區域組織與民族沖突的管控*

青 覺

自二戰結束以來，世界范圍內的戰爭多數是國家內部的暴力沖突，這在冷戰結束后凸顯，且呈現出以族群沖突、宗教沖突為主要內容的特征。①Steven E. Lobell and Philip Mauceri, Ethnic Conflict and International Politics: Explaining Diffusion and Escalation, New York: Palgrave Macmillan,2004,p.1; Pamela R. Aall, “NGOs And Conflict Management”， https://www.usip.org/sites/default/files/pwks5.pdf.(上網時間：2017年12月12日)據美國和平研究所統計，1990～2016年國際間共發生116起軍事沖突、涉及60個國家，造成523.85萬人死亡，其中因族群沖突而死亡的人數為275.95萬人，涉及50個國家。②“Major Episodes of Political Violence 1946-2016”, http://www.systemicpeace.org/warlist/warlist.htm.(上網時間：2018年2月12日)據聯合國難民署統計，2017年難民高達2250萬人，其中55%來自民族沖突盛行的南蘇丹、阿富汗和敘利亞三國。③UNHCR, “Figures at a Glance”, http://www.unhcr.org/en-us/figures-at-a-glance.html.(上網時間：2018年2月12日)民族沖突造成一些國家國內失序、百姓流離失所，也成為地區、世界不穩定的源泉。④Raul L. Madrid, The Rise of Ethnic Politics in Latin America, Cambridge University Press, 2012；Ted Robert Gurr, Minorities at Risk: A Global View of Ethnopolitical Conflicts, Washington, D.C.: U.S. Institute of Peace Press,1993.為此，對民族沖突加強分析、研究，以便實施有效管控，一直是國內外諸領域學者孜孜以求之事。總的說來，西方學者大多主張以西方式民主制度管控族群沖突，即在多民族國家內建立各個民族權力共享的民主政治體制。⑤王偉：“西方式民主不是治理族群沖突的良方——新興民主國家族群沖突不斷滋生的機理分析”，《民族研究》，2018年第1期，第32～46頁。國內學者重視民族區域自治制度的作用。⑥參見楊仁厚：“論民族沖突的影響、原因和消除——民族政治學的觀點”，《貴州民族研究》，1996年第1期，第22～29頁；郝時遠：《中國共產黨怎樣解決民族問題》，江西人民出版社，2011年；王希恩：《問題和和諧：中國民族問題尋解》，社會科學文獻出版社，2012年；朱倫：《民族共治：民族政治學的新命題》，社會科學文獻出版社，2012年。但是，學界對于民族沖突及其管控的研究主要聚焦于國家層面，對區域組織、國際組織的關注則不多。當前，全世界、國際社會沒有一個國家和國際組織居于統治地位,即使是美國也難以獨自充當世界警察。⑦Muthiah Alagappa, “Regionalism and conflict management: a Framework for Analysis”, Review of International Studies, Vol. 21, No.4, 1995, pp.359-387 .權力的真空、現實的需要，使區域組織在維護地區和平、穩定和促進地區發展等方面日益發揮突出作用，從而逐漸成為世界政治舞臺上的重要力量。隨著區域組織的發展, 關于區域組織研究的區域主義理論、區域間主義理論興起,進而推進地區內外沖突管控、綜合治理的機制建設。因此，探討區域主義和區域組織在民族沖突管控中的作用，對于解決民族沖突、增進區域國家間的信任與合作都具有積極的借鑒意義。

一

區域組織是指由至少兩個以上具有某種意義同質性和內聚力的國家構成、具有內部相似性和連續性且有一定界限的共同體，如歐洲聯盟、東南亞國家聯盟(東盟)、美洲國家組織、非洲聯盟(非盟，原非洲統一組織)、上海合作組織、阿拉伯國家聯盟(阿盟)以及北美自由貿易區等。這些區域組織在有關地區的經貿合作、政治穩定和安全保障方面發揮著日益重要的作用。*Kelly-Kate S. Pease, International Organizations: Perspectives on Governance in the Twenty-First Century, New Jersey: Prentice Hall, 2007.對于民族沖突的管控是這些組織的內容之一，如美洲國家組織對海地與尼加拉瓜間、洪都拉斯與薩爾瓦多間沖突的調解，非盟在布隆迪、利比里亞、索馬里和塞拉利昂等國家沖突中的斡旋作為以及東南亞國家聯盟對緬甸民族沖突的管控等，即體現了區域組織的管控作用。

