論大學章程實施評估的價值基準及其指標體系

陳大興

（山東師范大學教育學部，山東濟南250014）

依法治教是當前依法治國方略的有機組成部分，而法治高校建設則是依法治教在高等教育領域的具體體現。大學章程作為我國高等教育領域的政策法律延伸，對其涉及的利益相關主體具有重要的約束力，法治高校建設問題從根本上說也是章程實施效果問題。隨著《教育部關于加強教育法制建設的意見》《教育部關于加強依法治校工作的若干意見》《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》《高等學校章程制定暫行辦法》《全面推進依法治校實施綱要》《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》《依法治教實施綱要（2016-2020年）》等一系列教育政策的深入推進，我國法治高校建設進入了新階段，大學章程建設已經從章程的制定期進入實施與檢驗效果的新時期。作為落實與推進法治高校建設重要基礎的大學章程，涉及大學的辦學定位、制度規則的制定、權力運行的依據等內容。通過評估的形式關注大學章程的實施與執行效果，從而推動高等教育綜合改革以及治理能力與體系現代化具有重要意義。大學章程實施評估是章程評估主體依據一定的標準與程序，對章程系統、過程及結果的質量、效果、效益等方面進行判斷或評價的一系列活動，其目的是進一步改善章程系統，提高章程的執行質量，保證章程目標的實現，進而推動法治高校建設。[1]在我國大學章程實施評估中，尋求大學章程實施評估的價值基準，探索如何建立客觀的指標體系，使大學章程實施評估更規范、更合理、更科學，對其理論構建與實踐開展具有重要意義。

一、大學章程實施評估的價值基準

大學章程實施評估的價值基準是理性層面的行為取向，是整個大學章程實施評估環節的深層結構。大學章程實施評估過程中的行為會受到作為理性層面行為取向的影響，特別是當其內化為行為主體的準則和思想觀念時，其支撐和引導作用就更為顯著。大學章程實施評估目標與功能的實現依賴于程序的規范，更重要的是要堅持科學的方向，使評估工作不偏離正常的軌道，符合基本規律。價值基準的產生既受到生產力、意識形態、社會政治制度的制約，又來源于主體需求，帶有一定的主觀色彩。所以，在觀察評估價值基準能否對實踐產生規范、定向和驅動作用時，一方面要觀測其是否依據高等教育發展的客觀規律，另一方面也要看利益相關者對價值理想的接受與認可度。科學的大學章程實施評估價值基準應該能夠引導高校在堅守自身發展邏輯規律與服務國家和社會需求兩個維度上協調發展，使高校秉持內在學術邊界并著眼于社會發展的長遠利益，堅持教育的理想和長遠追求。[2]

（一）法律至上：明確大學章程實施評估的導向作用

“法律至上”是人類法律文明發展的最高境界，在調整主體行為的社會規范中具有不可比擬的優勢，主要體現為法律在終極意義上具有規范與裁決主體行為的力量。法律至上的觀念要求高校能夠明確法律具有至上的權威和最高尊嚴，從而履行其運行規則，嚴格依法辦事。這也意味著高校應該在行為判斷和評價尺度層面真正確立法律的最高權威性，使高校依據法律而運行，樹立依法辦事的治校理念。在大學章程實施評估中，我們一方面應該關注已有的法律是否得到普遍的認可和服從，另一方面要關注相關法律規范是否優于其他形式的規范，即應該審視當法律規范與其他形式的規范出現矛盾沖突時，法律規范是否優先適用的問題。這里所指的法律一方面是我們所熟知的法律體系，另一方面也應包括在大學內具有“憲法”地位的大學章程。法律至上、樹立與維護法律權威是法治高校建設的核心，它不是抽象的宣傳口號，而應該是貫穿于高校法治建設中的指導思想與基本原則。

