“多規合一”繪就美麗藍圖
——廈門市空間規劃的借鑒與啟示

文 |張坦 胥輝

廈門市位于福建省東南，陸地面積1699.39平方千米，海域面積390多平方千米，城市建成區面積334.64平方千米。2014年6月，廈門市被確定為全國28個“多規合一”試點市縣之一。

在實際探索中，該市以“多規合一”為突破口，統籌整合各類規劃，建設了一個信息共享平臺，實現了各類規劃的無縫銜接、互聯互通、信息共享，加快了政府職能從管理型向服務型轉變。

廈門市“多規合一”的主要經驗

構筑“戰略規劃”。早在2014年，該市就通過專題調研、專家論證，廣泛征求各方意見建議，以“兩個百年愿景、五大目標定位、三大發展戰略、十大行動計劃”為基礎，以建立“縱向到底、橫向到邊、協商共治”的社會治理體系為最終目標，并深入落實中央“五位一體”總體布局和習近平總書記對廈門發展的最新指示，統籌構建城市空間規劃體系，制定了《美麗廈門戰略規劃》，并將其明確為廈門經濟、社會、環境等各方面發展的長遠城市發展戰略。

編制“一張藍圖”。“美麗廈門”戰略規劃制定完成后，廈門市規劃委牽頭，聯合國土資源、環保、海洋、市政等部門，先后投入1700余萬元，梳理全市涉及空間的百余項專項規劃，統籌各類圖紙、劃定控制線體系、明確城市發展框架，構建以生態為本底、承載力為支撐，以“生態控制線”“城市開發邊界”“海域系統”“全域城市承載力”四大領域為基準，以各部門專項規劃為落實的全域空間規劃體系，統一整合全市各主管部門編制的51個專題規劃260個圖層，并于2016年11月基本完成了融合全市“一張藍圖”編制工作。

在“一張藍圖”編制過程中，廈門市強調“底線思維”“先底后圖”，明確各類規劃的“紅線”，劃定人與自然的關系，確保廈門之美不因城市建設而改變。“一張藍圖”充分細化了全市生態空間和城市開發邊界，為新一輪各類規劃修編完善、永久基本農田劃定等工作提供了決策依據，既避免了新一輪各項規劃可能出現的矛盾和沖突，又充分節約了各類規劃的編制成本、協調成本，使國家和省級層面對廈門的規劃實現了基本統一。

建設“綜合平臺”。該市構建了“多規合一”綜合平臺，包含“多規合一”業務協同平臺和建設項目審批信息平臺。

業務協同平臺由掛靠在市規劃委下的多規辦負責建設維護、運行管理、協調監督。市發改委、市經信局、市國土房產局分別牽頭負責劃撥用地、工業用地、經營性用地、涉及農轉用和土地征收的儲備用地項目在協同平臺上統籌運行。未明確牽頭部門的計劃外新增項目，按照“誰發起、誰牽頭、誰落實”的原則，由牽頭單位在業務平臺上提交申請后，即開始落實項目的投資、預選址、用地指標、環保等條件，各區征地拆遷主管部門和項目業主單位通過協同平臺提前介入項目，共同推進項目落地。通過業務協同平臺充分交換項目信息和部門意見，有效解決了建設項目多頭管理的突出問題。

建設項目審批信息管理平臺由行政服務中心負責，積極推行“一張表”受理審批，每個項目報建單位只需將申請材料上報行政服務中心，由行政服務中心分配給各部門審批，實現行政審批由過去的串聯式審批變為并聯式審批，由“1對N”變為“N對1”，由多環節多層次變為扁平化高效率，既極大減輕了報建單位負擔，也大幅提高了審批效率。

制定“首部法規”。該市通過地方立法明確了空間戰略規劃的法律地位，制定了我國首部關于“多規合一”的地方性法規——《廈門市經濟特區“多規合一”管理若干規定》，將“多規合一”改革做法以立法形式予以確認。同時，積極完善“多規合一”運行機制，涉及頂層保障、部門協調、監督監管、動態更新等40余項制度機制，確保“多規合一”改革順利推進。在具體實施中，該市要求各部門涉及空間的規劃應當經過市多規辦組織審查后，方可上報國家、省有關部門。規劃通過后，及時報送至市多規辦，納入“多規合一”平臺。如各部門對原有專項規劃進行調整的，應征求市多規辦和相關部門意見，調整完善后，須將規劃成果上報多規辦，及時進行動態更新。

