晚清城市保甲制度匯札

肖勝文

保甲制度源于戰(zhàn)國時期商鞅變法的“什伍連坐法”，成形于北宋王安石的“保甲法”，到明清時期得由于其職能的擴大而得到普遍推廣，成為當時最主要的基層社會組織。長期以來學界主要關注鄉(xiāng)村保甲制度，對城市保甲制度少有論及，僅有肖平如和蔡禹龍合撰的《清末杭州城市保甲的演變與職能》和《清末保甲與城市社會治理》兩文以杭州為個案進行了初步研究，但未有清晰梳理。

明代以前，中國民眾反叛的主角幾乎都是農(nóng)民。至明代后期，都市居民反抗政府的情形才大量出現(xiàn)。臺大歷史系巫仁恕教授認為，“（明清）大量人口集中到城鎮(zhèn)內，都市化的現(xiàn)象相當明顯。尤其值得注意的是從明代后期開始，在城鎮(zhèn)內發(fā)生了許多群眾運動。”書中統(tǒng)計了明清共計458例城市群眾集體性抗爭，認為明清城市治安情況的日趨惡化，促使官府不斷調整治安管理體制，加快治安管理機構改革，以不斷完善城市基層管理制度，城市保甲制度即在此背景之中發(fā)源。

至清，雖然可知“城市仍分段設甲，以便稽查也。城廂人煙稠密，原有分設總甲之條，應如舊制”，“每甲則酌遠近段落，或數(shù)十家，或一百二三十家，各就其便，毋庸拘定百家為甲，以免格礙”。（李彥章：《古代鄉(xiāng)約及鄉(xiāng)治法律文獻十種》 第 2 冊，黑龍江人民出版社，第136頁）但就我所見文獻而言，關于城市保甲制度的記錄主要集中于鴉片戰(zhàn)爭以后，尤其是光緒朝，所以其在晚清之際最為突出。

曹晟的《夷患備嘗記》記載了自己作為城市保甲局重要管理者在戰(zhàn)亂中的管理地方的歷史，并以其親身經(jīng)歷描述了城市保甲制度分段管理、巡夜、柵欄、委員制度等等細節(jié)，說明了上海一帶的城市保甲制度在鴉片戰(zhàn)爭前后確已成熟，但因記載不成體系，我們無法判斷其具體情況。不過《（同治）續(xù)纂江寧府志》對南京城的保甲局的分布和功能有詳細記載：“同治三年十月立，以知府總其事，畫城四區(qū)，設東、南、西南、東北、西北四局制約。以百家為甲，甲有長，立門牌稽丁口，以詰奸宄除盜賊，咨于紳耆辨房地主客，平其侵冒以安編戶，局員夜率親兵巡警捍掫。五年四月，裁總局、分局改設城南、城北兩局。同治七年四月，并為一局。局之分合不常，而四區(qū)編甲之制則無甚改易。”（蔣啟勛修，汪士鐸纂：《（同治）續(xù)纂江寧府志》卷之六，清光緒六年刊本）杭州的保甲制度也大致發(fā)端于此時：“保甲巡防局，同治初設總局，在佑圣觀。分城內為上中下三段，每段又各分為六，共為十八段。總局以司道主之，每段皆有委員編查戶口，夜則坐街衢間。初每數(shù)日必令委員聚集，龍舌嘴廟一次，謂之會哨，猶營伍法也。光緒七年又設民更局，紳董主之，亦附隸焉。”（李楁：《（民國）杭州府志》卷十九，民國十一年本）按此，太平天國以后南京城、杭州城便出現(xiàn)了系統(tǒng)的、正規(guī)的保甲局管理城市戶籍人口、治安、土地房屋等各類事務。明代王崇古分析重要軍事要地城市的保甲制度在于“選軍伍民兵修葺城堡，編立保甲，置備軍火器具，盤詰奸細，督捕盜賊，催征稅糧，乃其職守。”（陳子龍：《明經(jīng)世文編》卷三百十六，明崇禎平露堂刻本） 可見晚清與明朝城市保甲制度目標無太大差別，都在于控制和管理人口。

除傳統(tǒng)管理普通民事的目標外，晚清城市保甲制度的目標還在于處理清末教案頻發(fā)問題。劉錦藻《清續(xù)文獻通考》載：“又奏準軍機處抄交左都御史裕德奏請飭各省設立保甲局認真保護教堂一折。原奏稱近年民教交訌，屢釀巨變，謹擬辦法三端。一防范：宜周見有教堂之處，由該地方官擇地設立保甲局，慎選本地夙有鄕望士紳二三人為董事，局中額設巡勇，用教堂附近之人在教堂附近處，所查察遇有爭端，曲為排解，或帶入局中善為調處。教士外出亦由該巡勇等為之護送”（劉錦藻：《清續(xù)文獻通考》卷三百五十一外交考十五，民國景十通本）