區域組織之所以能夠發揮作用有三方面的原因。其一，區域組織具有聯合國安理會授權的合法性。《聯合國憲章》第52條中規定，地區爭端首先要由地區來解決，若失敗可再訴諸聯合國安全理事會；第53條中規定，聯合國安理會可授權地區組織和機構來維護地區和平與安全。*Thomas G. Weiss, David P. Forsythe and Roger A. Coate, The United Nations and Changing World Politics, Boulder: Westview Press, 1994, p.38.冷戰結束后，聯合國安全理事會提出：“安理會將一如既往地維護世界的和平與安全。但是，地區組織作為聯合國分權機構，不僅要積極與聯合國合作，減輕聯合國負擔，而且要更加積極地深入參與地區和平和安全的維護和建構。”*Boutros Boutros-Ghali, An Agenda for Peace: Preventive Diplomacy Peacemaking and Peace-Keeping, New York :United Nations,1992, pp. 36-37.其二，制度主義是區域組織發揮作用的理論基礎。現實主義認為，國家作為唯一理性的行為體，在國際社會的無政府狀態下，為了求得生存和發展，只能通過自助來追求利益的最大化，國家間沖突是常態，而合作幾乎是難以實現。在這種狀態下，國際組織作為一個干預變量只是超級大國統治世界的工具，不可能獨立地實現其意志。20世紀70年代至90年代，區域組織不斷發展、壯大，自由制度主義者發現：無政府狀態并不是絕對的，國際社會是一種國際無政府狀態和國內垂直政府體系的混合，是一種綜合性的政府狀態。*Helen V. Milner, Interests, Institutions, and Information: Domestic Politics and International Relations, Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1997.由此，國家不再是唯一的國際行為體，一些國際組織也日益發揮重要作用，成為另一個重要的行為體。*Robert O. Keohane and Joseph S. Nye，Power and Interdependence: World Politics in Transition，TBS The Book Service Ltd, 1977.國家也不再把安全作為唯一的目標，而越來越關注經濟、發展、財富和環境健康等目標，而國際組織、地區組織能夠在這些領域實現國家間的合作。其三，區域力量的增長是區域組織發揮作用的現實基礎。“亞洲的事情由亞洲人來管控”，“非洲的事務以非洲的方式來處理”。*Paul Taylor, “Regionalism: The Thought and the Deed”, in A. J. R. Groom and Paul Taylor eds., Frameworks for International Cooperations, London, Print Publishers, 1990, pp.151-71.區域組織加強對民族沖突的管控不只是有助于除消除民族沖突的負面影響，還可維護地區統一、強化區域意識，防止域外大國插手地區事務，并以一個聲音和整體姿態在國際舞臺為其地區爭取更多的利益和發展空間。

有鑒于此，區域組織作為各主權國家讓渡主權的產物，在維護地區穩定、經貿合作、人權保護等方面具有獨特的責任和義務，這使其能夠在民族沖突管控中發揮作用。從世界各地區的實踐看，區域組織管控民族沖突的機制主要有七種機制或途徑。

第一，規范管控。區域組織在成立和壯大的過程中制定了一系列規則、規章和制度，形成了區域內特定的規范和文化。如歐盟在成立之初強調意識形態的一致性、社會結構的多元性、政治體制的民主性、經濟的自由化和市場化，*Ernst Haas, “International Integration: The European and the Universal Process”， International Organization, Vol.15, No. 3 , 1961,pp. 366-392.在東擴中也要求新加入國家滿足下列條件：“具有確保民主、法治、人權和尊重并保護少數民族權利的穩定制度、具有行之有效的市場經濟和應對歐盟內部競爭壓力和市場壓力的能力、具有履行成員國義務的能力，包括恪守政治、經濟和貨幣聯盟的目標”等。*郭潔：《戰后東歐政治發展研究》，九州出版社，2013年。正如制度主義者所指出的那樣，區域組織通過這些規章、制度能夠通過提供信息，降低交往過程中的不確定性，協調各方實現集體行動，這便是對奧爾森“集體行動困境”的解決之道。通過這種集體行動能夠實現區域利益的最大化，也能很好地規避集體中搭便車的行為，還能實現對集體中較弱個體的救助，如歐盟在希臘債務危機中的互助行為。

區域組織對民族沖突的管控是通過基礎規范和組織規范加以實現的。關于前一方面，各區域組織的基礎規范是國家的穩定、民主和人權，它通過區域組織的各種實踐活動內化而為成員國的理念，增進了民族和解，同時通過切實的優惠政策甚至分權等民主化措施保護少數族裔的基本權益，滿足其政治訴求。關于后一方面，區域組織通過組織自身的規范，取消存在民族沖突的國家之成員國身份，或者以此為由拒絕吸納其加入區域組織。如1993年，歐盟針對有意入盟的中東歐國家制定了關于少數民族權利的哥本哈根標準，強調民主、人權和少數人權益等政治標準，并通過有意入盟國的年度報告、官方報告、聯系國官方審查報告評估它們的人權狀況，以此衡量這些國家是否具備入盟條件。這種組織壓力成為有意入盟的拉脫維亞等國改善族群關系的動力，促其提高了境內俄羅斯等少數民族的政治參與度。*Judith G.Kelley, Ethnic Politics in Europe: The Power of Norms and Incentives, Princeton: Princeton University Press,2006,p.68.在土耳其申請入盟途中，歐盟在與土1995年簽訂的《歐盟—土耳其關稅同盟協議》(EU-Turkey Customs Union Agreement)中明確要求土著手解決庫爾德問題，具體要求包括：土修改1982年憲法、加入反對恐怖主義條文，逐步改善庫爾德民主黨的政治處境以及保障人權等規定。作為回應，土耳其修改了憲法中的相關條款。之后在土1998、1999、2000和2001年提交給歐盟的報告中，歐盟均以哥本哈根標準要求提高庫爾德人的人權保護標準。這在很大程度上直接促使土耳其政府加大力度允許庫爾德人使用其母語、提高庫爾德人政治參與等方面的權利。*Ayse Betul Celik and Bahar Rumelili, “Necessary But Not Sufficient: The Role of the EU in Resolving Turkey’s Kurdish Question and Greek-Turkish Conflicts”, European Froeign Affairs Review, No.11, 2006,p.209.

