義務教育PPP供給研究：基于市民社會的角度

摘 要：對于轉型期的中國而言，“效率”與“經濟”雖然仍是發展的目標，但一定不是發展的唯一目標或終極目標。可見，對于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共產品和項目，如義務教育、城鄉公共服務一體化等，需要重新思考，哪些理論適合于這些純公共產品，從而通過邏輯分析指導符合現實、但又能達成社會目標的公共項目。否則，無論是城鄉一體化或者是義務教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等無休止的循環之中。

關鍵詞：市民社會；義務教育；公私合作

一、前言

PPP即公私合作，指的是公共部門與私人部門根據各自的資源稟賦，通過資源整合向社會或者公民提供公共服務或者公共產品的一種模式。由于PPP產生與上個世紀90年代的英國，因此一直被我國學界和業界視為舶來品來加以研究。PPP的誕生是與英國當時的社會、經濟背景緊密聯系在一起的。由于人口老齡化程度嚴重，英國經濟一直停滯不前，國家財政赤字十分嚴重，大大超出了歐盟規定的3%的紅線。為了緩解財政赤字危機，在新自由主義的影響下，英國推行了公私合作提供公共產品或者服務的方式，即希望通過私人管理的高效率、利用私人的投資來生產公共服務和產品，國家負責監督和管理。

目前，我國學術界十分重視PPP在經濟以及效率方面的研究，認為PPP可能帶來高績效，也可能存在低績效。不少學者也從理論和實證方面研究了PPP高績效的前提條件，甚至有學者研究了PPP產生高績效的充分條件。也有學者從PPP的風險管理方面，探討如何有效地管理PPP項目，避開來自于政治、經濟、社會的“雷區”，從而在投入一定的情況下獲得較高的績效。以上研究是從“功利主義”的角度研究PPP項目，即在“投入-效率”公式下，如何用最小的投入獲得最大的產出。但是，“功利主義”下的PPP項目在效率優先的邏輯下，往往會忽略公共項目本身存在的應有之義，即公共項目的終極目的是為了達成諸如“公平”、“公正”、“透明”“人道主義”等人文關懷。如果PPP項目無休止地陷入追求效率而忽視人文情懷的境況，最終必然會與公共項目的初衷背道而馳。

對于轉型期的中國而言，“效率”與“經濟”雖然仍是發展的目標，但一定不是發展的唯一目標或終極目標。可見，對于很多不能用“投入-效率”比公式衡量的公共產品和項目，如義務教育、城鄉公共服務一體化等，需要重新思考，哪些理論適合于這些純公共產品，從而通過邏輯分析指導符合現實、但又能達成社會目標的公共項目。否則，無論是城鄉一體化或者是義務教育，都有可能陷入“困境-改革-困境-再改革”等無休止的循環之中。

二、市民社會與公共項目

要重新思考PPP項目中的人文關懷，邏輯前提是理清國家與社會的關系。需要追溯市民社會理論，理解市民社會概念。

亞里士多德在《政治學》中首先提出了“市民社會”一詞。亞里士多德的“市民社會”意指古希臘的城邦社會。“市民社會”的公民享有一定的權利，是城邦的主體在城邦中形成一個特權階層，公民的首要的權利就是參與城邦公共活動。而現代意義的“市民社會”則來源于黑格爾的《法哲學原理》。黑格爾認為，市民社會是處于家庭與國家之間的中間地帶，是市場和社會的商業部分，更是市場得以運作以及其成員獲得可持續發展的必需制度。可見，市民社會在黑格爾獲得了獨立與生命。

在上述學者研究的基礎上，馬克思進一步發展了市民社會的內涵。他認為，私人利益各種關系的綜合以及總和就形成了市民社會。他還認為，市民社會的范疇是包括國家之外的社會生活的所有領域。他指出，市民社會乃是國家的前提與基礎，國家并不是市民社會的前提。可見，馬克思將黑格爾的國家和市民關系顛倒了過來，提出了是市民社會制約了國家而不是國家制約了市民社會。

