當前我國治安調(diào)解制度的調(diào)查研究與思考

吳雅雯

【摘 要】治安調(diào)解作為治安案件和治安糾紛處理的一種重要機制，在社會矛盾化解，保障公民權(quán)利以及維護社會和諧穩(wěn)定方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。然而，實踐運行過程中，由于現(xiàn)行法律對于治安調(diào)解的規(guī)定尚不完善，致使基層公安機對于關(guān)治安調(diào)解范圍和效力的認識尚不明確，治安調(diào)解缺乏有效監(jiān)督，故而產(chǎn)生的一些問題都有待進一步的研究和解決。在新的社會形勢下，公安機關(guān)必須重視治安調(diào)解，充分發(fā)揮治安調(diào)解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。

【關(guān)鍵詞】治安調(diào)解；調(diào)查研究；現(xiàn)狀分析；問題思考

中圖分類號： D922.14 文獻標識碼： A 文章編號：2095-2457（2018）06-0234-003

【Abstract】As an important mechanism for the handling of public security cases and public security disputes， public security mediation plays a decisive role in defusing social conflicts， safeguarding civil rights， and maintaining social harmony and stability. However， during the course of practice， due to the imperfect provisions of existing laws on mediation of public security， the understanding of the scope and effectiveness of the mediation of public security media at the grassroots level is still not clear， and public security mediation lacks effective supervision. Therefore， some problems arising therefrom need to be furthered. Research and resolution. Under the new social situation， public security organs must pay attention to public security mediation and give full play to the function and role of public security mediation in resolving social conflicts and promoting social harmony.

【Key words】Security mediation； Investigation and research； Current situation analysis； Problem reflection

在經(jīng)濟高速發(fā)展的當今社會，人與人之間的矛盾也伴隨著經(jīng)濟增長日趨增加，調(diào)解制度在治安調(diào)解中的地位也逐步提高，是我國治安管理處罰制度的重要組成部分。然而，實習期間經(jīng)過對治安調(diào)解對象的調(diào)查以及對治安民警的走訪，我們發(fā)現(xiàn)當前治安調(diào)解的運行機制中仍存在諸多問題，如治安調(diào)解的法律規(guī)定尚不完善，調(diào)解范圍不夠清晰；公安機關(guān)進行治安調(diào)解的過程尚不規(guī)范等問題，這些問題都亟待加以重視和完善。本文就在實習期間的調(diào)查與研究對治安調(diào)解制度的在我國的現(xiàn)狀以及存在的問題加以分析，以期提出具有可行性的完善方案。

1 治安調(diào)解制度運行現(xiàn)狀的分析

針對此次研究，我們研究小組設置了一份調(diào)查問卷，以參與過治安調(diào)解的群眾為對象，于鎮(zhèn)江市丹陽市開發(fā)區(qū)、皇塘鎮(zhèn)、珥陵鎮(zhèn)進行調(diào)研，計劃總體目標人群數(shù)量為400人（接受過治安調(diào)解的），抽取100人作為樣本，實際發(fā)出問卷92份，回收問卷80份。選取的樣本年齡段經(jīng)統(tǒng)計后分為四類：18周歲以下4人、18-40周歲26人、40-60周歲36人以及60周歲以上14人。通過調(diào)查研究整理，我們發(fā)現(xiàn)，參與治安調(diào)解的人群涵蓋了十幾歲的青少年到六七十歲的老年人，這些人群中又以四十歲到六十歲的中年人居多。調(diào)解的事項包括了因沖突爭執(zhí)引起的毆打他人、故意傷害等常規(guī)調(diào)解事項，也包括了諸如因醫(yī)療糾紛引起的肢體沖突、無意傷害他人造成他人身體或精神上受到損失（例如：關(guān)門時無意夾住他人手指，并非故意也沒有給他人造成很大的損失，但雙方就賠償問題無法得到滿意的結(jié)果，產(chǎn)生口頭沖突，因此而求助公安機關(guān)的）、因瑣事產(chǎn)生矛盾損毀公私單位財物（例如：汗蒸時因瑣事與服務人員產(chǎn)生矛盾，故意損壞汗蒸館內(nèi)的電腦等財物的）等較為少見的調(diào)解事項。盡管這些調(diào)解事項并不完全符合《治安管理處罰法》第九條規(guī)定的調(diào)解適用的情況，但不可否認的是，這些情況在現(xiàn)實生活中普遍存在，并且因其性質(zhì)和情節(jié)的輕微性并不符合處罰的規(guī)定，且雙方當事人又愿意通過調(diào)解途徑解決問題，求助公安機關(guān)的目的更多的是尋求一個公正合理的仲裁人以得到一個雙方滿意和較為公平的調(diào)解結(jié)果，因此在處理這些情況時，公安機關(guān)多選擇治安調(diào)解的方式。《治安管理處罰法》第九條中調(diào)解案件的范圍、調(diào)解協(xié)議的效力由于界定不夠明晰，在基層公安機關(guān)中引起的爭議較大，使得《治安管理處罰法》第九條的法律權(quán)威性缺失。[1]

