解析加拿大特魯多政府對華政策*

張笑一

加拿大自由黨領袖賈斯汀·特魯多于2015年11月上任，成為現任加拿大總理。根據2018年1月發布的最新調查①Nanos Weekly Tracking, Ending on 29 December 2017, Released on 3 January 2018, https://assets.nationalnewswatch.com/wp-content/uploads/2018/01/03061401/20171229-Political-Package-Eng.pdf. (上網時間：2018年1月29日)，特魯多及自由黨的支持率仍高居民意榜首。可以預見，在2019年加拿大大選中，特魯多領導的自由黨仍極有可能再度勝出。特魯多上任以來，加拿大政府在對華政治文化關系、經濟貿易關系以及全球治理等領域均出臺了一系列新的政策，表明了一些新的態度。如果特魯多連任，就意味著在未來一個時期，加拿大對華政策很可能具有連續性和穩定性，因此，對現有的加拿大對華政策進行回顧和解析將有助于把握未來中加關系的發展態勢。本文擬首先對特魯多政府的對華政策進行回顧，接著深入剖析這些政策的成因，然后分析加中關系所面臨的挑戰，并在此基礎上對加拿大對華政策的發展走勢和中國處理對加關系的策略作出初步判斷。

一、特魯多政府對華政策：積極接觸與深度合作

在特魯多上任兩年多的時間里，加拿大政府對中國的態度整體上友好熱忱，采取了積極接觸并謀求深度合作的政策取向。在政治文化關系上，加拿大官方外交和民間外交多軌齊下，與中國政府在不同領域的交流機制全面開啟。在經濟貿易關系上，特魯多向中國的商界傳遞了特別友好的信息，并幫助來加投資的中國企業免受政治因素干擾。在全球治理上，加拿大與中國的合作進一步加深。

第一，政治文化關系方面，雙邊交流系統化、機制化。特魯多總理上任以后，加中兩國的政治文化交流呈現出系統深入的發展態勢。其一是官方交流和民間交流相得益彰。在官方層面，加拿大聯邦政府和地方政府對來華交流態度積極。2016年8月加拿大總理特魯多訪華，2017年7月加拿大總督約翰斯頓訪華，2017年12月特魯多總理再次訪問中國。在加拿大中央政府的帶動下，安大略省、阿爾伯塔省、不列顛哥倫比亞省等代表團陸續訪華。在民間層面，中國已成為赴加旅游和留學的最重要的來源國，在特魯多政府的積極努力下，2018年被定為“中加旅游年”，兩國還簽署了《中國教育部和加拿大外交、貿易和發展部關于教育合作的諒解備忘錄》，旨在推動更多中國人赴加旅游和留學。2017年11月，特魯多政府在原有的北京、上海、廣州、重慶、香港5個簽證中心的基礎上，正式啟動在南京、成都、杭州、沈陽、昆明、濟南、武漢增設的7個簽證中心，為中國人訪加提供便利。其二是兩國之間簽署了十余項重要協定，內容涉及農產品出口、貿易統計、旅游合作、科技創新、民航安排、教育合作、文化交流、公園管理、拍攝電影、養老政策、追繳資產、打擊犯罪、邊境安全等多個領域。

兩國政府間交流機制的全面開啟成為兩國政治文化關系持久發展的保證。2016年9月中國總理李克強對加拿大的回訪標志著中加總理年度對話機制正式啟動。2017年4月，中國國務院副總理汪洋在北京與來訪的加拿大財政部長莫諾、國際貿易部長尚帕涅共同啟動中加經濟財金戰略對話機制，以增進雙方在事關兩國和全球的戰略性、長期性、全局性經濟議題上的協調，擴大兩國貿易、投資、金融、科技、清潔能源、基礎設施、旅游等領域的合作。2016年9月，中共中央政法委員會秘書長汪永清與加拿大總理國家安全顧問丹尼爾·讓在北京啟動了中加高級別國家安全與法治對話機制，雙方就反恐、網絡安全與打擊網絡犯罪、打擊跨國有組織犯罪、執法事務、領事事務，以及司法與法治交流等領域的合作進行了深入磋商，發布《首次中加高級別國家安全與法治對話聯合聲明》，兩國有望盡快啟動中加《引渡條約》和《被判刑人移管條約》等相關事項的討論。兩國之間還建立了外長年度會晤機制，兩國外長已經分別于2016年6月和2017年8月進行了兩次會晤。2017年12月特魯多總理訪華還開啟了兩國氣候變化部長級對話和清潔能源部長級對話，進一步推進了兩國對話機制的深入與發展。