（二）制度理性：落實大學章程實施評估的監督作用

大學作為獨立的學術組織在運行過程中與制度密不可分，其正常運行有賴于制度的規范。大學的建設發展需要制度來規范、指導與約束個體與內部組織的行為，調節各單位、機構和部門的活動，保障與激勵內部主體的責任心與使命感，規避不端行為，從而實現大學利益的保障。[3]大學辦學水平與有效性的高低除了受到制度有無的影響外，還取決于建立了什么樣的制度。大學制度作為工具性媒介，在大學功能與大學活動之間起到重要的溝通作用。然而，從其實質的運行性質來看，這種制度溝通作用既可能是正向的，也可能是負向的，這種正負向的區分離不開制度理性的選擇。“制度理性”(Institutional Rationality)實際上是被哲學家和思想家竭力論證的理性或合理性(Rationality)在體制或制度中的表現。[4]從其本質來看，包括工具理性與價值理性兩個方面。在現實的制度建設中，價值理性往往湮沒于工具理性的過度膨脹之中。這也導致大學在制定相關制度時，崇尚技術確定性的建構主義消弭了崇尚自然演進的經驗主義。大學制度的價值理性更為關注大學組織的理念、信仰和價值判斷，它是在不同價值邏輯關系判斷的斗爭后確定的符合大學組織本質屬性的價值理性，其根基在于大學組織的終極目標，同時也是大學本質特征得以永久性留存的保障。也正因為無條件價值理性在大學制度中的存在，才實現了作為學術組織的大學以傳遞、創新知識與追求真理為己任的持久存在。而工具理性則更為關注管理效果的最大化，以手段、技術、方法等方面的合目的性為基礎，強調上述方面對實現主體目標的價值。在此引導下，大學制度建設更多地體現出目標的明確性、操作的可衡量和可計算性、程序的精準性等特征。當然，這種工具理性的使用也是與現代社會結構中管理日益復雜化的背景相適應的，具有某種程度的客觀性。[5]價值理性與工具理性的分裂使高校在制度建設方面出現了失衡，價值理性在物質理性面前步步失守。大學制度建設中種種問題的出現也根源于價值理性的隱退與工具理性的張揚。只有真正使價值理性重新回歸，大學制度建設才能停止在歧路上徘徊。因此，在大學章程實施評估中，一方面不可忽視制度的技術理性，同時更應該關照價值理性在制度建設中的意義與應用。

（三）權力規制：發揮大學章程實施評估的約束作用

孟德斯鳩曾指出：“任何無限制的權力，不可能是合法的，因為這種權力決不能有合法的根源。”[6]大學中的權力規制是指：大學內部主體在行使權力的過程中，應該運行于法律之下，并在此過程中通過監督與問責等方式來保障受眾的權利免受侵害。大學在其歷史發展過程中，最初的權力形態是自治權力，如早期具有行會特許大學的考試權、教學權、學位授予權等，其權力主體構成體現為教師協會和學生協會等形式。伴隨著大學規模、功能以及社會影響的發展，大學內部權力構成也日益復雜，早期占主導地位的學術權力也逐漸被國家權力、政治權力、社會權力所分享。當前，大學已經演變為基于利益相關者共同治理的學術組織，其權力制約格局的形成也是在各種權力文化差異下各權力主體博弈和妥協的產物。對于大學發展和決策來說，不同類型權力的影響具有不均衡性，因此大學內有效權力關系與治理結構的構建就需要對各種利益相關者進行平衡與制約，而如何處理這些關系就是權力制約機制的具體表現。隨著高校被政府賦予的自主權的增多，以及高校獨立法人地位的確立，其相應職能部門所擁有的權力也同時增大了。在這種情況下，若缺少監督機制和制衡手段，勢必會出現高校權力濫用和膨脹的情況，將被賦予的權力異化成自身的特權。在大學章程實施評估的過程中，必須從權力規制的理念出發，在具體觀測中著力于權力主體、權力結構、權力價值觀等基本要素，關注大學內部權力的行使與權力監督的反饋，同時注重諸如教代會、學代會、董事會、理事會以及學術委員會等權力制約類型，從而真正發揮大學章程在實現權力制約運行中的回應效果。