對于治安調(diào)解的結(jié)果，在調(diào)解成功的案例中，60%雙方被調(diào)解人均感到滿意；剩余的35%中存在著一方表示滿意，另一方為了息事寧人或其它隱情盡管仍有不滿但不得不接受調(diào)解結(jié)果，或者雙方當事人均不滿意調(diào)解結(jié)果，但為了避免處罰和快速取得調(diào)解結(jié)果避免民事訴訟等原因各退一步以快速解決問題的情況。參與治安調(diào)解的所有案例中，又有將近百分之九十的案例可以調(diào)解成功，還有百分之十左右的案例因調(diào)解不成功最終進入處罰或民事訴訟的程序。

根據(jù)對主持治安調(diào)解的民警的走訪，我們也得出以下幾點結(jié)論：首先，處警民警對于治安調(diào)解的作用基本表示肯定，認為治安調(diào)解大大節(jié)約了執(zhí)法成本，提高了執(zhí)法效率，是構(gòu)建和諧社會環(huán)境的一項重要工作，同時調(diào)解的過程也是普法的過程，減少了處罰性，增加了教育性，有利于和諧警民關(guān)系的構(gòu)建；其次，對于治安調(diào)解的適用情況，多數(shù)民警主要賴于多年工作經(jīng)驗的總結(jié)判斷，對于一些超出《治安管理處罰法》第九條的情況是否適用治安調(diào)解的問題不能給出具有說服力的適用依據(jù)；再次，在回答治安調(diào)解制度存在的不足時，經(jīng)過總結(jié)，大致可以羅列以下三點：一是治安調(diào)解的協(xié)議不具備法律約束力，致使一些治安案件經(jīng)過調(diào)解達成協(xié)議后卻得不到履行，這一方面給受害方帶來損失，另一方面也造成警力的極大浪費，二是對于治安調(diào)解適用的范圍模糊，致使民警在適用治安調(diào)解的情形上有時難以確定，三是治安調(diào)解缺乏監(jiān)督，致使可能出現(xiàn)民警濫用職權(quán)的情況，或者一旦出現(xiàn)調(diào)解糾紛，雙方當事人以及調(diào)解民警的權(quán)益都難以得到保障。

2 治安調(diào)解制度實踐運用中存在的問題

2.1 適用調(diào)解的范圍與程度難以把握

治安調(diào)解的對象是民間糾紛，然而，民間糾紛的概念相對來說非常模糊，這決定了治安調(diào)解的界定也相對模糊。由此，這給民警解決治安糾紛帶來了很大的困擾。民警對治安案件是否因民間糾紛引起把握不準，對可以調(diào)解的治安案件具體包括哪些行為類型亦不明確，從而導致了隨意擴大治安調(diào)解案件范圍的結(jié)果。[2]大部分民警只看治安管理行為是否由民間糾紛造成，一旦如此界定，便都會進行調(diào)解。

2.2 不考慮當事人感受，強行調(diào)解

自愿是治安調(diào)解的原則和適用的條件，但是，在現(xiàn)實生活中，出于主觀以及客觀方面的各種原因，不考慮調(diào)節(jié)對象的感受與意見，匆忙應付調(diào)解，對案件強行處理或者強迫當事人達成調(diào)解協(xié)議。然而在現(xiàn)實生活中，強行調(diào)解往往帶來的不是積極效果，調(diào)解失敗的例子時有發(fā)生，并留下后續(xù)可能出現(xiàn)的上訪、申訴等后遺癥。

2.3 輕視調(diào)查取證，應付調(diào)解過程

《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十五條規(guī)定，調(diào)解處理案件，應當查明事實，收集證據(jù)，并遵循合法、公正、自愿、及時的原則，注重教育和疏導，化解矛盾。證明在治安調(diào)解的過程中首先要查明事實、收集證據(jù)，以作為調(diào)解的依據(jù)，若調(diào)解不成也可作為行政處罰或民事訴訟的憑據(jù)。但在調(diào)解實踐中，部分公安機關(guān)工作人員為了省力省時，片面追求調(diào)解結(jié)果，而忽略調(diào)查取證，尋找矛盾背后真正的原因。依照此種做法，即使調(diào)解成功，也難以真正化解當事雙方的矛盾，矛盾難以得到根治，一旦調(diào)解不成進入治安處罰或者民訴環(huán)節(jié)，調(diào)查取證的缺失會為做出處罰提出訴訟增加難度，降低執(zhí)法效率。