第二，經濟貿易關系方面，特魯多親力親為，力排政治因素干擾。加拿大著力推動加中經貿往來的熱忱直接地表現在特魯多總理與中國商界的親自互動。2016年10月，中國企業家俱樂部50名企業家訪問加拿大，受到特魯多總理的親切接見。特魯多與阿里巴巴集團董事局主席馬云數次會面并深度交流。2017年12月特魯多總理訪華期間，選擇新浪總部作為第一站，之后又與京東集團董事局主席劉強東會面。所有這些都向中國商界傳遞著友好的信息和歡迎的態度。

特魯多對中國來加投資的鼓勵態度突出表現為使中國投資項目免受加拿大“國家安全審查”的干擾。“國家安全審查”是加拿大政府根據《關于投資的國家安全審查條例》(National Security Review of Investments Regulations，是《加拿大投資法》的補充規定)對被認定為有可能威脅加拿大國家安全的外國投資進行的審查。其審查期至少45天、多則90天，并可能面臨被禁止的結果。*Government of Canada, “Guidelines on the National Security Review of Investments”, December 19，2016, http://www.ic.gc.ca/eic/site/ica-lic.nsf/eng/lk81190.html. (上網時間：2018年1月29日)由于法令并未對何謂“國家安全”作出明確規定，因而該審查具有較強的主觀性，甚至可能成為對來加投資的一種政治干擾因素。中國的昂納科技集團對加拿大ITF公司的收購案*Steven Chase, “Liberals Reverse Harper Cabinet Order to Unwind Chinese Takeover Deal”,January 9 ， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/liberals-reverse-harper-cabinet-order-to-unwind-chinese-takeover-deal/article33560076/?ref=http://www.theglobeandmail.com&. (上網時間：2018年1月29日); Steven Chase, “CSIS, Defence Warned Ottawa on China Laser Technology Deal”, January 23 ，2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/csis-department-of-national-defence-warned-ottawa-on-china-deal/article33699963/?ref=http://www.theglobeandmail.com&. (上網時間：2018年1月29日)以及中國海能達公司對加拿大諾賽特(Norsat)的收購案*Robert Fife & Steven Chase, “Trudeau Says National Security Not Jeopardized by China Takeover of Norsat”, June 27， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/trudeau-says-chinese-takeover-of-tech-firm-is-fine-despite-pentagon-concerns/article35475650/. (上網時間：2018年1月29日)正是由于特魯多總理排除了“國家安全審查”的干擾才得以順利完成的。

位于魁北克省蒙特利爾市的ITF公司擁有軍用激光技術。2015年7月，哈珀政府對此收購案進行國家安全審查，并以傷害國家安全為由否決此項收購。據熟悉此項審查的人士透露，哈珀政府的主要顧慮與昂納科技集團的所有權有關——該集團有1/4股份屬于中國電子信息產業集團的一家子公司，因而被認為受到中國政府的控制。2016年11月，特魯多政府對此案進行重新審查，駁回哈珀政府的決定，并給該項收購案開了綠燈。雖然加拿大安全情報局(Canadian Security Intelligence Service)對此舉持反對態度，但并未動搖特魯多政府的決定。 2017年初，中國海能達公司提出對溫哥華高科技公司諾賽特進行全資收購。諾賽特擁有衛星通信技術，其客戶包括美國國防部、美國海軍陸戰隊、美國陸軍、波音公司、北大西洋公約組織、加拿大空域管制機構等。美國國防部對此項收購戒心重重，啟動了對其與諾賽特的所有商業項目的審查；加拿大國內輿論也呼吁對此項目實施國家安全審查。然而特魯多對此的回應是：“如果我們不是確信(這項收購)對于國家安全沒有威脅，我們不會依照《加拿大投資法》同意此類投資。”*Robert Fife & Steven Chase, “Trudeau Says National Security Not Jeopardized by China Takeover of Norsat”, June 27， 2017, https://beta.theglobeandmail.com/news/politics/trudeau-says-chinese-takeover-of-tech-firm-is-fine-despite-pentagon-concerns/article35475650/. (上網時間：2018年1月29日)由于特魯多政府堅持此案不須經過冗長的國家安全審查，此項收購得以在2017年7月順利完成。