在城市保甲制度的實踐中，它逐漸轉向近代警察制度。孫詒讓在《周禮政要》中分析了其必要性，曰：“近各省或設保甲局，略舉一二而任用勇丁差役，法制疏略，且僅在城市，而鄉(xiāng)僻則不及。故不能周密。亟宜放西法于各府州縣城設警察官，立警察學堂，采日本警察章程督課之，而廢營汛之制兵，除州縣之衙役，以其費為警察學堂之用，酌選兵役之年力強，而略識字，不吸煙者入堂練之數(shù)月，先行之于城廂，以次及于鄉(xiāng)鎮(zhèn)。”（孫詒讓：《周禮政要》卷上，清光緒二十八年瑞安普通學堂刻本）這主要是針對戊戌變法期間保甲局轉為保衛(wèi)局。1898年，主張維新變法的湖南按察史黃遵憲在湖南巡撫陳寶箴支持下，設立了近代中國第一個專門的警察機構———湖南保衛(wèi)局。黃遵憲仿效了通商口岸租界內外國的巡捕制度，將原來的保甲局改為保衛(wèi)局。湖南保衛(wèi)局采取了官紳合辦的方式，并制定《湖南保衛(wèi)局章程》和《保衛(wèi)局增改章程》規(guī)范其組織體系和職責。唐才常在《湖南設保衛(wèi)局議》中說：“保衛(wèi)局何為而設也？所以去民害，衛(wèi)民生，檢非違，索罪犯。”具體而言，就是負責邊編查戶口、維持治安、管理街道、審判案件，兼容了保甲制度和警察制度。唐才常解釋這一做法的原因是“中國向來有保甲團練之法，何必于西人是師？曰：不然。周官司牧，掌萬民之邪惡過失，而誅讓之。司市掌司市之治教、刑政量度。禁令司虣掌憲市之禁令，禁其鬬囂與暴亂，出入相凌犯者······凡以警察市政保國衛(wèi)民，故紀綱肅穆，盜賊遠跡，和親康樂，同我太平。”（唐才常：《覺顛冥齋內言》卷四，清光緒二十四年長沙刻本）主要針對的就是以前“地方之所以安良民者，責在于巡差捕役……，而于巡差捕役，竟致絕無其人。殆案發(fā)巨宗，乃從而懸賞格、出花紅，靠線人緝兇手，費時既久、耗財亦多”（何啟、胡禮垣：《中國宜改良新政論議》，清光緒二十年）的情況。

戊戌新政在城市管理方面的改革要點即在于用西方的警察制度替代保甲團練之法，但百日維新之后即宣告失敗。葉德輝在《覺迷要錄》中錄有張之洞奏將保衛(wèi)局裁歸保甲局的折子，具體原因是他認為保甲局與保衛(wèi)局并無多大區(qū)別反而空費民力民財，闡述說：“前署臬司黃遵憲以原設保甲局員紳懈弛，因參酌各通商馬頭捕房條規(guī)，添設大小各分局，派委員紳設立巡捕，更名保衛(wèi)······迨試辦數(shù)月，城廂內外晝夜有人梭巡，凡宵小之徒皆為斂跡廛市一清。商民翕然安之。惟與保甲名異實同，實屬多立名目，設局太多，經(jīng)費過巨，勸令民捐力有未逮，現(xiàn)擬裁歸保甲局。”（葉德輝：《覺迷要錄》卷一，清光緒三十一年刻本）所以，警察形式的保衛(wèi)局很快又恢復到保甲局制度。

鄉(xiāng)村保甲制度與城市保甲制度在功能上并無太多區(qū)別，都是集中于人口管理和治安管理兩大方面。但前者起源早、發(fā)展穩(wěn)定、記載清晰，而后者則恰恰相反。城市保甲制度起源于明朝，但我們對于其制度運作和實施情況仍處于模糊狀況。同樣，清朝前期的情況文獻記載也是非常匱乏。至鴉片戰(zhàn)爭之時，《夷患備嘗記》雖然已見城市保甲制度的成熟，但從地方志來看，各地推廣建設卻集中于在同治初年。至1901年上諭宣布裁汰綠營，改練“常備、續(xù)備、巡警等軍”（《德宗實錄》，卷四百八十五，中華書局1987年），各省陸陸續(xù)續(xù)開辦警政，首先在省城、重要商埠建立了巡警總局，城市保甲制度迅速消亡。總之，晚清的城市存在有別于宋代廂坊制度的保甲制度確定無疑，但關于其分布情況、運作方式、管理模式等等的具體研究仍然有待于更多地方和私人的文獻去彌補。

參考文獻

[1]肖平如，蔡禹龍：《清末杭州城市保甲的演變與職能》，《杭州文博》，2012年第2期。

[2]肖平如，蔡禹龍：《清末保甲與城市社會治理》，《唐都學刊》，2012年第3期。

[3]巫仁恕：《激變良民：傳統(tǒng)中國城市群眾集體行動之分析》，北京大學出版社，2011年5月。