第二，輿論壓力管控。國家的軟實力是相對于硬實力而言的，主要指通過自身意識形態、文化、政策等方面吸引力間接影響他國行為的能力，其作用雖不像硬實力來的那么強硬、直接但卻深遠，是大國外交中不可或缺的部分。*參見Nye Jr., J. S, Soft power: the Means to Success in World Politics, New York: Public Affairs, 2004.而民族沖突作為一種非正常性行為狀態無疑會削弱一國的軟實力。區域組織通過將這種反人類行為的沖突區域化、全球化，進而在區域間、國際上制造強大的輿論壓力，讓有關國家的形象和地位受損，以致不得不采取改變、化解民族沖突的行動。在這一過程中，區域組織采取的管控方式主要包括四類：“信息政治”，即將民族沖突的相關信息準確有效地公之于區域或國際范圍內；“象征政治”，即通過一些關于民族沖突的象征、行動和真實故事向更多聽眾傳達沖突的危害；“杠桿政治”，即呼吁區域內強國干預民族沖突；“責任政治”，即努力讓區域內強國貫徹管控民族沖突的政策和原則。*Margaret E. Keck and Kathryn Sikkink, Activists Beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics, Ithaca and London: Cornell University Press, 1998,p.16.西方學者穆迪(Amanda M. Murdie)和戴維斯(David R. Davis)考察了包括區域組織在內的400多個國際人權組織，他們發現這些組織通過施加國際輿論壓力，的確有效地促使有關國家政府采取了改善少數民族權利的積極措施。*Amanda M. Murdie and David R. Davis，”Shaming and Blaming: Using Events Data to Assess the Impact of Human Rights INGOs”，International Studies Quarterly, Vol. 56, No. 1, 2012, pp. 1-16.

第三，經濟影響管控。這主要是指根據相互依存度實行相應的經濟制裁。隨著全球化、區域化形勢的發展，各國在經濟上形成了深廣的相互依賴關系。這種相互依賴的狀態和程度是國際社會權力的來源，相互依賴的程度主要由敏感性和脆弱性來衡量，如1973年石油危機對美、歐和日本的影響問題，美國的敏感性要小于日本和西歐，因為其國內資源豐富、可替代資源較多，而日本則相反；同樣，美國的脆弱性也要小于日本，因其能源和工業體系都較為發達，所受損失也較少。這就是說，在相互依賴狀態下，敏感性和脆弱性較小的國家可以通過調整對外政策來影響敏感性和脆弱性較大的國家，借以在國際范圍內實現其意志。20世紀50年代以來，區域組織從興起走向長足發展，現已由只注重區域集體安全的舊區域主義轉向注重經貿、社會和文化等綜合性發展的新區域主義。區域組織在區域內的活動更多表現為經濟往來，如東南亞國家聯盟內部的貿易額始終占這些國家貿易總額的約1/4。這些區域組織通過這種經濟相互依賴關系協調區域內國家實現對區域內民族沖突國家的經濟制裁等方式，迫使后者對民族沖突實現有效的管控。如進入新世紀以來，非盟根據《非洲聯盟組織法》至少對存在族群沖突的10個成員國進行了經濟制裁：中非(2003年3月～2005年6月和2013年3月至今)、多哥(2005年2月～5月)、毛里塔尼亞(2005年8月～2007年4月和2008年8月～2009年6月)、幾內亞(2008年12月～2010年12月)、尼日爾(2009年8月～2011年3月)、馬達加斯加(2009年3月至今)、科特迪瓦(2010年～2011年4月)、幾內亞比紹(2012年4月至今)、馬里(2012年3月～2012年10月)和埃及(2013年7月至今)。*Tom? ernohous, “African Union as a Platform of African Conflict Management”, http://www.obranaastrategie.cz/cs/archiv/rocnik-2014/2-2014/clanky/african-union-as-a-platform-of-african-conflict-management.html#.Ws1tF1M_PjA. (上網時間：2018年4月11日)一些區域組織在適當時候還以同樣方式對域外民族沖突實行干預式管控。

第四，搭建平臺促和談的協商管控。民族沖突的原因甚多，其中相互仇視的民族間競爭是主要原因之一。一方勢力的增強會引起另一方的恐慌，進而也不斷壯大勢力，最終形成安全困境。這種安全困境的不確定性便成為民族沖突的“阿喀琉斯之踵”。區域組織可以通過搭建平臺，敦促沖突雙方坐在一起進行協商、談判，通過信息的透明傳遞，降低沖突雙方的恐懼感和安全不確定性，從而實現和解。例如，自2002年起，非洲聯盟通過建立和運用非洲維和與安全架構(African Peacekeeping and Security Architecture)平臺，多方調解，緩解甚或化解了達爾富爾、尼日利亞、塞內加爾等多國的族群沖突。