第三，全球治理方面，深化與中國的合作。特魯多總理在上任后約一個月時間內就與中國國家主席習近平在二十國集團領導人第十次峰會、亞太經合組織工商領導人峰會、聯合國氣候變化會議等全球治理的機制積極會面。2016年8月，加拿大不顧美國反對正式申請加入亞洲基礎設施投資銀行，體現了特魯多政府對中國領導的這項具全球意義的區域治理議程的有力支持。在《中華人民共和國和加拿大聯合聲明》中，雙方一致認為，擴展在地區和全球問題上的合作符合兩國共同利益，雙方決定加強在聯合國、亞太經合組織、東盟地區論壇等多邊組織中的溝通與協調。*《中華人民共和國和加拿大聯合聲明》，中國外交部，2016年9月24日，詳見：http://www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1400270.shtml.(上網時間：2018年1月29日)2017年12月特魯多訪華期間，中加兩國還發表了《中國-加拿大氣候變化和清潔增長聯合聲明》，雙方承諾采取一致行動，向低碳和氣候適應型的經濟和社會轉型，并重申《巴黎協定》不可逆轉且不能被重新談判。這些都表明中加兩國在全球治理領域的合作正在加深。

二、特魯多政府對華政策的成因解析

特魯多總理的對華政策有著深遠的歷史淵源，其既源于加拿大作為“貿易之邦”和“中等強國”的定位，又延續了二戰后加拿大的外交文化以及對中國的外交傳統。同時，特魯多的對華政策也有著明顯的現實原因。而美國特朗普總統的反常舉措對加拿大的對華政策形成刺激，中國的崛起也成為加拿大制度對華政策的重要考慮因素。

第一，是作為“貿易之邦”和“中等強國”的利益與訴求。加拿大自建國以來就是一個“貿易之邦”。*Michael Hart, A Trading Nation: Canadian Trade Policy from Colonialism to Globalization, Vancouver, University of British Columbia Press, 2003.現今加拿大的進出口貿易涉及原料、產品、服務等各個行業，產值約占其國民生產總值的一半以上。發展對外貿易成為加拿大的核心國家利益，加拿大外交的核心任務之一就是廣泛建立友好關系，助推本國國際貿易的發展。這從加拿大外交部的命名中可見一斑。自1993年開始加拿大的外交部就與國際貿易部合并為一個機構，稱“外交事務與國際貿易部”(Department of Foreign Affairs and International Trade)，2015年后該部經過整合更名為“外交、貿易和發展部”(Department of Foreign Affairs, Trade and Development)*賈斯汀·特魯多上任后，該部對公眾使用“加拿大全球事務部”(Global Affairs Canada)這一名稱，但其法定名稱仍然是“外交、貿易和發展部”，詳見http://www.tbs-sct.gc.ca/hgw-cgf/oversight-surveillance/communications/fip-pcim/reg-eng.asp.(上網時間：2018年1月29日)。發展貿易歷來都是加拿大發展對華關系的最重要的動力。早在20世紀60年代，保守黨迪芬貝克政府(1957～1963年)為了加拿大西部小農場主的利益，向社會主義中國大量出售小麥。在皮埃爾·特魯多決意與中國建交時，他對“新中國的潛在的實力”*J. L. Granastein and Robert Bothwell, Pirouette: Pierre Trudeau and Canadian Foreign Policy, Toronto, University of Toronto Press, 1990, p. 179.極具信心，小麥貿易也再次成為一個現實的動力。*Allan Gotlieb, “Romanticism and Realism in Canada’s Foreign Policy”, Benefactor’s Lecture 2004, Toronto, C. D. Howe Institute, 2004, p. 16.20世紀90年代，時任加拿大保守黨總理馬爾羅尼不顧美國等西方國家對中國的制裁，曾一度宣稱要將人權問題與貿易掛鉤，但并未實施。當馬爾羅尼因此在議會中受到質疑時，他回應道，如果將兩者掛鉤，“加拿大(對中國的)商業基礎就不存在了”*Brian Mulroney, Hansard, 3rd Session, 34th Parliament, Vol. III, October 21，1991, p.3729; p.3734.。隨后，克雷蒂安政府更組建了由政商界人士組成的大規模經貿代表團“加拿大隊”(Team Canada)于1994年、1996年、1998年、2001年多次訪華，其中2001年的“加拿大隊”達600人之多。