（四）權利保護：實現大學章程實施評估的保障作用

眾所周知，無論哪一種權力都具有支配性和強制性，高校的權力也不會例外。作為高等教育利益相關者，學生、家長、教職工、政府部門和社會機構等組織乃至個人同學校的地位皆有所偏差。在這種情況下，高校在行使自身權力時，很可能出現損害到其他主體切身利益的行為。高校的利益相關者與高校之間存在著不同程度的利益關系，他們關心的是自身的利益是否得到維護。例如，國家和社會作為高等教育的主要投資者，每年為高等教育投入可觀的高等教育經費，并期望投資能夠獲得良好的社會效益；教職工作為大學內重要活動主體從事著教學、科研等相關活動，在此過程中的報酬待遇、學術自由、專業發展等權利是否得到彰顯；學生作為高等教育服務的消費者和高等教育成本的分擔者，不但為此付出了自身的機會成本，還要為高等教育買單，同時消耗掉大量體力、智力、時間在這項服務上，他們希望實現投資和消費效用的最大化，獲得諸如知情權、隱私權、財產權、生命權、參與權等方面的保障。因此，將權利保護的實現程度作為我國大學章程實施評估的內容，有助于擺脫大學章程實施評估停留于形式內容而忽視對實質效果測量的禁錮，使其充分反映出我國大學章程建設的實際作為。

二、大學章程實施評估的樣本分析

隨著我國高校“一校一章程”建設目標的基本實現，大學章程研究范式也發生了重大變革。越來越多的研究不再關注起源、演進、要素、制定、文本等相關要點，轉而重視章程的執行、效果、評估等領域。從當前我國大學章程的建設情況來看，用與評估相關的一系列活動而非概念來把握大學章程建設已經儼然成為一種趨勢。與此同時，從2015年3月開始，以教育部政策法規司為代表的政府部門以及新疆、福建、湖南等區域陸續開展了大學章程實施評估檢查工作，也陸續推出了一批大學章程實施評估指標體系。在此種研究旨趣和實踐導向的推動下，構建恰當的大學章程實施評估方式成了該領域的研究重點。在大學章程研究領域，教育研究者們不斷思索和追問大學章程的根據與來源，進而創造出蔚為壯觀的大學章程理論體系。然而從總體來看，高等教育領域內的大學章程理論主要運思于規范和價值層面，鮮有客觀的定量研究。

2014年5月，《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》明確指出，“要健全執行機制，切實發揮高校章程的作用”。在這份文件的推動下，圍繞不同部門、不同區域高校的大學章程實施評估工作得以陸續開展。其中包括2015年教育部政策法規司委托華中師范大學開展的“全國高校章程執行情況評估課題”、2016年9月新疆維吾爾自治區開展的高校章程落實情況督查評估、福建省開展的高等學校章程執行情況檢查、2017年10月湖南省開展的高等學校章程實施工作專項督導等評估活動。從現有章程實施評估的范本來看，主要呈現出如下特征：

（一）各部門、各區域大學章程實施評估指標體系的總體格局趨于一致

《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》（以下簡稱《通知》）是當前大學章程實施評估指標體系構建的基本依據，但其本身并非嚴格意義上的評估指標體系。從當前各部門、各區域的實踐來看，普遍將《通知》作為主要參考依據來進行指標體系設計。這一現象通過將《通知》中規定的“深入學習宣傳、完善配套制度、增強執行能力、健全監督機制”四項內容與各類、各區域的一級指標進行對比便可一目了然，具體參見表1。教育部政策法規司、新疆、湖南都將《通知》中規定的四項內容列為實施評估中的一級指標。當前大學章程實施評估實踐中普遍依據《通知》進行一級指標設計的做法，使大學章程實施評估指標體系的總體格局一定程度上呈現出趨同性的特點。同時，此現象的出現也反映了國家各部門、各地教育行政機構在章程實施評估指標體系設計中對頂層文件的重視與履行。

