落實北京城市總體規劃 推進京津冀協同發展

2017年9月13日，黨中央、國務院正式批復《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》（以下簡稱《總體規劃》）。《總體規劃》在習近平新時代中國特色社會主義思想指導下，系統回答了“建設一個什么樣的首都、怎樣建設首都”這一重大命題，緊扣“兩個一百年”的奮斗目標，緊緊圍繞疏解北京非首都功能，立足京津冀協同發展，在更大的戰略空間考量首都發展，向建設國際一流的和諧宜居之都的目標邁進。

《總體規劃》編制的背景和意義

2005年國務院正式批復《北京城市總體規劃（2004年—2020年）》。該規劃在指導城市規劃、建設、管理、發展方面發揮了重要作用，為北京步入現代化國際大都市行列作出了重要貢獻。但是，一些深層次矛盾和問題也逐步顯現，特別是人口資源環境矛盾日益凸顯，“大城市病”問題突出。如何制定有針對性的治理目標和對策，需要從城市總體規劃的戰略性、全局性角度，尋求綜合解決方略。與此同時，首都發展也面臨新的形勢和重大機遇，經濟發展進入新常態，京津冀協同發展戰略穩步推進，規劃建設城市副中心、規劃建設河北雄安新區等重大戰略決策出臺，籌辦北京2022年冬奧會、深入推進“一帶一路”建設等，都將對首都未來發展產生重大而深遠的影響，需要從長遠發展角度進行統籌考慮。

本次《總體規劃》編制工作，堅持一切從實際出發，貫通歷史現狀未來，統籌人口資源環境，讓歷史文化和自然生態永續利用，同現代化建設交相輝映；堅持抓住疏解非首都功能這個“牛鼻子”，緊密對接京津冀協同發展戰略，著眼于更廣闊的空間來謀劃首都的未來；堅持以資源環境承載能力為剛性約束條件，確定人口總量上限、生態控制線、城市開發邊界，實現由擴張性規劃轉向優化空間結構的規劃；堅持問題導向，積極回應人民群眾關切，努力提升城市可持續發展水平；堅持城鄉統籌、均衡發展、多規合一，實現一張藍圖繪到底；堅持開門編制規劃，匯聚各方智慧，努力提高規劃編制的科學性和有效性，切實維護規劃的嚴肅性和權威性。《中共中央 國務院關于對〈北京城市總體規劃（2016年—2035年）〉的批復》中指出：“《總體規劃》深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，緊緊圍繞統籌推進‘五位一體’總體布局和協調推進‘四個全面’戰略布局，牢固樹立新發展理念，緊密對接‘兩個一百年’奮斗目標，立足京津冀協同發展，堅持以人民為中心，堅持可持續發展，堅持一切從實際出發，注重長遠發展，注重減量集約，注重生態保護，注重多規合一，符合北京市實際情況和發展要求，對于促進首都全面協調可持續發展具有重要意義。《總體規劃》的理念、重點、方法都有新突破，對全國其他大城市有示范作用。”

《總體規劃》的出臺過程

《總體規劃》編制工作于2014年啟動。我們以習近平總書記視察北京“2·26”重要講話精神為指導來開展規劃編制工作，采取“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”的工作模式，40余個相關委辦局和16個區政府共同參與，開展了38項重點專題研究和16個區的規劃實施評估。由北京市城市規劃設計研究院、中國城市規劃設計研究院、清華大學三家研究單位牽頭，30個國家級和市級權威機構、近200名專家學者參與了研究工作。

2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。2016年5月，中央政治局召開會議部署規劃建設北京城市副中心。我們緊密對接京津冀協同發展，結合北京城市副中心規劃工作，對《總體規劃》前期研究成果進行了深化。

2017年2月24日，習近平總書記再次視察北京并發表重要講話，對進一步做好北京城市規劃建設管理作出了重要指示。我們以習近平總書記兩次視察北京重要講話精神為根本遵循，對《總體規劃》草案進行重新審視，前后做了16次大的修改。其間，專門向住房城鄉建設部作了匯報，聽取了京津冀協同發展專家咨詢委員會的意見，提請市人大、市政協進行了審議和協商。通過各種方式，收集意見建議5400多條，逐條進行了研究，吸納了合理化建議。

