一個典型事例是當時各縣爭相開辦啤酒廠，居民只能買本地產的啤酒，外地啤酒則不許在當地售賣，因為它會影響本地啤酒的產品市場。那時候發生的所謂“蠶繭大戰”、“羊毛大戰”都與此有關。

南風窗：在稅收激勵下，地方政府間難免存在稅收競爭。當前稅收競爭的情況如何 ？

呂冰洋：當前地方政府的稅收競爭主要采取兩種手段。第一是在稅收執法上有差異。我們知道，稅率是全國統一的，但是地方征管力度并不完全相同，征管力度大，企業實際稅率就高。有些地方政府會有意放松征管，形成稅收洼地，以此來吸引企業。第二是稅收返還。企業繳稅到財政，財政再返還給你，這也相當于企業繳的稅少了。

稅收競爭有利有弊。有利的一面是，競爭激發了地方政府發展經濟的積極性，地方利用稅收杠桿進行經濟競爭，客觀上促進了中國經濟的增長。而不利的一面是稅收秩序的不規范。地方政府采取不同的征管力度和稅收返還，導致企業面對的執法環境及實際稅收負擔是不一致的。行政力量干預了市場性的資源配置，沒有讓市場在資源配置中發揮決定作用。

中國當前面臨的一些社會問題也與此有關。地方政府熱衷于工業投資，導致了工業產能過剩問題；曾經的營業稅有一半來自建筑業和房地產業，房地產投資和價格保持高位有利于增加地方財政收入，這導致了中央政府的房地產調控政策在地方政府層面難以落實。更重要的一點是，由于納稅的主體是企業，地方政府更愿意為轄區企業而非居民提供服務和保護。政府與企業互動密切，在GDP增長的同時，可能出現政企合謀、環境破壞、地區差距擴大等問題。

南風窗：現行的分稅制會導致許多問題，當初作這樣的設計是出于什么考慮？

呂冰洋：這個問題要從歷史發展角度來看。雖然分稅制還存在不少問題，但縱向比較來看，中國的稅收制度是在不斷進步的。從改革開放到現在，這40年稅制改革的主線是“建設統一大市場”。

在中國經濟剛剛起飛的時候，的確需要激勵地方政府為企業提供扶持和生產性服務。因為當時市場條件不好，單純依靠市場無法吸引大量的企業投資，需要政府提供稅收支持才能促進經濟發展。

中國經濟發展到目前這個階段，人均GDP接近一萬美元，統一的大市場已經基本形成，我們不需要再通過制造稅收洼地來激發生產力。對大型經濟體來說，統一大市場本身就有高度的效率，市場競爭越平整，越有利于發揮市場在資源配置中的效率。因此，消除行業間、地區間、企業間的稅收差別就顯得非常重要。當前分稅制改革的一項重要任務就是減少行政對稅收的干預，引導地方政府把注意力放到提高公共服務水平和公共治理水平上去。

兩種積極性

南風窗：想要利用稅收引導地方政府為居民服務，分稅體系就要有所設計。未來的分稅制改革應該遵循什么樣的原則？

呂冰洋：目前，地方財政收入依然高度依賴企業的產出，下一步的分稅方案，應該斬斷這種聯系，按受益性原則劃分稅基。換句話說，地方財政收入應與好的公共服務掛鉤。試想一下，如果地方政府提供的公共服務越好，獲得的稅收就越多，那地方政府一定有動力轉變職能，去盡可能地提供最好的公共服務。

目前，地方財政收入依然高度依賴企業的產出，下一步的分稅方案，應該斬斷這種聯系，按受益性原則劃分稅基。換句話說，地方財政收入應與好的公共服務掛鉤。

我認為，未來還是要堅持分稅制的設定，但要把能維護統一市場、有利于宏觀調控的稅種歸為中央稅，把與轄區居民服務相關的稅種歸為地方稅。這樣地方政府的工作重心將從為企業服務轉變到為居民服務上。

南風窗：你能否舉一個體現受益性原則的例子。

呂冰洋：就以前些年石家莊三鹿公司的“三聚氰胺奶粉事件”為例。如果地方的主要稅收來自于增值稅和企業所得稅，地方政府就有激勵保護這個企業，因為三鹿公司是納稅大戶。但假設把地方稅體系調整一下，地方稅收不再是增值稅而是一般性消費稅，就是說所有進入超市的商品，都需要按固定比例納稅，那地方政府就沒有任何激勵去保護企業。因為三鹿倒下去，居民還可以選擇其他品牌的奶粉，繼續消費，當地的稅收不會受到影響。

并且，地方政府不但不會偏袒企業，反而有激勵查處問題企業，保護消費市場。原因很簡單，如果地方政府不查處問題產品，當地的消費環境就惡化了，居民有可能跑到周邊城市去消費，那與消費緊密相關的稅收就隨之流走了。

可以看到，地方政府的執政觀念在這里發生了轉變。對當地政府來說，保護好消費環境才能獲得更高的稅收，這實際上增加了居民的福利。這就是受益稅的好處。

能體現受益性的稅種主要有三個，按受益性強弱排序為：房地產稅、一般性消費稅和個人所得稅。就房地產稅而言，地方政府會通過提供優質教育、醫療等公共服務來增加房地產評估價值；就一般性消費稅而言，地方政府會通過完善消費基礎設施、保護消費環境吸引更多消費者；就個人所得稅而言，地方政府會通過提供良好的就業環境吸引更多勞動者進入。這三者都會促進地方公共服務質量的提高，也都適合作為地方稅。