特魯多也不例外，他將發展對外貿易作為為中產階級創造就業機會、增加國民收入的重要途徑，并點明需要發展與包括中國在內的新興市場的出口。*Liberal Party of Canada, A New Plan for a Strong Middle Class, 2015, pp. 66-67, https://www.liberal.ca/backgrounders/. (上網時間：2018年1月29日)特魯多對加拿大作為一個“貿易之邦”的清醒認識使得他愿意打造與中國全面深入的長期穩定關系、并親自助推中國對加拿大的貿易發展。

特魯多政府愿意與中國攜手共赴全球治理事業的初衷與加拿大作為“中等強國”的定位一脈相承。加拿大在二戰后的國際政治中將自己定位為“中等強國”，這一概念是加拿大因應二戰后以聯合國為核心的全球治理形勢而發明的，目的是通過這一居于大國和小國中間的類別來彰顯自己在全球治理中不挑戰大國但是高于小國的定位和影響力。*Adam Chapnick, The Middle Power Project: Canada and the Founding of the United Nations, Vancouver, University of British Columbia Press, 2006.“中等強國”的定位與全球治理領域的發展趨勢密不可分，其原因有二。其一，“中等強國首要的國家利益在于一個有序的、可預見的、能夠給那些居于統治地位的強權國家的野心和行為設定一些邊界的國際環境”*Robert Cox, “Middlepowermanship, Japan, and Future World Order”, International Journal, Autumn 1989, p. 824.。作為中等強國的加拿大是二戰后國際制度的主要建設者之一，從聯合國到七國集團再到二十國集團，加拿大對所有這些最重要的國際組織的建立和發展都起到了不可或缺的作用。加拿大之所以熱衷于國際制度建設，是因為它認為，國際制度能夠給強國一定的限制，使得國際社會對于中等強國更加有利、更加安全。如前文所述，加拿大愿意與中國合作捍衛業已成形的《巴黎協定》這一國際制度，就是在直接回擊特朗普所提出的重新談判《巴黎協定》的主張。其二，加拿大參與全球治理進程也是源于一種“社會學”的需求：加拿大希望與各國建立連接、進一步社會化、伸張道德、建設國際社會共同體等。*John J. Kirton & Michael Trebilcock eds., Hard Choices, Soft Law: Voluntary Standards in Global Trade, Environment and Social Governance, New York, Routledge, 2016, pp. 3-32.加拿大一直將中國視為國際社會的重要成員，自20世紀70年代起就積極將中國納入各個國際組織和各項全球治理的議程。現任特魯多政府也不例外，加拿大加入亞投行、積極參與亞洲區域治理就與此密切相關。

第二，是“自由現實主義”的外交文化和對華外交傳統。加拿大學者金·諾賽爾(Kim Nossal)曾表示，二戰以后加拿大的外交文化的核心是“自由現實主義”(liberal realism)*Kim Richard Nossal, “Right and Wrong in Foreign Policy 40 Years on: Realism and Idealism in Canadian Foreign Policy”, International Journal, Vol. 62, No. 2, Spring 2007, p. 269.。現實主義是對實際利益的追逐，自由主義原則具體表現為：反對將所謂正統強加給所有人和所有國家，認為政治系統雖然多樣但有可能改善，這種改善只能由政治實體之間的平等協商或者在國際社會建立規則和制度來實現。*同上, pp. 269-270.在這種自由現實主義思想的影響之下，加拿大對華外交政策形成了較為穩定的傳統：注重經貿合作、積極接觸、友好相處，將中國納入國際體系以謀求對中國的漸進式影響。由于加拿大自由黨的黨派理念與上述自由主義思想一脈相承，所以特魯多政府順理成章地將這種對華外交傳統發揚光大。但事實上，自中加正式建交以來，加拿大歷屆政府*由于克拉克領導的進步保守黨政府(1979年6月至1980年3月)、特納領導的自由黨政府(1984年6月至9月)、坎貝爾領導的進步保守黨政府(1993年6月至11月)在任時間太短，在此不做詳述。的對華政策幾乎均體現了這種基本取向，在這一點上各屆政府之間并無明顯的黨派區別。