哈貝馬斯采取三元分析框架進一步發展了“市民社會”的內涵與理念。他提出了“公共領域-經濟-國家”的模式。他認為，公共領域是規范現代生活方式與現代制度的體系，更是現代人交往的網絡和空間。西方受到斯密“看不見的手”的自由市場理論影響較深，但是實踐證明自由市場不能促進諸如基礎教育、基礎科學研究、國防科技等領域，也無法消除貧困、建立社會保障網以及保持心靈的安靜。但就哈貝馬斯看來，市民社會與市場經濟存在本質上的區別，市民社會中的公民們，正是通過互惠、信任以及合作促進了公民的交往與社交網絡的形成。互惠、信任以及合作進一步促進了市場經濟的良性循環。

三、市民社會與PPP模式的選擇

（一）市民社會角度下的義務教育

市民社會的信任、互惠和合作正是公共項目所要達到的人文關懷中的終極目標之一。比如義務教育等就是天賦人權的基本內容之一。因此，《中華人民共和國民辦教育促進法》第十九條規定：“民辦學校的舉辦者可以自主選擇設立非營利性或者營利性民辦學校。但是，不得設立實施義務教育的營利性民辦學校。國務院印發的《關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》（國發〔2016〕81號）中提出：“探索多元主體合作辦學。推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，鼓勵社會資本參與教育基礎設施建設和運營管理、提供專業化服務。”那么，哪些PPP模式在義務教育中是可行的？

（二）PPP的多元形式

1.BOT

即建造-運營-移交方式。此種模式是將國有的基礎設施私有化，通過有期限的基礎設施的經營權抵押從而得到項目融資。

2.BT

即建設-移交。投資者與項目發起者簽訂協議，規定項目的投融資與建設由投資者負責，在規定的期限內把竣工驗收后的項目移交給項目發起人。項目發起人則負責將協議規定的支付額分期向投資者支付。此種模式在基礎設施建設中是十分常見的投資建設模式。

3.TOT

即轉讓-經營-轉讓模式。此種模式是私營企業購買某項基礎設施的部分產權或全部產權，也可以購買其部分經營權或全部經營權，隨后，購買者在規定的的時間內，對項目資產進行盤活以及開發建設，以獲得合理的回報。特許期結束后，將獲得的產權、經營權無償轉交給原所有人。此種模式是通過出售現有資產以獲得新的資金從而進行項目融資的的方式。

4.TBT模式

此種融資模式是TOT與BOT融資方式的綜合，但是以BOT為主、TOT為輔。TOT是為了促進BOT。一般是政府通過公開招投標，將已經運營了一段時間的項目或者該項目未來若干年的經營權無償轉交給投資人。

5.PFI

即民間主動融資，此種模式是對BOT模式的優化。政府會在社會需求的基礎上，確定需要建設的基礎設施，并通過公開招投標，從而由獲得特許權的私營部門對基礎設施進行建設與管理。特許權的經營時間較長，一般為30年，結束時將所經營的項目完好的無償歸還給政府。私營部門在此期間收取政府或項目用戶的費用以回收成本。

6.DB

即設計-建造。公共部門首先固定基礎設施的價格，接著由私營部門負責設計和建設。設計建設期間的所有風險由私營部門承擔。

在私營部門的合作伙伴設計和制造基礎設施，以滿足公共部門合作伙伴的標準，付費一般是固定價格。私營部門合作伙伴承擔所有風險。

7.作業外包

此種模式下，公共部門將主要精力集中于核心業務，而將輔助性的業務以簽訂外包的形式，交給外部企業完成。此類輔助業務的完成標準由公共部門負責考核。公共部門同時也負責給外包公司付費。