第五，提供資源，支持一方結束民族沖突，重塑地區秩序。區域組織在民族沖突的管控中不得不權衡各方利益。面對沖突的雙方，區域組織出于地緣政治、經濟等因素的考量，選擇支持一方，通過提供各種資源支持，使其在沖突中取得勝利，如歐盟對于烏克蘭政府軍的支持、東南亞國家聯盟對于緬甸政府軍的支持等。而沖突各方接受地區組織的安排而結束沖突、達成和平協定，只是第一步。此后，仍然需要動用多種資源以保證和平協定的執行，促進和監督政府重組和解除武裝派別。戰后的饑荒解救、難民遣返和家園重建都需要巨大的資源支持。*Thi Hai Yen Nguyen, “Beyond Good Offices? The Role of Regional Organizations in Conflict Resolution”, Journal of International Affairs, Vol. 55, No. 2, 2002, pp. 463-484.如2017年，剛果民主共和國與鄰國新的族群沖突使該國的難民總數增加到300多萬人，歐盟為其提供了1.63億歐元的緊急人道主義援助。*European Commission, “Democratic Republic of Congo EU”, https://ec.europa.eu/echo/printpdf/330_en.(上網時間2018年4月11日)

第六，與聯合國或大國合作，組建第三方力量，參與監督、調停。民族沖突尤其是暴力民族沖突的管控是一項艱巨的任務，區域組織有時候不得不借助聯合國或某些大國的力量以實現有效管控的目的。這種聯合組建的第三方力量主要通過消除民族敵對情緒、仇恨，結束沖突，在沖突地區恢復秩序，建立安全保障區，建立邊界檢查站和邊界巡邏等方式實現對民族沖突的控制和管控。*Jacob D. Kathman, “Civil War Diffusion and Regional Motivations for Intervention”, The Journal of Conflict Resolution, Vol. 55, No. 6, 2011, pp. 847-876.如2012年12月，非洲聯盟經由聯合國的授權，組建了非盟領導、3300人組成的一支武裝力量以幫助馬里重建軍隊，加強了馬里政府在北部的控制力，并起到了保護平民等積極作用。*A Oluwadare, “The African Union and the Conflict in Mali: Extra-Regional Influence and the Limitations of a Regional Actor”, http://www.lindenwood.edu/files/resources/106-120.pdf.(上網時間：2018年4月11日)

第七，武力干預。當以上措施均難以奏效的情況下，區域組織可能出于集體安全的考慮、援引集體防御的相關法律條款，對民族沖突進行直接的武裝干預，如1999年北約在科索沃危機中的武裝襲擊等。

可見，世界各地區、各國家民族沖突的管控機制有很多種，它們各有特色和長處，甚至可以相互補充或者層層遞進。有的民族沖突只需要規范管控，有的需要沖突雙方的和平談判，有的則是以暴制暴，而大多數則需要多管齊下、相關方共同管控才能奏效。

二

區域組織對民族沖突的管控在實際操作中則要復雜、艱難得多。它既要充分考慮有關國家、民族的具體情境，更受制于區域組織的功能和能力，涉及機構設置、組織資源和內部民主狀況等因素。①Holley E. Hansen and Stephen C. Nemeth, “IO Mediation of Interstate Conflicts: Moving beyond the Global versus Regional Dichotomy”, The Journal of Conflict Resolution, Vol. 52, No. 2, 2008, pp. 295-325.加之區域組織是一種國家讓渡主權的產物，因此其在域內和域外的管控上是有所差別的。這突出體現在亞非拉幾個大洲主要區域組織對族群沖突的管控作用中。

(一)“歐盟模式”。歐盟從歐洲經濟共同體演進而來，冷戰后卻越來越積極地介入民族沖突的管控之中，并形成了學界所稱的“歐盟模式”。②Kristen P. Williams and Neal G. Jesse, “Resolving Nationalist Conflicts: Promoting Overlapping Identities and Pooling Sovereignty:The 1998 Northern Irish Peace Agreement”, Political Psychology, Vol. 22, No. 3, 2001, pp. 571-599.據統計，2003年至今，歐盟實施19次民族沖突的管治行動。③Stefan Wolff, “The Regional and International Regulation of Ethnic Conflict Patterns of Success and Failure”, http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.506.7427&rep=rep1&type=pdf.(上網時間：2018年3月25日)拉脫維亞案例可以說是這方面的典型。拉脫維亞歷史上曾是獨立國家，在一次大戰結束初期和二次大戰期間先后被德國吞并、被蘇聯占領。二戰后蘇聯移入大量的俄羅斯族人，并將大量的拉脫維亞人遷移到西伯利亞。到1989年，拉脫維亞本族人占比已由1943年的82%降至52%。蘇聯解體后拉脫維亞獲得獨立，便不得不面對這些非拉脫維亞人的公民身份、居住、教育、選舉和語言等一系列問題的挑戰。民族間的張力隨之凸顯。蘇聯多年統治壓抑下的拉脫維亞人民族主義熱情迸發出來，極少有人提出對俄羅斯族人的積極政策。如其公民法中不承認俄羅斯族裔的公民身份，這些人在蘇聯解體后便成為無國籍者，在公民權益上受到嚴格限制，其中