如前文所述，幾乎加拿大的歷任政府都注重發展對華貿易，加拿大歷任總理對華外交的自由主義傾向也十分突出。現任特魯多總理的父親皮埃爾·特魯多總理(自由黨政府，1968～1979、1980～1984年在任)不懼冷戰期間來自西方資本主義陣營的壓力，在1970年與中華人民共和國建立正式外交關系*B. Michael Frolic, “The Trudeau Initiative”, in Paul M. Evans & B. Michael Frolic eds., Reluctant Adversaries: Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1991, pp. 189-261.、成為西方陣營中首個與社會主義中國建交的國家。加拿大還不遺余力地幫助中華人民共和國獲得聯合國的代表席位*Don Page, “The Representation of China in the United Nations: Canadian Perspectives and Initiatives, 1949-1971”, in Paul M. Evans & B. Michael Frolic eds., Reluctant Adversaries: Canada and the People’s Republic of China, 1949-1970, Toronto, University of Toronto Press, 1991, pp. 73-105.。馬爾羅尼總理(進步保守黨政府，1984～1993年在任)面對中國在改革開放初期所釋放出來的巨大經濟活力和經濟潛力，將發展貿易作為對華政策的首要目標。20世紀90年代受兩國政治因素沖擊，加拿大政府對中國政府的援助和互動雖有所縮減，但都以不傷害對華貿易為限，以不在國際社會孤立中國為限*Department of External Affairs, “China and Canada in the Months Ahead”, Statements and Speeches, 89/18, June 30, 1989.。克雷蒂安總理(自由黨政府，1993～2003年)時期是中加關系的“黃金十年”*作者對中國駐加拿大大使梅平(1998～2005在任)的訪談，2009年9月。，克雷蒂安總理率團頻繁訪華，雙邊對話機制全面開放，雙邊合作碩果累累。馬丁總理(自由黨政府，2003～2006年)與中國政府一道將中加關系提升為“戰略伙伴關系”，并將中國列為其籌劃成立的“二十國集團”的核心成員。

2006年利用馬丁政府的丑聞而上位的保守黨領袖哈珀(2006～2015年在任)是個例外。他和他的外交團隊幾乎毫無外交經驗，對加拿大的外交理念和對華外交傳統也很無知。哈珀政府是中加建交以來唯一一屆出于意識形態原因而未能深入發展對華關系的政府。在哈珀上任初期，他高調批評中國的人權狀況、授予達賴喇嘛“榮譽公民”稱號、并拒絕訪華。隨著哈珀2009年的首次訪華，中加關系得到改善，然而意識形態問題始終是哈珀政府發展對華關系中的一個障礙。雖然現任特魯多政府對中國的全面友好關系與其前任形成反差，但縱觀歷史不難發現，這并不是特魯多政府自身的革命性突破，而只是對加拿大對華外交傳統的回歸。賈斯汀·特魯多的競選口號“加拿大回來了”，其含義之一就是糾正前任哈珀總理的偏差，使包括對華關系在內的加拿大外交重新回歸加拿大外交的傳統軌道。

第三，是應對美國總統特朗普的反常舉措。加拿大前總理皮埃爾·特魯多曾將與美國為鄰比喻為“跟大象睡在一起”，美國“每動一下、每哼一聲”都會影響到加拿大。事實上，在經濟上，對美出口約占加拿大總出口的3/4；在安全上，盟國美國是加拿大的保護國。可以說，穩固的加美關系和以美國為領導的國際秩序成為加拿大在二戰后的國際社會的主要依靠。來自美國的變化對加拿大而言，的確會起到至關重要的影響。然而，特朗普上任以來，在對加貿易和全球治理方面一反常態的舉措迫使加拿大不得不尋找對策。在這種背景下，加拿大與中國合作的重要性得到相對凸顯，具體表現在以下兩個方面。

其一是美國特朗普總統對加拿大強硬的貿易保護主義態度給加拿大發展對華貿易帶來了更多的動力。特朗普總統以傷害美國利益為由，以退出《北美自由貿易協定》為威脅，啟動了對該協定的重新談判。然而由于美國提出的條件過于苛刻，雖然已經過了五輪談判，至今仍然沒有進展。美國一直是加拿大最大、最密切的貿易伙伴，特朗普此舉逼迫加拿大不得不再次嚴肅考慮“貿易多元化”的問題，作為加拿大第二大貿易伙伴的中國自然成為加拿大著力擴大多元化貿易的重點對象。當特朗普提出對加拿大軟木征收24%的關稅時，加拿大貿易部長尚帕涅公開回應道，中國和東南亞國家是加拿大軟木多元化出口的重點。*“‘Diversification is the Key’ in Softwood Exports: Ottawa”, The Globe and Mail, 22 May 2017, https://www.theglobeandmail.com/report-on-business/diversification-is-the-key-in-softwood-exports-ottawa/article35080292/.(上網時間：2018年1月29日)