表1 當前評估一級指標與《通知》規定內容之對比

（二）實踐中大學章程實施評估指標體系的內在邏輯整體一致，但并不統一

雖然大學章程實施評估指標體系的格局設計大致相同，但其設計的內在邏輯表現出整體一致但仍具有差異性。從一級指標的位序安排來看，如教育部政策法規司、福建省的評估指標體系基本是按照《通知》的位序設計的，但新疆、湖南等地的評估指標體系反映出與《通知》具有一定差異性。新疆在進行指標設計時，按照“組織領導、學習宣傳、制度建設、監督機制”的邏輯進行呈現；湖南按照“組織領導、內容掌握與滿意度、配套制度、實施特色”的邏輯進行呈現，其中增加了“實施特色”這項內容；福建的評估指標體系也整體表現出一致性，具體在一級指標設計中并未加入增強執行力的內容。典型區域大學章程實施評估指標的內在構成邏輯及特點如表2所示。從評估指標的內在構成來看，湖南的評估指標體系由4個一級指標、14個二級指標構成；福建的評估指標體系由3個一級指標、24個二級指標構成。從三級指標來看，所列舉的典型區域并未做出詳細規定。由此可見，實踐中指標體系的差異，其關鍵因素在于指標體系設計的內在邏輯差異，這也是整個指標體系設計原則與理念的重要體現。

表2 典型區域大學章程實施評估指標的內在構成邏輯及特點

（三）大學章程實施評估指標體系的賦值情況存在明顯差異

從已掌握的材料分析來看，《湖南省高等學校章程實施工作專項督導指標體系》中明確將指標體系進行了分數賦值。“章程實施的組織領導情況”指標賦值15分，其下設指標“學校和領導重視情況”“成立章程實施相關職能機構情況”“章程宣傳、學習情況”分別賦值6分、5分和4分；“章程內容掌握及章程實施滿意情況”指標賦值15分，其下設指標“中層干部章程內容掌握情況”“章程實施學生滿意情況”“章程實施教職工滿意情況”均賦值5分；“章程規定落實及配套制度建設情況”指標賦值70分，其下設指標“黨委領導下的校長負責制建設情況”“校院（系、部）兩級管理機制建設情況”“學術管理機制建設情況”“民主管理機制建設情況”“社會參與機制建設情況”“師生權益保護機制建設情況”“法治工作機制建設情況”“章程實施機制建設情況”分別賦值4—12分不等；“章程實施特色工作”指標賦值10分。[7]而從福建等地所進行的評估指標設計來看，并未表現出明顯的賦值。賦值是大學章程實施評估中各部分指標重要程度的展現，其主要依據是評估的最初目的與目標。從指標體系賦值情況的差異來看，實踐中大學章程實施評估的目的與目標有待進一步審視與明確。

三、大學章程實施評估的體系重構

上文對大學章程實施評估價值基準及其指標體系的觀察，為大學章程實施評估的整套指標體系分別提供了理論指導與任務定位。在大學章程實施評估指標體系重構的過程中，一方面要確立宏觀的目標，同時還要設定基本的邏輯框架，進行微觀建設，從而系統地構建整套指標體系。

（一）大學章程實施評估指標體系的重構目標

在大學章程實施評估指標體系重構的過程中，要明確重構目標，這也是重構的重要基礎。首先，為了保障大學章程功能的有效發揮，國家層面需要出臺一套大學章程實施評估指標體系。雖然在《通知》中涉及了評估的宏觀領域，在實踐中也呈現出對該評估領域的應用，但指標體系的缺乏限制了功能優勢的彰顯。雖然近年來各部門、各區域開展的大學章程實施評估總體框架較為相似，但從其內部構成來看，指標差異仍然較大，難以對區域之間進行橫向比較，因而也很難對全國大學章程建設與實施水平進行觀測。盡管此類問題的出現不能完全否定其現實意義，但這種可比性與系統性的缺乏容易造成指標體系構建中的混亂。所以，基于國家對全國范圍內大學章程實施評估的實際需求以及地方對大學章程實施評估頂層依據的需求，重新構建全國適用的大學章程實施評估指標體系已成為該領域發展的緊迫任務。隨著法治高校進程的不斷推進，當條件成熟時，由教育部頒布《教育部關于推進大學章程實施評估的指標體系指導意見》也未嘗不可。這種國家層面的大學章程實施評估指標體系所具備的權威性與統一性，能夠實現各區域大學章程建設情況的衡量與比較，尤其對指引各區域在統一指標體系基礎上兼顧地方特色來構建指標體系具有重要意義。