表1 拉脫維亞少數族裔的政治參與狀況(1990～1999年)

資料來源：Judith G.Kelley,EthnicPoliticsinEurope:ThePowerofNormsandIncentives, Princeton University Press,2006,p.16.

許多人在蘇聯解體時投票贊成獨立、如今覺得受到了欺騙。同時，拉脫維亞人強烈希望重塑自身國家的文化和語言認同。所以在面對國際社會提出歸化俄羅斯人的政策要求時，拉脫維亞政界無人不表示強烈反對，如祖國與自由黨(Fatherland and Freedom)和拉脫維亞獨立運動黨(Latvian National Independence Movement)都極力反對俄羅斯人歸化到拉脫維亞，它們主張確保拉脫維亞族人口不低于全國人口的75%，即使民族主義情緒不是那么嚴重的拉脫維亞之路黨(Latvia’s Way Party)也反對俄羅斯人加入拉脫維亞。因此，以俄羅斯族為主的少數族裔淪為“二等公民”(如表1所示)，他們為了爭取正當的合法權益便組織起來進行反抗，在拉引發嚴重的民族沖突。

但是，在國際社會，作為蘇聯解體后的國家，拉脫維亞得到西歐等西方國家的青睞。面對該國的民族沖突狀況，歐盟通過輿論壓力和規范治理兩種手段，迫其政府改變歧視性的民族政策。如1993年歐盟制定針對少數民族權利的哥本哈根標準和按照各種報告評估其人權狀況的做法，在相當程度上就是以拉脫維亞這樣的中東歐國家為反例的，進而采取了干預行動(具體效果如表2所示)。

表2 歐盟對拉脫維亞民族政策的干預及結果

資料來源：Judith G.Kelley, Ethnic Politics in Europe:The Power of Norms and Incentives, Princeton University Press, 2006, p.68.

(二)阿盟的軟硬兩手。阿拉伯國家聯盟1945年成立時宣稱的主旨是增強阿拉伯語國家間的合作，并維護地區的集體安全，至今主要作用于打擊地區恐怖主義、宗教原教旨主義以及消除石油資源豐富和石油貧瘠的阿拉伯人之間差異等方面。阿拉伯世界長期動蕩不止，在冷戰后的近30年來又經歷了多次內部戰爭、兩次美西方對伊拉克的戰爭和自突尼斯蔓延到大多數阿拉伯國家的中東劇變等，當下依然是民族沖突頻發、戰火不斷。正如前尼日利亞駐德國大使奧遜圖坤(Jide Osuntokun)教授所說，當今也門、敘利亞、伊拉克等國家的沖突及其造成的難民正在改變世界，其背后的民族主義或種族主義將帶來難以預測的危機。*Jide Osuntokun, “The Worst of all Possible Worlds”, http://thenationonlineng.net/worst-possible-worlds/.(上網時間：2018年3月22日)在管控這些復雜的民族沖突中，阿拉伯國家聯盟作為一個區域組織發揮著重要作用。

第一，武力干預民族沖突。主要案例有兩個。一是干預伊拉克與科威特的民族沖突。1961年6月2日科威特脫離英國殖民統治而宣布獨立，與此同時伊拉克占據了科威特的兩個群島。對此，英國當局動員軍隊、準備制止伊拉克，伊由于害怕英國的軍事入侵而承諾只要英國撤軍，就放棄打擊科威特。1961年10月19日英國撤軍，保護科威特的任務由阿拉伯國家聯盟接任，聯盟派出2337人(原計劃派出3000人)維持科威特的穩定，之后科威特成為阿拉伯國家聯盟和聯合國的一員，伊拉克于1963年承認科威特的獨立。另一是干預1975～1976年的黎巴嫩族群沖突。阿盟當時組建了來自利比亞、沙特、南也門、蘇丹、敘利亞和阿聯酋六國的2.51萬人(原計劃3萬人)軍隊，參與維持黎巴嫩的穩定。

第二，以觀察員的身份介入民族沖突管控。敘利亞危機從2011年起日益向周邊國家擴散，威脅到整個阿拉伯世界的和平。阿盟與敘利亞政府于2011年12月19日簽訂協議,并于12月26日派遣觀察團到敘利亞，通過監督等行動，確保敘利亞各武裝力量停止一切暴力沖突，并確保敘利亞政府軍和沙比哈(Shabiha)武裝力量撤出城市，同時督促敘政府保障各媒體自由出入其國境。