2017年4月以來，我們組織召開了有中央各有關部門和軍隊單位參加的首都規劃建設委員會全體會，之后又先后上報市委常委會、市政府常務會，對《總體規劃》進行審議。5月17日，市委召開十一屆十四次全會，研究審議《總體規劃》，一致同意按程序上報黨中央、國務院審定。

2017年6月27日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會，專題聽取了北京城市總體規劃編制工作的匯報，并作出重要指示。隨后，本市召開市委常委（擴大）會、市委十二屆二次全會，部署學習貫徹習近平總書記講話精神，對《總體規劃》繼續修改完善，再次上報黨中央、國務院。

2017年9月13日，中共中央、國務院正式批復《北京城市總體規劃（2016年—2035年）》。這是新中國成立以來，北京第七次編制城市總體規劃。

《總體規劃》編制主要特點

一是以習近平總書記兩次視察北京重要講話精神為根本遵循。緊緊扣住邁向“兩個一百年”奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的時代主題，從空間布局、要素配置、疏解整治促提升等方面作出了具體安排，力求增強首都功能的服務保障能力。

二是以疏解非首都功能為“牛鼻子”，堅持疏解功能謀發展。規劃通篇貫穿了疏解非首都功能這個關鍵環節和重中之重，同時統籌考慮疏解與整治、疏解與提升、疏解與發展、疏解與協同的關系，力求在疏解功能中實現更高質量、更可持續的發展，徹底改變了以往聚集資源謀發展的思維定式。

三是緊密對接京津冀協同發展，著眼于更廣闊的空間來謀劃首都的未來。本次規劃與以往一個很大的不同，就是跳出北京看北京，上升到國家發展需要的高度、立足京津冀協同發展來規劃北京的未來，提出要努力打造以首都為核心的世界級城市群。

四是堅持問題導向，積極回應群眾關切。本次規劃編制更加注重以市民最關心的問題為導向，集中聚焦人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等“大城市病”治理，從源頭入手綜合施策，對治理“大城市病”作出了規劃安排。

五是堅持均衡發展。針對北京南北、內外、城鄉發展不均衡問題，規劃提出以重大基礎設施、生態環境治理、公共設施建設和重要功能區為依托，帶動優質要素在南部地區聚集，加快南部地區發展；明確各區功能定位，促進主副結合發展，加快外圍多點發展，山區和平原地區互補發展；加強城鄉統籌，用專門一章對城鄉發展一體化的目標和任務進行統籌部署。

六是加強多規合一。率先實現城市總體規劃與土地利用總體規劃的兩圖合一，實現城市規劃向城鄉規劃轉變，形成全域空間規劃的基礎底圖。以城市總體規劃為統領，整合各種空間規劃，統籌各專項規劃的核心要素，實現多規底圖疊合、數據融合、政策整合，形成一本規劃，實現一張藍圖繪到底。

《總體規劃》的重點內容

《總體規劃》正文包括三個部分：第一部分是總則，包括規劃指導思想、規劃依據、規劃范圍和規劃期限4條內容。第二部分是文本的主體部分，共分8章131條內容。第三部分是附件，包括附表（建設國際一流的和諧宜居之都評價指標體系）和市域空間結構圖、兩線三區規劃圖等圖件。重點內容包括十個方面：

一是以服務保障首都功能為根本要求，建設偉大社會主義祖國的首都。推動北京發展，最重要的是牢牢把握好“都”與“城”的關系，圍繞實現“都”的功能來謀劃“城”的發展，以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。牢固確立首都城市戰略定位，加強“四個中心”功能建設，提高“四個服務”水平，更好服務黨和國家發展大局。

堅持把政治中心安全保障放在突出位置，為中央黨政軍領導機關提供優質服務，保障國家政務活動安全、高效、有序運行。要利用北京文脈底蘊深厚和文化資源集聚的優勢，發揮首都凝聚薈萃、輻射帶動、創新引領、傳播交流和服務保障功能，建設成為弘揚中華文明和引領時代潮流的世界文化名城。國際交往中心建設要優化9類國際交往功能的空間布局，加強國際交往重要設施和能力建設，健全重大國事活動服務保障長效機制，服務國家開放大局，打造國際交往活躍、國際化服務完善、國際影響力凸顯的重大國際活動聚集之都。科技創新中心建設，要充分發揮豐富的科技資源優勢，不斷提高自主創新能力，形成以“三城一區”為重點，輻射帶動多園優化發展的科技創新中心空間格局，構筑北京發展新高地。