其次，在指標體系重構過程中，要能夠保障進路合理。從現有大學章程實施評估指標體系的構建來看，基本上存在價值性進路與體制性進路兩種類型。其中，價值性進路表現出一種理論概括到評價指標的轉換[8]，而體制性進路則更多集中在以大學章程文件中的建設任務為參照到評價指標的轉化。從當前的實踐來看，對后者的采用占多數。對進路的選擇是大學章程實施評估指標體系構建中不能忽視的重要問題。其中對體制性進路的質疑可能集中在：大學章程的相關文件是完成建設的依據，卻難以呈現大學章程的內在要求，以此為依據可能難以實現其建設目標。實際上，兩種進路之間并不是完全矛盾的，體制性進路一定程度上也是價值性進路的具體體現，二者的差異更集中地反映在遠期目標與近期目標之間的差異上。因此，在進行具體的指標體系設計時，應該在堅持體制性進路的前提下，重視對價值性進路的理論研究，并對體制性進路進行適時調整，使其更加符合價值層面的要求。

最后，在指標體系重構過程中，要重視功能的彰顯。大學章程指標體系設計的目標在于，能夠變抽象為具體、變虛幻為現實，使微觀與宏觀有機結合，使對大學章程的建設要求更易于判別與操作，引導高校及教育行政部門形成推動法治高校建設的內驅力。如果在大學章程實施評估的實踐中脫離現實，甚至數據失真，則難以實現大學章程的預期目標。因此，在大學章程實施評估過程中，在采用定性評估的同時，也要注重定量指標的客觀性價值；在關注評估的全面性的同時，也要結合我國大學章程建設的重點規劃來確立重點指標。總之，要想真正發揮大學章程實施評估指標體系的應用功能，就不能脫離大學章程建設的實際情況。

（二）大學章程實施評估指標體系建設的基本框架

大學章程實施評估指標體系在重構過程中要避免雜亂無章，應該在展現其內在邏輯的基礎上設立合理的維度。這種指標體系的基本框架要能夠整合諸多有效指標，并體現法治高校建設的內在要求，以達到最終的井然有序和合理的覆蓋度。從當前的大學章程實施評估來看，應該從“章程規范、章程行為、章程保障和章程效果”這四個維度來進行指標基本框架的構建，具體參見圖1。

圖1 大學章程實施評估指標體系基本框架圖

章程規范是大學章程實施評估的首要工作，是對現有章程內容進行審視與修正。當前的大學章程一定程度上存在著“重規范輕內涵”的特點，這也在執行過程中導致了章程有效性受到影響。大學章程并非是一成不變的。隨著高校自身條件與社會環境的變化，大學章程應該適時予以調整，以滿足現實的需要。2011年頒布的《高等學校章程制定暫行辦法》也明確規定：“高等學校發生分立、合并、終止，或者名稱、類別層次、辦學宗旨、發展目標、舉辦與管理體制變化等重大事項的，可以依據章程規定的程序，對章程進行修訂。”因此，在評估過程中，應該關注大學章程的文本性審查，此階段審查關注的重點與制定過程中對規范性的關注有所不同，更注重大學章程文本的適應性與實用性。大學的適應性是指，大學存在于社會之中，應該隨著社會的變遷而不斷做出調整，從而求得與社會政治、經濟以及文化發展的一致性。正如比較教育學家胡森所指出的：“大學作為一個機構，必須是以其所處的歷史、文化、經濟環境來運作。”[9]這就需要大學在章程內容的規定中，一方面保持自身的“遺傳因子”，保持自身的發展邏輯，另一方面隨著環境的改變而不斷實現自身的改造，從而切實發揮章程調整學校事務的基本功能，發揮其自我調整的功能，保障大學章程的生命力。實用性指標主要關注不同大學改革發展需求的差異，大學章程要體現出這種特殊需求，從而能夠對大學發展的實際提供有針對性的指導。例如，隨著當前高等教育綜合改革的逐層深入，如何進行一流大學和一流學科建設，如何將大學發展目標落實到關注“質量與服務”的具體大學章程之中就顯得尤為重要。