第三，與歐盟、聯合國等區域組織和國際組織合作，共同管控民族沖突。2018年3月，阿盟使團(成員包括約旦、埃及、沙特阿拉伯、摩洛哥、阿聯酋以及巴勒斯坦的外交大臣)與歐盟28個國家的外交大臣會晤，商討解決美國總統特朗普單方面宣布耶路撒冷為以色列首都的舉動給巴勒斯坦造成危機的事宜。會上兩個區域組織一致認為耶路撒冷的首都地位問題只能由以色列與巴勒斯坦兩國決定，并宣稱會積極介入該爭端的解決，以確保該地區的和平。*Bethlehem, “ EU, Arab League Affirm Unified Vision for Peace”, http://english.pnn.ps/2018/02/27/eu-arab-league-affirm-unified-vision-for-peace/.(上網時間：2018年3月23日)同時，面對敘利亞危機造成的巨大人員傷亡，2018年2月25日，阿盟秘書長艾哈邁德·阿布·蓋特(Ahmed Aboul Gheit)呼吁所有在敘的利益相關方嚴格遵循聯合國2401號決議、在敘實現停火30天，同時要求各方力量確保人道主義援助以及國際人權組織能夠進入敘利亞。*“Arab League Calls on All Sides of Syrian Conflict to Observe Ceasefire in Syria”, https://sputniknews.com/middleeast/201802251061980501-arab-league-syria/.(上網時間：2018年3月23日)

(三)非盟的多元管治。非洲聯盟的前身是成立于1963年的非洲統一組織。非盟作為一個全非洲性的政治實體，在促進非洲經濟發展、保護非洲生態環境、推進非洲民主實踐、依法治國、保護人權等方面發揮著作用。*Abebe Wolkanto NA, “Responsibilities and Challenges of the African Union in Maintaining”, ASSJ, Volume 7，No. 4, July 2016, p.3.20世紀90年代以來，因殖民遺產、弱民族國家建設、社會多元化以及資源依賴型發展困境等，非洲族群沖突頻發。據英國智庫(倫敦)國際戰略研究所(IISS)統計，2016年，非洲的索馬里、蘇丹、南蘇丹和尼日利亞因族群沖突而死亡的人數位居全球前十名之內。所幸的是，非洲這兩年因族群沖突而死亡的人數在逐年下降，2015年2.4萬人，2016年1.4萬人。*Chrispin Mwakideu, “Africa: Mixed Picture for Africa in 2017 Armed Conflict Survey”, http://allafrica.com/stories/201705100978.html.(上網時間：2018年3月23日)非洲聯盟在其中發揮了積極的管控作用。

第一，扮演民族沖突管控的政治協調者。和平與安全理事會是非洲聯盟管控和管控族群沖突的主要組織，其主要任務是：提高非洲的和平、安全和穩定，以確保非洲人民的生命與財產安全，提高人民的生活質量和生存環境，實現非洲的可持續發展；預防和組織沖突；締造和平和沖突后重建以防止沖突重發；協調非洲大陸各國防止和打擊國際恐怖主義；制定非洲聯盟集體防御政策；維護基本人權。但是，資金限制、族群沖突的跨界支持、成員國聯合軍事行動的不便等原因*Isaac Olawale Albert, “The African Union and Conflict Management”, Africa Development / Afrique et Développement, Vol. 32, No. 1, 2007, pp. 41-68.造成非洲聯盟管控族群沖突的種種困難。為克服困難、有效管控族群沖突，非盟加強了與歐盟、聯合國等區域、國際組織的合作，同時與非洲其他次區域組織、國際非政府組織積極協調、合作。如，近幾年來，在中非共和國，族群沖突造成70萬人失去家園，250多萬人需要人道主義援助和保護。聯合國人權組織于2018年3月21日就此舉行專門討論，非盟特別代表宣稱非盟已力促中非政府與各派武裝力量進行對話，最終中非共和國各反對力量同意停火并表示愿意參與該國的和平進程。*UN Human Rights Council, “Human Rights Council Holds High-level Interactive Dialogue on the Situation of Human Rights in the Central African Republic”, https://reliefweb.int/report/central-african-republic/human-rights-council-holds-high-level-interactive-dialogue-situation.(上網時間：2018年3月24日)再如，2003年，非盟與聯合國、歐盟聯合行動，對剛果(金)族群沖突實行了有效管控。

第二，搭建平臺促使族群沖突各方進行和談。2003年，達爾富爾地區的政府軍與黑人組成的蘇丹人民解放軍發生族群沖突，造成1萬多人死亡、近百萬人流離失所。非盟迅速組成調解小組，積極與阿布賈蘇丹人進行和平會談，終于在2004年4月8日簽訂了《恩賈梅納人道主義停火協議》(N’djamena Humanitarian Ceasefire Agreement)，進而促使蘇丹政府軍與反政府的蘇丹人民解放軍簽訂了達爾富爾和平協議。*Chika Njideka Oguonu, “African Union and Conflict Resolution in Africa”, Mediterranean Journal of Social Sciences, Vol.5, No.27, 2014, p.329.

