中國土地財政基本理論研究

杜媛

【摘 要】我國的土地財政一直是帶我我國特色的特征發展，而造成這種特色特征的原因可以分為是政府部門在主導土地的發展，土地用地制度的安排和對于出讓土地沒有足夠的補償政策。從以往階段的經驗來看，土地財政的主要風險來自于土地一旦出讓就斷送了持續發展的可能性還有政府部門無節制的抵押融資。現階段要想做到控制土地財政風險要不斷的完善加強政府土地的出讓和相關土地融資管理的規則條例，使得土地的收益分配可以得到有效的管理，從而在根本上緩解由于土地出讓導致規模下降帶來的財政損失。

【關鍵詞】土地財政；公共財政；土地管理

最開始的“土地財政”是指地方土地方面的收入在整個財政收入中占有很大的比例，近年來，這種說法隨著土地方面收入占比越來越重的現象變得更加形象，土地財政現象也引起社會各界強烈關注。本文的意義就是對土地財政現階段分析整理的同時，對土地財政問題進行重新的組織分類，爭取做到對土地財政內涵更加明確的定義，對土地財政為我國經濟發展帶來的影響進行積極客觀主動的評價分析，并且對土地財政發展可能造成的負面影響和帶來的潛在危害進行評估，從而為土地財政可能會遇到的相關問題提供一些基礎性的對策和建議。

一、定義土地財政及其內涵

（一）相關的文獻概述

通過查閱大量的資料，特將“土地財政”的定義進性了簡單總結，一般情況下“土地財政”是指地區范圍內財政收入主要靠土地運作帶來相應增加，土地是增收的主要途徑。其內容可以簡單的概括為四個小方面：一、通過對于土地進行出讓獲取資金，這是早期地方土地財政收入的主要方式；二、通過對政府工業用地的低價招租來招商引資，從而可以起到帶動整個地區財政收入的增加和地方經濟的發展；三、對城市規劃用地的合理應用，促進地產和其他相關行業的發展，從而達到增加稅收的目的；四、通過對土地的抵押獲取融資資本，再用于地方建設和發展，從而起到對整個地方經濟帶動的作用。

通過以上的整理分析可以看出，目前我國對于土地財政問題的探討有幾個明顯的傾向：對土地財政在我國社會經濟發展過程中起到的積極影響沒有足夠認識，沒有看到土地財政在我國現實發展中作為的突出貢獻。還有就是政府主導的土地資源應用等促進地方財政增加，經濟發展的政策沒有充分落實，而是一味過分的強調分稅制財政體制所產生的作用。以及沒有對土地財政可能對地方整體的經濟發展帶來的負面影響以及危害的進項評估和預防。

（二）現階段土地財政的基本現象

其實土地財政的實質主要是體現在地方政府為了增加整個財政方面的資源以及其調控能力而對土地資源進行相對應的利用。在目前整體社會環境日益工業化城市化和市場化的大背景下，其實是在一定程度上對土地資源的開發利用起到了積極的推動作用，具體的表現方面為：

1.第一方面可以表現為政府對于土地財政收入方面深度的依賴性。

根據調查的結果顯示，在我國一些城市土地方面的財政收入在整個地方財政收入中的占比可以高達百分之七十之多，而通過土地出讓獲得的收入又占整個土地財政收入的百分之七十以上，這樣倆個百分之七十的現象足以說明土地財政在整個地方財政中占有重要的地位，從而導致了地方政府對于土地收入的高度依賴，其根源其實還是對于土地資源開發利用的依賴。

2.第二方面則表現為土地資源推動了地方的工業發展。

政府通過對于土地的低價出租甚至免費使用的方式達到招商引資的目的，這就意味著靠吸引來的外來資本來發展本地的經濟。工業的不斷發展不僅帶動整個地方經濟發展也增加了地方的稅收。

3.第三方面表現為以土地資源的利用來推動社會保障體系的建設和發展。

近些年來政府通過不斷對土地資源的合理布局以此來達到優化整個地區生產生活功能結構的目的。通過對土地資源的利用獲得建設資金，然后用于整個地區的基礎和公共設計的建設。在過去短短的十幾年內，不管是基礎設計的建設還是總體的承載和服務功能都發生了質的改變實現了突破式的發展。特別是近些年來城鄉建設的不斷推進，政府在城鄉低保和住房保障等民眾生活基礎保障領域快速推動和落實，使得地區城鄉社會保障體系得以迅速的建立和發展。

（三）對于土地財政的再次定義

根據以上的分析可以得出，其實“土地財政”就是一種對土地資源高度依賴和土地資源收入在整個財政收入占比重較大的一種財政狀態。其實可以理解為是以政府為主體圍繞著土地資源所進行的一系列財政征增收和分配的活動。具體可以從整個土地財政的內容，財政運行管理，財政支出結構還有政府對于土地財政政策等方面進行安排的一項綜合活動。

從內容上來講土地財政收入包括對于土地資源出讓等收入和土地資源帶來的相關稅收收入，政府通過對土地資源的利用實現財政的增長。而對于土地財政的管理運行方面簡單解釋就是政府需要采取各種各樣的方式來達到土地資源的增收維持政府日常需要的收支平衡。土地財政支出機構就是靠土地財政收入來維持地方政府日常基本運轉和公共費用支出，一定程度來保證和推動地方基礎設施和經濟的建設發展。政府通對資金合理運用來達到推動地方經濟結構調整和加速發展的目的，其實就是對各種政策的實際落實，從而做到推動整個社會經濟的發展。

二、土地財政產生的背景

由于我國特色的多種經濟和社會因素所造成的土地財政問題尤其的突出，其主要影響因素可以總結為以下二個方面：

（一）土地共有和相關的征地制度是土地財政的制度基礎

通過國有土地的管理體制，我國的政府部門有權對土地資源進行規劃和開發利用，這為地方政府催生土地財政創造了十分有力的條件，而相關的征地制度進一步的推進了土地財政的進程。各級政府紛紛通過對土地財政的推動來發展地方的經濟。

（二）政府為主導的跨越式發展方式是土地財政發展的強大動力

在改革開放特定的制度環境下，土地財政收入正好滿足了當下時代政府對于發展的需求，而本地經濟的嚴重落后而不得不引進外資的跨越式發展應運而生。一定程度上加大了土地財政財政產生的動力，使得土地財政快速的發展形成。

三、土地財政的風險和挑戰

土地資源其實具有一定的有限性和不可持續性。作為一種資源它的總體開發和利用在一定的周期內是有限制的，也就是說當土地資源消耗到一定程度后，就很難保證財政的收入，而近些年來政府對于土地財政的依賴不斷增加，一旦土地財政有所下降，就會給整體的財政帶來不可預估的風險。另一方面是政府通過對土地抵押融資來獲得資金也是土地財政收入的一部分，一旦國家的整體經濟下滑或者地產行業的行情下降，政府在土地方面獲取的收入也會大幅降低，這樣償債風險就會顯現。

四、結束語

綜合上訴所言，各地要綜合當地經濟發展的實際條件，從而做到更加合理的利用土地財政資源，達到利用土地財政來推動地方經濟發展的目的。同時也要冷靜地預見到土地財政收入，特別是土地出讓收入急劇下降可能帶來的財政收支風險。提前采取措施，通過開征物業稅、加大土地增值稅清欠力度，增加土地稅收收入，促進土地財政收入總量保持基本的穩定增長，為社會的經濟發展起到積極推動的作用。

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