其二是特朗普從全球治理中的退縮態度刺激了加拿大與中國的相關合作。加拿大一直是二戰后美國領導的全球治理體系的忠實支持者，但特朗普上臺后從各種全球和區域治理機制的撤退之勢令加拿大始料不及。特朗普上任后的首個行政命令就是宣布美國退出“跨太平洋伙伴關系協定”(TPP)。2017年6月，特朗普宣布退出《巴黎協定》，并表示只有在該協定重新談判、符合美國利益的前提下才可能重新加入。2017年，特朗普以退出北美自由貿易協定為威脅，開啟了該協定的重新談判。2017年10月，美國宣布退出聯合國教科文組織。相比特朗普而言，特魯多在全球治理方面是有抱負的。他領導加拿大接受了至少35000名敘利亞難民，積極為加拿大謀求聯合國安理會席位，并捍衛現存的全球治理機制。在全球治理方面，特朗普顯然與特魯多志不同道不合，以“負責任的大國”姿態參與全球事務的中國則成為特魯多政府實施環保等全球治理議程的合作對象。

第四，是迎合中國崛起的時代大勢。現今中國的經濟規模居世界第二，并在經歷著向消費驅動和創新驅動的經濟轉型。而中國的道路自信、理論自信、制度自信、文化自信以及旨在推動構建新型國際關系的中國特色大國外交，對加拿大而言，顯然有很大的吸引力。特魯多政府認識到了中國的巨變，并以此作為加拿大發展對華關系的重要考慮。正如他本人所說：“如果一種經濟戰略忽略了中國或者認為對華關系這種極具價值的關系并非至關重要，那這種戰略都不僅僅是短視的而且是不負責任的。”*Justin Trudeau, “Prime Minister’s Remarks to the Canada China Business Council during His Official Visit to China”, September 1, 2016, https://pm.gc.ca/eng/news/speeches. (上網時間：2018年1月29日)

三、進一步深化中加關系的挑戰

總體來說，特魯多總理上任以來加拿大的對華政策積極友好，兩國關系發展勢頭強勁。然而兩國關系的未來發展仍然面臨若干挑戰。

第一，中加兩國之間巨大的價值觀差異導致了加拿大對中國存在根本的不認同和不信任。2017年6月加拿大外交部長弗里蘭的講話*Global Affairs Canada, “Address by Minister Freeland on Canada’s Foreign Policy Priorities”, June 6， 2017, https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2017/06/address_by_ministerfreelandoncanadasforeignpolicypriorities.html. (上網時間：2018年1月29日)是特魯多政府闡明其外交理念的重要聲明，其中將包括中國在內的新興國家的崛起列為國際秩序面臨的前所未有的挑戰之一，主張保持新興國家崛起之前舊有的國際秩序，并將中國“附加”到舊有的國際秩序當中。非常明顯，即便特朗普在全球治理問題上呈撤退之勢，甚至置加拿大的利益于不顧，加拿大仍然會堅定地固守二戰后美國領導的以西方民主價值觀為基礎、以西方民主國家為支柱的國際秩序。雖然加拿大出于務實的考慮愿意與中國開展政治經濟和全球治理方面的合作，但缺乏深層次的信任難免會成為中加深度戰略合作的隱形障礙。