此外，非盟還與各相關成員國協作，共同打擊族群分離勢力。2009年2月，非盟采取行動促使剛果(金)和盧旺達聯合打擊剛果(金)的反對派武裝力量(FAR/Interahamwe)，同時促使烏干達、蘇丹以及剛果(金)合作打擊一度肆虐中部非洲大片地區的反叛武裝力量(Lord’s Resistance Army)，緩解了當地的動蕩局勢。

(四)東盟的防控結合。東盟的前身是馬來亞(現馬來西亞)、菲律賓和泰國于1961 年7 月31 日在曼谷成立的東南亞聯盟(簡稱“東盟”)，現已成為囊括區內10 國、近6 億人口的大型區域組織，其國際影響力日益增強，且由政治領域擴大到經濟領域，在政治、經濟、社會和文化方面加快了一體化步伐，冷戰結束以后在多邊框架下與中國、韓國、日本、印度、澳大利亞和新西蘭等國建成自貿區，煥發出新的更大活力。為管控民族沖突，東盟系統采取了預防、遏制和終止三種方式，在促進穩定、維護安全方面收到了比較好的效果。

就預防而言，經過多年的經營，東盟為管控沖突而進行的制度、機制建設不斷取得進展，先后發布或簽署了《巴厘第二協定宣言》《巴厘第三協定》《東盟災害管理與應急措施協定》《東南亞友好合作條約》《東南亞無核區條約》《促進反恐和相互行動的全面協定》《信息交流和建立通信程序協定》等等，逐漸確立起不干涉內政前提下的政治安全機制，對于區域國家內外族群沖突的發生或升級起到了預防作用。

面對已經發生和不斷加劇的族群沖突，東盟建立起多邊機制，加強與澳大利亞、新西蘭、中國、歐盟等國家和區域組織的合作，采取聯合管控行動。如2016年10月爆發的緬甸若開邦羅興亞人與佛教徒間的沖突已造成70多萬難民，4.37萬人喪生。*Laignee Barron, “More Than 43,000 Rohingya Parents May Be Missing, Experts Fear They Are Dead”, http://time.com/5187292/rohingya-crisis-missing-parents-refugees-bangladesh/.(上網時間：2018年3月25日)東盟起初由于奉行互不干涉內政的原則而沒有直接介入沖突，隨著沖突的加劇和致死人數增多而介入，并協同聯合國以及域外國家展開行動。不久前，東盟與澳大利亞舉行特別峰會，澳大利亞承諾向羅興亞人提供人道主義援助以協助緬甸解決這一危機。*Suu Kyi, “Turnbull in Talks on Rohingya”, https://www.9news.com.au/national/2018/03/19/03/36/pm-to-put-hard-word-on-myanmar-leader.(上網時間：2018年3月25日)

與此同時，東盟加強了成員國之間的協調，以謀求共同管控民族沖突。以羅興亞危機為例，從2017年8月開始，先后約有70萬難民涌入孟加拉國考克斯的巴扎爾地區。加上之前的21.3萬難民和季風將來、白喉疫情擴散以及約10萬孕婦臨產等問題，致使巴扎爾這個孟加拉國的最貧困地區深陷困境，急需大量的援助。*World Health Organization, “Rohingyas: Traumatized with Low Immunization and at High-risk of Outbreaks”, http://www.searo.who.int/mediacentre/emergencies/bangladesh-myanmar/donor-alert-cxb-march-2018.pdf?ua=1. (上網時間：2018年3月25日)孟加拉國總理謝赫·哈西娜在與越南國家領導人會晤時稱兩國共同應對孟加拉國境內羅興亞難民問題，希望越南能夠給予長期的支持。*Dhaka, “Help Solve the Rohingya Crisis”, http://www.thedailystar.net/frontpage/help-solve-the-rohingya-crisis-1544083.(上網時間：2018年3月25日)2018年3月18日，東盟當值主席新加坡總理李顯龍呼吁，東盟各成員國共同努力以解決羅興亞人的人權危機，因為此次危機已不僅僅是緬甸內部事務，它所造成的難民危機等后果已影響到整個地區的穩定。*Ben Doherty, “Aung San Suu Kyi Asks Australia and Asean for Help with Rohingya Crisis”, https://www.theguardian.com/world/2018/mar/18/aung-san-suu-kyi-asks-australia-and-asean-for-help-with-rohingya-crisis.(上網時間：2018年3月25日)

三

區域組織利用地區規范、信息、資源和集體安全等方面的優勢，通過調解、協商、制裁、武力干預等機制，在一定程度上對民族沖突實現了有效管控。這是對“區域組織只能作為一個干預變量在經貿合作中發揮作用，難以在安全領域中為繼”*John J. Mearsheimer, “The False Promise of International Institutions”, International Security, Vol. 19, No. 3, Winter, 1994-1995, pp. 5-49.等懷疑論的有力回應。它對于中國等所有多民族國家管理民族事務、建設和諧民族關系無疑具有積極的借鑒意義。