南風窗：地方稅體系的改革能引導地方政府執政理念的轉變。以受益性原則改革地方稅，地方政府的積極性會發生什么變化？

呂冰洋：中國是一個大國，不同地區面臨的情況千差萬別，社會治理一定需要“中央和地方兩個積極性”，也就是說地方政府的積極性永遠都需要激發。關鍵是激發地方政府什么樣的積極性，是激發地方政府發展經濟的積極性，還是提供公共服務的積極性？這兩個積極性對地方稅的要求是不一樣的：從發展生產的角度看，把對企業征收的稅種作為地方稅，最有利于激發發展經濟的積極性，比如增值稅、企業所得稅；從促進公共服務的角度看，把對居民征收的稅種作為地方稅，最有利于激發提供公共服務的積極性，比如房產稅、一般性消費稅、個人所得稅。

當前，中國民眾對公共服務的要求越來越高，中央也在推進國家治理體系和治理能力現代化。我認為，下一步應該使用稅收工具來調動地方政府提高公共服務質量的積極性。

講到這里還要補充一點，我們要認識到，無論如何設置地方稅系，轄區間稅收競爭都是不可避免的現象。地方稅體系的改革應該盡量抑制負面的稅收競爭，鼓勵良性的稅收競爭。一般而言，地區間經濟競爭容易帶來扭曲，公共服務競爭則會提升社會整體福利水平。

改革地方稅

南風窗：如果遵照受益性原則建設地方稅體系，會遇到哪些阻礙？

呂冰洋：受益性強的稅種比如房地產稅、一般性消費稅都是稅收痛苦感較強的稅種，這就決定了它們的開征難度非常大。比如當消費稅從5%上升到8%時，日本居民發現到超市購物時，每件商品都要多交一些稅。當時日本社會反對的聲音很高，期間連換了四個首相。

但換個角度來看，較強的稅痛感也不全是壞事。納稅人的權利意識會隨著稅痛感的增強而提升，這也是在倒逼政府提高公共治理水平，比如預算更加透明、提高行政效率、提高公共服務質量等。以房地產稅為例，繳稅后，納稅人很可能會追問：我交了這么多稅，政府拿去干了什么呢？我家周邊的醫院搞得不太好，政府能不能改善一下醫療環境？便于理解，我們可以把房地產稅類比成小區業主繳納的物業費，如果你交了物業費，但小區里的垃圾沒清理，你愿意嗎？

南風窗：你的意思是地方稅改革要設計好步驟，在你看來，這項改革應該按照什么步驟推行？

建立在綜合制基礎上的個人所得稅，不僅是籌集財政收入的重要稅種，還有其他重要作用，比如幫助政府有效掌握個人收入和行為信息，激發納稅人權利意識等。

呂冰洋：地方稅改革應該按照由易到難的順序。目前來看，最可行的是“按消費地原則分配稅收”。以增值稅為例，營改增后，增值稅按照央地“五五分成”的比例劃分，依然取決于當地企業繳納的增值稅數額。未來，一個地區分得多少增值稅，可以不再遵循生產地原則，而是取決于當地消費量占全國消費量的比例。這樣一來，地方就不會對域內的企業提供那么多政策扶持，而是更加關注域內的消費環境。這種方式沒有新增稅種，也沒有增加居民的稅痛感，只是調節了政府的職能，所以可行性比較強。

第二步改革難度要大一些，那就是個人所得稅的改革。個稅改革的方向是綜合征收與分類征收相結合，未來，我們可以對勞動與經常性資本所得進行綜合征收，作為省級政府的主體稅，對非經常性資本所得如股票交易所得作為中央稅。要知道，建立在綜合制基礎上的個人所得稅，不僅是籌集財政收入的重要稅種，還有其他重要作用，比如幫助政府有效掌握個人收入和行為信息，激發納稅人權利意識等。所以，個人所得稅勢必要實行一定程度的綜合制，并由現在的代扣代繳轉為自行申報。

企業是創造價值的環節，這一環節的賦稅不應該過重，所以很多發達國家都以對人收稅為主。由對企業征稅轉變為對人征稅，這也是中國未來稅制改革的一個重要方向。我們可以看一組數據，在美國，個人所得稅占稅收收入比重的35%，在OECD國家平均占25%，在俄羅斯占19%。中國的這一數據在2017年提高了一點，也才到8.3%。

最后，難度最大的是開征一般性消費稅和房地產稅。

南風窗：外界對房地產稅的開征議論紛紛，尤其對房地產稅發揮的作用分歧很大。在你看來，房地產稅的開征，能夠解決什么問題？

呂冰洋：對于房地產稅的功能，外界有多個期待：一是調房價，二是調分配，三是增加地方財政收入，四是促進政府治理水平提高。開征房地產稅到底會達到什么效果呢？

首先，調房價是不太可能的，放眼全世界，很少有國家用房地產稅調節房價。中國征收二手房交易個人所得稅、契稅都沒有抑制房價，征收房地產稅也很難實現。第二，調分配也不行。分配有很多種，比如可支配收入分配、公共服務分配和財富分配等，房地產分配只是財富分配的一種。它的征收或許可以讓有錢人更少的買房子，但他們還可以進行其他資本運作，比如投資股市、期貨等產品。第三，將房地產稅作為地方主體稅種也不行，我統計過OECD國家房地產稅占稅收的比重，只有3.3%，這太低了。如果中國開征房地產稅，稅收占比還會更低，它對地方財政的幫助并不大。

所以，房地產稅的作用就是促進地方治理水平的提高。我們不能賦予房地產稅過多的職能，給予它過高的期待，如果目標定位錯了，那就麻煩了。