第二，加拿大因身陷北美自由貿易協定的重新談判而無法抽身，這等于實際上削弱了加拿大接觸中國、深化對華關系的勢頭。特朗普在經貿方面對加拿大的打壓對于加拿大對華關系是一柄雙刃劍。特朗普的這種態度的確會從一定程度上迫使加拿大追求貿易多元化從而深化對華貿易。但是中國和美國對于加拿大貿易的重要性懸殊太大。雖然從排位上看中國是繼美國之后的加拿大第二出口國，然而加拿大對華出口額與對美出口額之間相去甚遠。從2012到2017年這六年的統計數據來看，加拿大對美年出口額穩定在其總出口額的75%左右，而對華年出口額僅占其總出口額的4%左右。*Statistics Canada, “Imports, Exports and Trade Balance of Goods on a Balance-of-Payments Basis, by Country or Country Grouping”, http://www.statcan.gc.ca/tables-tableaux/sum-som/l01/cst01/gblec02a-eng.htm. (上網時間：2018年1月29日)由于發展對華貿易在短期內不能彌補北美自貿協定的變更對加拿大經濟和貿易造成的創傷，所以在彌合對美貿易關系和發展對華貿易關系之間，特魯多政府的重心顯然會明顯地偏向前者。對特魯多政府而言，如何處理北美自貿協定的震蕩是當務之急，與他國相關的外交事務則可能無暇顧及。不難發現，加拿大加入亞洲基礎設施投資銀行、批準中國企業對ITF的收購、中加兩國總理在一個月之內的互訪等都發生在特朗普總統上任之前。奧巴馬總統在職期間，特魯多總理沒有后顧之憂，因而可以在包括對華關系之內的各個外交領域放開手腳。而當加拿大身陷北美自由貿易協定的重新談判時，其之前對華關系的熱烈勢頭則有所減弱。2018年1月，加拿大召集二十個國家召開“溫哥華外長會”討論朝核問題，卻把中國和俄羅斯排除在外。加拿大專家對此的解讀是，因為北美自由貿易協定的談判陷入僵局，加拿大為了討好美國國務卿蒂勒森以促使其在北美自貿談判中幫助加拿大，而不惜對對華關系等造成傷害。*不列顛哥倫比亞大學布萊恩·焦伯(Brian Job)教授的發言，中國國際問題研究院與不列顛哥倫比亞大學亞洲研究院共同舉辦的中加關系工作坊，2018年1月25日。另一個例子是，2017年12月當聯合國安理會就“反對美國承認耶路撒冷為以色列首都”的議案進行表決時，加拿大為了不得罪美國而投了棄權票。

第三，中加兩國政治體制的不同帶來兩國中央政府在政策實施力度上存在較大差異。在中國，中央政府具有較高的權威，因而中央政府的決策可以得到有效的執行。而加拿大的政府權力十分分散，外交決策是議會、政黨、利益集團、媒體、民意、地方政府等各種力量綜合博弈的結果*John Kirton, Canadian Foreign Policy in a Changing World, Toronto, Nelson, 2007, pp. 227-242.，這往往導致加拿大中央政府的態度在實際執行時會打折扣。以啟動中加自由貿易協定的正式談判為例，在2017年12月特魯多訪華時未能宣布此談判正式啟動，這與特魯多政府之前對雙邊自貿談判的熱忱態度形成反差。加方專家認為，并不是特魯多本人或中央政府的態度發生了動搖，而是特魯多與各方力量的協商博弈使得此項議程被耽誤了。*筆者對不列顛哥倫比亞大學保羅·埃文斯(Paul Evans)教授的采訪，中國國際問題研究院與不列顛哥倫比亞大學亞洲研究院共同舉辦的中加關系工作坊，2018年1月25日。

第四，年輕的特魯多總理以及他的外交團隊都正在經歷復雜的國際環境的歷練，其對中國的了解程度和實際經驗都有待提高。賈斯汀·特魯多的確繼承了其父親皮埃爾·特魯多的自由主義思想，但是與他父親的從政經驗有很大不同。皮埃爾·特魯多成為加拿大總理時已在前一屆政府擔任過司法部長，但賈斯汀·特魯多成為加拿大總理時只僅僅有過議員的經歷。由于經驗的差異，皮埃爾·特魯多的政策靈活務實，而賈斯汀·特魯多對自由主義原則的實施則略顯理想化。以賈斯汀·特魯多所倡導的“進步貿易日程”(progressive trade agenda)為例，其涉及環保、勞工權利、性別平等等內容，賈斯汀·特魯多在對國際貿易部長的授權信中所說，他之所以將“進步貿易議程”設定為加拿大與其他國家的自由貿易協定談判的首要議題，就是為了給中產階級和努力工作希望進入中產階級的人們創造就業機會。*Justin Trudeau, “Minister of International Trade Mandate Letter”, February 1, 2017, https://pm.gc.ca/eng/minister-international-trade-mandate-letter. (上網時間：2018年1月29日)這個出發點本身并沒有錯，但在與中國討論自由貿易協定談判問題時，硬要以此為附加條件，顯然是對中國的國情缺乏了解、對如何務實地推進兩國貿易合作缺乏深刻的認識。