首先，充分發揮區域組織在族群安全中的作用。長期以來，中國各民族之間在交流、交往、交融的過程中形成了美美與共的和諧關系。但是，冷戰結束以來，受全球化大潮和國際環境的影響，境外民族分離主義、伊斯蘭原教旨主義極端思想、恐怖主義三股勢力和境內“東突”分裂勢力相互勾結，不斷滲入中國的新疆等地區，嚴重威脅當地的經濟社會發展。*馬鳳強：“境外‘三股勢力’對新疆安全的影響”，《新疆師范大學學報》，2013年第3期，第43頁。這三股勢力廣泛分布于世界多國，并獲得某些國際政治勢力的支持而充當敵對勢力的打手，且能跨國尋求庇護而逃避打擊，這就需要不斷加強國際合作。*顧華詳：“國際合作打擊‘三股勢力’策略探析”，《新疆師范大學學報》，2010年第1期，第33頁。近年來，中國以上海合作組織為平臺，與中亞五國在打擊三股勢力方面開展了切實合作，取得了較好成效。基于這種經驗，結合區域組織在管控族群沖突中的有效實踐，中國應該進一步發揮亞投行、上海合作組織等區域機構和組織的作用，進而倡議建立更多的區域組織，力求對和諧族群關系實行網絡化的建設和保障，以促進地區安全與穩定。

其次，加強與區域組織間的合作。民族沖突的國際化已成為非洲、中東等地區的常態，如敘利亞危機、烏克蘭危機、緬甸羅興亞人與佛教徒間的沖突等等，有關國家管治這些族群沖突時都頗為重視與域外區域組織的合作。這就需要加強區域組織間的協同。中國近年來陸續提出建立“亞太安全合作新框架”“中國—東盟命運共同體”“中非和平與安全合作伙伴”等倡議，順應了世界和平發展、合作共贏的潮流。隨著國際安全局勢以及區域組織安全角色的變化，中國應在傳統模式的基礎上，探討與區域組織合作的新途徑，如立足“一帶一路”倡議，推動與歐盟、非盟、阿盟、東盟等區域組織間的合作。

最后，建構區域組織管控民族沖突的中國模式。區域組織在民族沖突的管控中雖然有著不可替代的作用，但也面臨一些共性的問題。一是區域組織與區域大國關系問題，即區域組織如何限制區域大國在區域組織內部的霸權，如在美洲國家組織管控巴拿馬民族沖突時在美國的霸權面前失去了其獨立性。二是尊重民族沖突國家的主權問題。民族沖突多發生于弱國，這些國家沒有能力去管控民族沖突。這些民族沖突在歷史上均被視為國家內部事務，外部勢力不得介入，如今在區域化、國際化形勢的影響下不得不尋求區域組織的介入，但區域組織如何介入、有無介入的附加條件都是有爭議的問題，在一個區域內難以達成共識。三是區域內的邊界爭端影響區域組織的一致行動，如東盟成員國內部的領土爭端一直存在，越南在 20 世紀80 年代侵略過柬埔寨，兩國至今仍存在著邊界問題；越南與泰國、印尼與菲律賓和馬來西亞、馬來西亞與菲律賓、馬來西亞與新加坡之間都存在邊界或者領土主權爭端，這都需要在合作管控民族沖突時理性應對。此外，區域組織實施管控的資金來源、行動能力等問題需要通過協商，求取共識。*Chuka Enuka, “Regional International Organizations as Conflict Managers: The Limits and Capabilities”, African Research Review, Vol. 10, No.2, 2016, pp.16-30.中國可以依靠自身的歷史經驗，汲取域外區域組織的教訓，從更高的戰略層面去考量，放眼更長遠的目標，建設起符合中國國情、維護國家認同且尊重各民族權益、對區域外開放的民族和諧關系保障機制。

余 論

冷戰結束以來，民族沖突具有易破壞性、擴散性和擴大化的特點，日益成為一些國家的安全威脅。對其有效管控關乎國家、地區的穩定和安全，也影響世界的和平與發展。但是，目前學界關注的重點是在國內和聯合國層面對于民族沖突管控研究的現狀。筆者認為，民族沖突的區域管控新模式在深度和廣度上都具有一定的新意。在區域主義理論的引領下，充分發揮區域組織的優勢，通過其多元的等級機制，可以實現對民族沖突的有效管控。正如區域主義從舊區域主義到新區域主義再到區域間主義的發展歷程，區域組織對民族沖突的管控理應并且正在由一元主體發展到多元主體。當然，民族沖突的區域管控模式作為一種新嘗試，尤其需要探究何種類型的民族沖突才是區域管控的對象、如何界定區域管控手段的使用時機、何種情形下區域管控能夠訴諸武力干預、域內外區域組織協同管控的有效機制能否建立得起來等。另外，區域組織對民族沖突管控的有效性需要客觀、辯證地評估，在看到大多數區域管控取得良好效果的同時，也應該注意到一些地區越管越亂的怪象。

總之，民族沖突區域管控模式的建設無疑會是對區域組織管控民族沖突之實踐的提升，也將是對區域主義安全理論的新發展，對于民族沖突的實際管控不失為一種較好的方式，因而值得深入研究和實驗。○