2.4 調(diào)解協(xié)議缺少一定的法律效力作為支撐

治安調(diào)解產(chǎn)生的法律效力與其他公安機關(guān)行政行為所產(chǎn)生的效力不同[3]。治安調(diào)解是不具有強制執(zhí)行力的，經(jīng)過調(diào)解后，無論當事人是否依照治安調(diào)解協(xié)議書履行規(guī)定，公安機關(guān)都無法采取行政強制措施，使當事人履行規(guī)定。如果當事人拒不履行職責，民間糾紛便只能再次通過民事訴訟手段得以解決。這種程序上的來回反復，不僅造成了警力資源的大量浪費，影響公安民警的工作積極性，極大地降低了公安機關(guān)的辦事效率，而且不利于當事人及時維護和救濟自身受損害的合法權(quán)益，容易在老百姓心中留下“治安調(diào)解沒用”的錯誤印象，同時也不利于樹立治安調(diào)解的威信，維護人民警察在老百姓心中的地位。

2.5 治安調(diào)解效率低下

高效性既是行使行政權(quán)力的重要價值取向，也是我國法律對于公安機關(guān)辦理行政案件的具體要求。然而在實踐中，治安調(diào)解的表現(xiàn)往往不盡如人意，調(diào)解的效率低下，浪費了大量人力物力。主要表現(xiàn)在：第一，調(diào)解次數(shù)頻繁、時間久。《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百五十八條規(guī)定，調(diào)解一般為一次。對一次調(diào)解不成，公安機關(guān)認為有必要或者當事人申請的，可以再次調(diào)解，并應當在第一次調(diào)節(jié)后的七個工作日內(nèi)完成。然而現(xiàn)實中針對同一糾紛的調(diào)節(jié)次數(shù)往往超過一次并且時間周期較長。因法律和《程序規(guī)定》未對調(diào)解的時限作出具體規(guī)定，導致治安調(diào)解普遍占用較多警力。第二，辦案期限長。公安機關(guān)在調(diào)解過程中往往采用先調(diào)后裁的方式。根據(jù)法律的規(guī)定，一旦調(diào)解失敗，或者當事人不履行職責，就只能依法進行治安處罰，由于法律和程序的規(guī)定，治安調(diào)解的辦案時間遠長于直接處罰的時間，耗費的警力資源也更多，在基層所隊案件多、警力不足時，選擇直接處罰也從一定程度上緩解了民警的壓力，使得調(diào)解制度得不到保障。第三，少部分民警調(diào)解的水平與能力不足，不能很好的把握調(diào)解的時機，選擇合適的方法，不僅沒能成功解決問題，還導致整個調(diào)節(jié)過程成糾纏不清的“亂麻”，案件只能被擱置，無法得到及時解決。這樣的事例屢見不鮮。

3 治安調(diào)解制度完善的幾點對策

3.1 把握治安調(diào)解適用的案件范圍和標準

第一，選擇正確的方式來確定治安調(diào)解的范圍。由于治安調(diào)解案件范圍模糊難以把握，一般生活中的肯定列舉式對于此類案件不適用，因為肯定列舉無窮無盡，容易遺漏一些未作明確法律規(guī)定的治安案件。針對此類案件，需要采用否定列舉式，凡是未被否定的，只要符合概括的規(guī)定均能適用調(diào)解的處理方式。

第二，取消或細化民間糾紛這一概念。不同學者對民間糾紛的解釋都持有不同的觀點，這一點不僅法律并沒有給出標準的解釋，而且在實踐中也難以鑒別，這是導致治安調(diào)解適用范圍模糊的一個重要因素，因而可以考慮取消使用民間糾紛的概念，或者用概括式加否定列舉的方法具體細化民間糾紛在治安管理處罰法中的含義。

第三，用自然人代替公民，增加法人和其他組織。自然人既包括我國公民，還包括外國人和無國籍的人，將公民范圍擴大到包括所有自然人，可以有效解決在我國居留的外國人、無國籍的人相互之間或與我國公民之間發(fā)生的違反治安管理的行為難以適用治安調(diào)解的問題。此外，無論是在現(xiàn)行法律解釋還是實際調(diào)解中，法人和其他組織都不包括在其中，然而，在實際生活中中，自然人與法人或其他組織之間也時常發(fā)生違反治安管理的情況（例如：上文中提及的顧客與汗蒸館服務人員產(chǎn)生矛盾，損毀汗蒸館內(nèi)財物的案例，其實質(zhì)是顧客違反了治安管理，對象是汗蒸館而非某個具體公民），并且此種情況將會隨著社會發(fā)展步伐的不斷加快，生產(chǎn)力水平的提高而呈不斷增加的趨勢，相比于治安處罰，這些情形有時用調(diào)解的方式更利于處理，更能化解矛盾。[4]