8.OM

即運營與維護。在此種模式下，公共部門保留資產的所有權，而私營部門則在規定的時間內依據合同運營公共資產，以獲得資金收入。

四、PPP模式在義務教育中的運用

（一）適合義務教育領域的五種PPP形式

在義務教育領域引入PPP模式，首先就應當尊重義務教育作為純公共產品這一屬性，即應當將投資和管理的重點放在義務教育的產出和質量方面。至于義務教育是否盈利，則不應當是考慮的重點。再從市民社會的角度看，義務教育應當是公民的基本權利，是人文關懷并且是維護和推動社會發展的基礎。因此，采取什么形式的PPP模式是值得深思的。目前看來，既然義務教育是不追求盈利的，但是政府又急需社會資本的投資和管理經驗，那么一下幾種模式是可以重點考慮的對象：

1.BT模式

社會資本方與地方政府簽約，社會資本方暫時以業主的身份完成對義務教育項目的投融資和建設，完工后，再移交給政府，政府可以一次性或者分期向社會資本方償還資金。

2.BOT模式

社會資本方被授權在特定時間內對校舍進行融資、設計、建設和運營，期滿后，再將學校整體移交給地方政府。采取這一模式應當注意在運營期間，要對其管理和收費進行重點監督，以保證義務教育的免費和質量得以保障。

3.BOOT模式

社會資本方對學校進行融資和建設，完工后再把學校整體移交給政府，政府隨后與其簽訂運營管理合同。采取這一模式必須要嚴格監督社會資本方的辦學運營情況，必須保證其不影響義務教育的義務性質。

4.作業外包

對于學校的一些輔助性工作，比如割草、清潔以及保安等，可以通過簽定外包合同方式，將某些作業性、輔助性工作委托給外部企業承擔和完成，以期達到集中資源和注意力于教學。一般由政府方給承擔外包的企業付費。

5.設計建造（DB）

在公共部門的規范要求和監督下，由社會資本方設計和建設中小學，此種模式往往采取固定價格模式，風險完全由社會資本方承擔。

（二）實踐案例

1.作業外包案例

某市小學將學校內的食堂、物業、超市、基礎設施維修此類非教學任務以及學校運作的公共項目，通過公開招投標的形式，交給了中標的外部公司，并簽訂了服務合同。根據合同規定，該項目建設期2年，運營期10年。通過測試可知，運營期間可行性缺口補助約占項目公司總收入的80.63%；運營收入約占項目公司總收入的19.37%。

2.某市初中校園BOT項目

某市初中的校園建設項目總投資約1.5億元。分為非核心教學部分和核心教學部分。核心教學部分的運營和管理由具有經驗和相應的教學機構提供服務，項目公司不得從核心教學部分收取運營管理費用和參與受益分配。在項目運營期間，項目公司主要負責提供非核心教學部分運營，如物業、綠化、食堂、宿舍、保潔以及項目的維修等。

五、結語

十九大報告指出：“推動城鄉義務教育一體化發展，高度重視農村義務教育，辦好學前教育、特殊教育和網絡教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質量的教育”。可見，面對效率與公平，義務教育應當更注重公平，更要體現出人文關懷，更注重對弱勢群體的保護。唯有如此，才能破除義務教育在城鄉之間的不合理差距，逐漸實現城鄉公共服務一體化。

本文是廣西教育科學十二五規劃課題：區域公共管理視閾下的廣西城鄉公共服務一體化研究：以中小學教育為例的階段性成果，項目編號：2013B026

參考文獻

[1]蓋浙生.教育經濟學[M].臺北：臺灣三民書局，1985.14.

[2]克林頓.在希望和歷史之間[M].海口：海南出版社，1996.17.

[3]高如峰.中國農村義務教育財政體制研究[M].北京：人民教育出版社，2005.41、37.

[4]關于2010年中央和地方預算執行情況與2011年中央和地方預算草案的報告[N].光明日報，2011-03-06.

[5]李芃.義務教育績效工資細則正制定，委員建議省級統籌[N].21世紀經濟報道，2009-01-17.

作者簡介：

李宜強，男，廣西南寧人，碩士，廣西財經學院副教授，從事公共項目管理研究。

（作者單位：廣西財經學院）