二是以更長遠的目標、更高的標準來謀劃首都未來發展藍圖。本輪規劃期為2016年至2035年。近期到2020年，遠景展望到2050年，與“兩個一百年”奮斗目標進程相銜接，既著眼長遠、系統謀劃，更立足當前、扎實推進，將北京建設成為國際一流的和諧宜居之都，成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國首都、具有全球影響力的大國首都、超大城市可持續發展的典范。

建設國際一流的和諧宜居之都，是《總體規劃》確定的城市發展目標。規劃堅持國際一流標準，結合北京實際情況，借鑒國內外超大城市發展經驗，統籌各類規劃目標和指標，從創新、協調、綠色、開放、共享五個方面建立了國際一流和諧宜居之都的評價體系，共42項指標，以此對城市發展目標進行評估。

三是以疏解非首都功能為“牛鼻子”，堅持疏解功能謀發展，優化城市功能和空間布局。《總體規劃》通篇貫穿了疏解非首都功能這個關鍵環節和重中之重，科學統籌不同地區的主導功能和發展重點，提出“一核一主一副、兩軸多點一區”的城市空間結構。 “一核”指的是由東城區、西城區組成的首都功能核心區，是全國政治中心、文化中心和國際交往中心的核心承載區； “一主”指的是中心城區（城六區），是“四個中心”的集中承載地區，是疏解非首都功能的主要地區。 “一副”指的是北京城市副中心，是北京新兩翼中的一翼。要以最先進的理念、最高的標準、最好的質量推動北京城市副中心建設，示范帶動非首都功能疏解。“兩軸”指中軸線及其延長線、長安街及其延長線，要以兩軸為統領，完善城市空間和功能組織的秩序。 “多點”是位于平原地區的順義、大興、亦莊、昌平、房山5個新城，是承接中心城區適宜功能、服務保障首都功能的重點地區。 “一區”是生態涵養區，包括門頭溝、平谷、懷柔、密云、延慶5個區以及昌平和房山的山區，是首都重要的生態屏障、保障首都可持續發展的關鍵區域。

四是切實減重、減負、減量發展，以資源環境為硬約束，劃定并嚴守三條紅線。《總體規劃》提出要以資源環境承載能力為硬約束，實施人口和建設規模雙控，嚴格守住人口總量上限、生態控制線和城市開發邊界三條紅線，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整。

五是堅持問題導向，積極回應群眾關切，讓城市更宜居。緩解交通擁堵，《總體規劃》堅持公共交通優先的戰略，提出加強交通需求調控、完善城市交通路網、加強靜態交通秩序管理、鼓勵綠色出行等措施。嚴控房價高漲，在加強需求端有效管理的同時，加大住宅供地，建立購租并舉的住房體系，建立房地產基礎性制度和長效機制，使更多的人實現住有所居。治理大氣污染，堅持源頭減排、過程管控與末端治理相結合，控制燃煤污染物排放，推進交通領域污染減排，削減工業污染排放總量，嚴格控制揚塵和農業面源污染，強化區域聯防聯控聯治，全面改善大氣環境質量。

六是堅持均衡發展。針對北京南北、內外、城鄉發展不均衡問題，《總體規劃》提出，以重大基礎設施、生態環境治理、公共設施建設和重要功能區為依托，帶動優質要素在南部地區聚集，加快南部地區發展；明確各區功能定位，促進主副結合發展，加快外圍多點發展，山區和平原地區互補發展；突出城鄉統籌，用專門一章對城鄉發展一體化的目標和任務進行統籌部署。

七是加強歷史文化名城保護，強化首都風范、古都風韻、時代風貌的城市特色。《總體規劃》更加重視歷史文化名城保護，提出構建“四個層次、兩大重點區域、三條文化帶、九個方面” 全覆蓋、更完善的歷史文化名城保護體系，拓展和豐富歷史文化名城保護內容。加強老城整體保護，堅持整體保護十重點，老城內不再拆除胡同四合院，保護和恢復老字號等文化資源。推進大運河文化帶、長城文化帶、西山永定河文化帶建設。加強城市設計，進行特色風貌分區，塑造傳統文化與現代文明交相輝映的城市特色風貌。