廈門“多規合一”的啟示

戰略謀劃是統領。廈門市的“多規合一”改革建立在“美麗廈門戰略規劃”基礎之上。為確保戰略規劃的科學性和合法性，廈門市遵循一套固定的流程：約請各方專家深入研討論證，聽取社會各界和群眾的意見建議，最終以市人大表決的形式，形成了美麗廈門戰略規劃。

先進理念是先導。廈門市在探索“多規合一”進程中，積極貫徹習近平總書記“要建立一個統一的空間規劃體系，限定城市發展邊界，劃定城市生態紅線，一張藍圖干到底”的重要指示，秉承了創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念廣泛征求專家和社會意見，用最先進的理念指導廈門“多規合一”改革，以改革實現集約發展和綠色發展。在空間規劃試點過程中，要積極貫徹落實黨的十九大提出的“統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責，構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策”的安排，廣泛征求社會各界和專家意見，將新精神、新理論貫徹到空間規劃中。

深化改革是動力。廈門市的“多規合一”，不只限于規劃層面的合一，而是一個系統性、協調性改革，并且跳出規劃本身，真正使用“多規合一”的成果，推動審批制度改革，再造項目審批流程，實現各審批部門網上并聯協同審批，審批信息實時共享，極大壓縮審批時間，最終實現簡政放權和政府職能轉變。在空間規劃試點過程中，要樹立“將改革進行到底”的信心和決心，跳出單純編制規劃的思維，將空間規劃試點工作應用于全市行政管理體制改革中去，力圖將空間規劃試點工作作為全市行政管理體制改革的起點。

做好空間規劃的建議

明確空間規劃戰略地位。在空間規劃編制中，以黨的十九大“建設美麗中國”精神為指導，邀請有關專家，充分征求社會各界意見，突出空間規劃的戰略性，將空間規劃放在“兩個一百年”奮斗目標的宏偉藍圖中，并通過立法形式確定空間規劃的戰略地位，實現對未來20年國民社會經濟的指導和統領作用，實現對所有相關規劃的統領。

健全空間規劃編制工作。要充分發揮空間規劃工作領導小組及辦公室的組織領導和統一協調作用，詳細梳理各部門責任分工，明確主體責任，把空間規劃編制工作做實做細，提高各部門對空間規劃的重視程度，主動共享本部門數據資料、自覺向上對接協調其本部門規劃與空間規劃不一致的地方，全力保障空間規劃改革圓滿成功。同時積極組織專家，廣泛征求社會各界意見，及時出臺從空間規劃頂層設計、制度保障、部門協調運行、動態更新維護到全方位監管的一整套機制體制改革制度。充分發揮人大在立法中的作用，及時出臺相關法律法規，使空間規劃改革做到有法可依，有章可循。

發揮空間規劃統領作用。目前，城鄉總體規劃規劃期至2030年，土地利用總體規劃期至2020年。其中，土地利用總體規劃計劃今年年底開始調整。各試點地區一定要抓住機遇，盡快編制完成空間規劃編制，并及時在土地利用總體規劃修編時將空間規劃有關要求體現在其中，做好土地利用總體規劃和城鄉總體規劃的銜接。在其他有關空間性規劃進行調整時，以空間規劃為指導，推動各類空間性規劃的協調。同時，建立“一張藍圖”和“一個業務平臺”，結合經濟社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃等為基礎，與產業布局規劃、環境保護規劃等其他專項規劃相融合，通過接口形式與規劃、國土資源、發展和改革、環境保護等子系統相對接，形成業務配合、環節契合、信息共享、協同審批的協調機制，既能實現項目審批快速落地，又能實現規劃信息的協調統一、土地集約、城鄉統籌。此外，還要以“放管服”改革為契機，將空間規劃的成果應用至行政審批制度層面，整合線上線下大廳，優化和完善項目審批流程，規范審批行為、改進審批方式、提升審批效能，從“部門審批需求導向”轉變為“業主需求導向”，主動打破部門藩籬，推進跨部門審批流程再造。