除了特魯多本人外，他的外交團隊對中國的經驗和認識也有待提高。特魯多政府的前任哈珀政府出于意識形態原因而拒絕深入發展對華關系，其當政九年，很多當時政府中有資深中國經驗的官員都已離職。到了特魯多組閣之時，政府中具備中國經驗的資深官員寥寥無幾。現任加拿大外交部長弗里蘭是烏克蘭裔，她的外交政策以歐洲和北美為中心，對亞太地區缺乏認識也缺乏重視。由于中國的文化和體制與西方國家差別很大且中國國情復雜，加拿大需要一支穩定的對華外交人員隊伍，以便增加對中國持續了解，進一步積累經驗，但是加拿大政府外交人員的職業路徑不利于中國問題專家的成長和留存。加拿大的外交官員遵循一種類似“輪崗式”的職業發展路徑，一位外交官的下一個職位可能與現有工作經驗沒有關系。這雖利于外交官成長為全才，卻不利于來華外交官隊伍的穩定，也不利于加拿大對華經驗和人脈的積累以及雙邊關系的長期發展。

四、 結論與展望

綜上所述，特魯多政府的對華政策有著良好的發展勢頭，但未來雙邊關系的發展仍面臨一些潛在的挑戰。洞悉特魯多對華政策的成因能夠幫助我們更好地把握加拿大對華政策走向，對中加關系所面臨的挑戰的預見能夠幫助我們保持清醒的認識、趨利避害。

第一，在可預見的將來，加拿大對華政策會沿著現有的方向，平穩積極地向前發展。如前所述，特魯多總理在2019年大選中連任幾乎沒有懸念，這是確保加拿大對華政策穩定的一個必要條件。2017年10月，不列顛哥倫比亞大學亞洲研究院在確保受訪者年齡、性別、區域等方面的代表性的基礎上，就加拿大民眾對中國以及加中關系的態度對1519位成年受訪者進行問卷調查。①Paul Evans & Xiaojun Li, “Canadian Public Attitudes on China and Canada-China Relations”, The University of British Columbia, October 17, 2017, https://iar2015.sites.olt.ubc.ca/files/2017/04/Full-Report-17oct.pdf. (上網時間：2018年1月29日)調查結果顯示，加拿大民眾對中國的好感度升溫、支持加拿大政府深化對華友好關系尤其是經貿關系、支持加中自貿協定談判。民意的支持是加拿大持續深化對華友好政策的另一個必要條件。

第二，加拿大是中國在國際政治和全球治理中不可多得的合作伙伴。在反全球化浪潮席卷歐美的背景下，真心擁護多邊主義、致力于全球治理的加拿大是中國負責任地應對全球問題的過程中可靠的合作伙伴。加拿大固然受到其價值觀和實力的局限，但在貿易一體化、全球治理等問題上與中國的目標有很大的一致性。加拿大參與二戰后國際事務的經驗尤其值得中國吸取和借鑒。

第三，中國應保持對加拿大和中加關系的清醒認識，不可因一時的繁榮景象而過于樂觀、急于求成。加拿大作為西方民主國家的價值觀及其在經濟和安全上對美國的深度依賴限定了其對中國的信任度和好感度；作為中等強國而非強國的實力決定了其在重要國際問題上往往力度不夠、甚至可能出現搖擺和反復。特魯多政府和加拿大民眾對中國國情的相對不了解導致了其在具體問題的判斷上可能有所偏差。中國政府應持續開展對加拿大政府、非政府組織、民眾等多形式的交流，尤其增強針對加拿大年輕人的公共外交②亞太基金會(Asia Pacific Foundation)的民意調查顯示，在35歲以上、25～34歲、18～24歲這三個群體中，年紀越輕則對亞洲地區的好感度越強。Asia Pacific Foundation, “2017 National Opinion Poll: Canadian Millennial Views on Asia”, http://www.asiapacific.ca/sites/default/files/filefield/nop2017-millenials-report-final.pdf. (上網時間：2018年1月29日)，促使其了解中國的文化、歷史、政治、國情，培養對中國的國情的接納、對中國和平崛起的信心，逐步形成切合中國實際的期望值和有效的雙邊合作方式。

第四，中國可選擇加方不易敏感、較容易取得突破的領域深入開展雙邊合作。比如，在經濟領域，雙方可以著力開展清潔能源方面的合作，這符合特魯多政府的環保主張因而在政治上阻力較小，而加拿大在清潔能源方面的技術優勢正是中國所需要的。在全球治理領域，兩國可以大力合作共同開展維和行動。特魯多早在競選總理時就表達了對全球維和行動的雄心壯志，但由于加拿大國力所限，其上任后加拿大的維和行動僅與原有的水平基本持平。加拿大和中國都有著負責任地應對全球不安定因素、維護世界和平的決心；在具體的維和行動層面，加拿大有著豐富的經驗，而中國有著人力和財力上的巨大投入。兩國目標一致、優勢互補，若深度合作則大有可為。○