章程行為是法治高校建設的核心環節，是大學章程實施的落腳點。高校內部的執法行為、決策行為、監督行為、公開行為等具體行為都應該納入到對大學章程的考核與審視中來。執法行為也是大學章程實施評估價值基準中法律至上的具體體現，更為關注大學在具體辦學中是否遵循法律要求、符合法律規范。大學是人才培養、知識創造的重要組織，其決策是否合理、科學，影響著大學組織的發展與興衰。大學的決策行為實際上體現的是大學組織的權力多元化特征，而其具體體現也是不同利益團體之間的角力過程，所以在章程行為中不可忽視決策行為。監督行為是對大學章程執行情況的監督，即是否具備關照其執行效果的組織機構及問責體制，從而確保大學章程真正得以有效落實。公開行為是大學辦學不可忽視的重要內容，也是我國《高等學校信息公開辦法》的要求和大學章程的內在規定，是保障公民、法人以及其他組織依法獲取高校信息的重要方式。

章程保障是大學章程貫徹落實的重要支撐條件。大學自治是大學章程建設最前沿的領域。要想保障大學章程的實施效果，大學自治問題是我們不可忽視的重要領域。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出要“擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構”。大學章程作為高校自治體制定的總括性文件，要想發揮其自治保障的功能，我們應該通過簡政放權、規范政府行為等方式保障其有效推進。這樣才能使高校獨立行使辦學權力并承擔相應法律責任，使其發展成為具有獨立管理機構的組織體。[10]制度建設一方面是具體管理行為的直接依據，同時也是保障其他條件創設的基礎。《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》也明確指出，對高校內部的規章制度、管理文件依照章程與學校改革發展實踐進行修改或廢止，同時提出文件的系統性要求，進而對校內重要問題與領域依據章程進行系統梳理。因此，對章程進行“廢、改、立、釋”等方面的考察有助于更好地發揮其保障作用。組織領導則關注黨委領導下的校長負責制的具體實施與落實情況，關注大學章程實施過程中黨委統一領導學校工作、校長主持學校行政工作以及協調運行機制等方面，尤其是二級學院中的具體運行問題。隊伍建設可以理解為“依法治校的能力建設”，是大學章程建設的人才保障機制，旨在全面提高高校隊伍的思想素質、職業道德和業務工作能力。

章程效果是檢驗章程執行實效性的重要維度。從其內部指標來看，應該包括章程知曉度與公眾滿意度兩項指標。公共政策學認為，政策的有效傳播在政策實施過程中具有重要作用，可以培養與提升政策對象對政策的理解、認可、支持與信任，進而減少實施過程中的抵制、對抗、冷漠等阻力。[11]所以，要能夠使借助章程建設的契機來完善我國現代大學制度這一目標得以充分理解與認識，就要做好章程的傳播工作。同時，章程的傳播也是章程實施的前提條件，只有充分有效的傳播才能夠避免由信息不對稱導致的章程執行中的困境。《教育部辦公廳關于加快推進高等學校章程制定、核準與實施工作的通知》也明確要求：“高校要在學校主頁設置專門欄目、突出位置公布章程并配發解讀文章、相關規定；要將章程及其他主要管理制度印制成冊，作為新生、新進教師、新任領導干部的培訓資料，人手一冊，組織專門學習。”[12]傳播在大學章程實施中顯得尤為重要。在此過程中，高校還需要深入開展章程的“司法解釋”工作，即章程解釋主體的明確以及細則的實施等內容。與此同時，章程的滿意度也應該在章程實施評估中予以關注，即從大學章程利益相關者的整體感知來對章程實際效果進行真實性反饋。

結語

誠然，大學章程實施評估指標體系并非是解決現有大學章程建設問題的萬能良藥，其在對法治高校建設情況的實時反映以及方向糾偏領域仍然難以做到完美。然而，正如在社會科學領域我們一直追求完美卻難以苛求完美一樣，正因為我們能堅持以理智的態度看待各種方式帶來的缺陷，才能夠最大限度地減少與克服預想的不足，從而能夠更全面地認清現實、解決不足并不斷發展完善，這也是本文緣何探討大學章程實施評估指標體系的初衷所在。

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