3.2 完善治安調(diào)解的法律效力

據(jù)《治安管理處罰法》第九條規(guī)定，經(jīng)過調(diào)解尚未達成協(xié)議或者雙方達成協(xié)議后不履行的，公安機關(guān)應當依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰，并告知當事人可以就存在爭議的部分依法向人民法院提起民事訴訟。這項規(guī)定中最為嚴重的問題在于，由于公安機關(guān)強制力的缺乏，致使一些當事人，出于自身利益考慮，對已經(jīng)達成的調(diào)解協(xié)議出爾反爾，尤其是對于一些沒有達到心理預期的當事人，往往采取消極接受，拒不執(zhí)行的態(tài)度，使得調(diào)解協(xié)議變成一紙空文。如此一來，治安調(diào)解制度，常常是耗時耗力、勞神費心，卻無法取得實質(zhì)性的成果。因此完善治安調(diào)解的法律效力迫在眉睫。我們可以將在治安調(diào)解協(xié)議上簽字作為分水嶺：雙方當事人簽字前反悔的，調(diào)解協(xié)議無效，辦案人員應當結(jié)束調(diào)解，將調(diào)解轉(zhuǎn)化成治安處罰；雙方當事人簽字后，行為人再有異議并且拒絕履行協(xié)議的，調(diào)解協(xié)議已經(jīng)具有法律效力，公安機關(guān)可以強制當事人履行，此處的強制類同于治安處罰中的強制措施。

3.3 確立治安調(diào)解的基本原則，以此指導治安調(diào)解工作

治安調(diào)解的基本原則具有立法準則和行為準則的雙重功能，治安調(diào)解的具體規(guī)范是基本原則的具體化；基本原則貫穿于治安調(diào)解的始終，公安機關(guān)進行治安調(diào)解必須遵循基本原則，當事人也要受基本原則的約束。[5]

第一，自愿原則是治安調(diào)解基本原則中最重要的根本性原則。自愿原則，一是要當事人雙方都自愿參與治安調(diào)解，二是當事人雙方是否都能接受調(diào)解的結(jié)果。自愿意味著當事人的真實意思表示，當事人由于執(zhí)法單位執(zhí)法不規(guī)范而作出的任何虛假的意思表示都不具有法律上的效力。

第二，查明事實分清是非原則。進行治安案件調(diào)解的民警都有查明事實分清是非的義務。一旦沒有在查明事實的基礎上進行調(diào)解，往往會造成事倍功半的后果，導致當事人不愿調(diào)解或者降低調(diào)解成功的可能性。不能從根本上解決矛盾對社會的和諧穩(wěn)定沒有任何益處。一旦調(diào)解失敗轉(zhuǎn)化成治安處罰時，明確的案件事實證明會對處罰的公平公正以及合法性產(chǎn)生巨大的積極影響。

第三，調(diào)解必須及時，公安機關(guān)進行調(diào)解無非只有兩種結(jié)果：成功與不成功。在進行調(diào)解時在本著服務為主的同時樹立效率觀念，以高效快速的方式盡可能調(diào)解化解矛盾；一旦調(diào)解不成功，應該立即根據(jù)治安管理處罰法對相應的當事人進行處罰，解決糾紛。及時原則為行政高效便民的表現(xiàn)，公安機關(guān)對于治安調(diào)解案件不能手足無措，必須目標明確，及時解決。

4 結(jié)語

糾紛在當今社會有著多元化、復雜化的發(fā)展趨勢，在這種環(huán)境下，治安調(diào)解相比于訴訟手段的優(yōu)勢便開始顯現(xiàn)出來。隨著調(diào)解制度的不斷完善，調(diào)解對于公安機關(guān)的要求也相繼提升，由此暴露出的問題也屢見不鮮。在調(diào)解過程中，把握治安調(diào)解的范圍和限度，兼顧當事人的感受，嚴格遵守執(zhí)法規(guī)范、堅定原則，又快又好地化解治安案件，這對維護社會穩(wěn)定有著極其重要的作用。

【參考文獻】

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[2]蔣為群.完善我國治安調(diào)解的幾點思考.甘肅政法學院.2008.

[3]展萬程.對我國治安調(diào)解制度若干問題的探討.江西公安?？茖W校校報.2005（5）.

[4]高長永.治安調(diào)解的經(jīng)濟分析.北京警察學院學報，2016（1）：39-45.

[5]史全增.治安調(diào)解適用中的裁量問題研究.中國人民公安大學學報（社會科學版）.2017（2）：147-156.