八是緊密對接京津冀協同發展，著眼于更廣闊的空間來謀劃首都的未來。《總體規劃》著眼于處理好“一核”與“兩翼”，對支持河北雄安新區規劃建設也作出安排。《總體規劃》也強調要攜手津冀兩省市推進交通、生態、產業等重點領域率先突破，與河北共同籌辦好2022年北京冬奧會和冬殘奧會。

九是改革創新，推動超大城市治理體系和治理能力的現代化。《總體規劃》提出，堅持精細化管理、多元化治理、依法治理、體制機制創新，推動城市管理向城市治理轉變。要著力抓好疏解整治促提升，對違法建設、開墻打洞等城市亂象，必須堅持依法治理。要更加注重運用法規、制度、標準管理城市。

十是切實維護城市總體規劃的嚴肅性和權威性，以釘釘子精神抓好貫徹落實。《總體規劃》也進一步強化了規劃實施的內容，提出要健全規劃實施及管控體系，定期開展城市體檢評估。對于違反規劃和落實規劃不力的，加強監督問責。要提高規劃公開的透明度，主動接受社會監督。

《總體規劃》對京津冀發展的新提法和意義

2015年4月，中央政治局審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》。《京津冀協同發展規劃綱要》指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。

《總體規劃》設置了單獨的章節強調京津冀協同發展，包括區域合作、功能疏解、空間協調、設施共享、開發管控、幫助參與雄安新區建設等重要內容。《總體規劃》提出，要發揮好北京“一核”的輻射帶動作用，強化北京、天津雙城在京津冀協同發展中主要引擎作用，發揮節點城市的支撐作用；要推進交通、生態、產業等重點領域率先突破，著力構建協同創新共同體，推動公共服務共建共享，推動京津冀區域建設成為以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示范區。

建設以首都為核心的世界級城市群。北京要主動融入京津冀協同發展大局，發揮好北京“一核”的輻射帶動作用。在半徑50公里左右的北京及周邊地區，加強跨界發展協作和共同管控。以首都為核心、半徑150公里左右的平原地區是帶動京津冀協同發展的核心區域，要重點抓好非首都功能疏解和承接工作，建設現代化新型首都圈。在京津冀范圍內建立大中小城市協調發展、各類城市分工有序的網絡化城鎮體系。

對接支持河北雄安新區規劃建設。北京要積極對接支持河北雄安新區規劃建設，主動加強規劃對接、政策銜接，積極作為，全力支持河北雄安新區規劃建設，推動非首都功能和人口向河北雄安新區疏解集聚，打造北京非首都功能疏解集中承載地，與北京城市副中心形成北京新的兩翼，形成北京中心城區、北京城市副中心與河北雄安新區功能分工、錯位發展的新格局。一是建立與河北雄安新區便捷高效的交通聯系，構建便捷通勤圈和高效交通網。二是支持在京資源向河北雄安新區轉移疏解，積極引導中關村企業參與河北雄安新區建設，在河北雄安新區合作建設中關村科技園區。三是促進公共服務方面的全方位合作，支持市屬學校、醫院到河北雄安新區合作辦學、辦醫聯體，共同促進河北雄安新區建設完善的醫療衛生、教育、文化、體育、養老等公共服務設施。

推進重點領域率先突破。對接《京津冀協同規劃綱要》中提出的重點領域率先取得突破的要求，《總體規劃》提出，一是推進區域交通一體化，建設國際性綜合交通樞紐，改變北京單中心、放射狀的交通結構，優化城市群交通體系，構建以軌道交通為骨干的多節點、網絡化交通格局。二是強化區域生態環境聯防聯控聯治與津冀攜手開展區域環境污染的聯防聯控聯治，推動生態系統的保護與修復，著力擴大區域環境容量和生態空間。三是加強區域產業協作和轉移，加強重點領域產業對接協作，構建區域協同創新共同體。四是精準開展對口幫扶，幫助受援地區實現可持續發展。

加強交界區統一規劃、統一政策、統一管控。對于京冀、京津交界地區，將以通州區和廊坊北三縣地區、北京新機場周邊地區等為重點，探索合作編制交界地區整合規劃，共同劃定生態控制線和城市開發邊界，建設大尺度綠廊，嚴控建設用地規模，嚴禁環首都圍城式發展。

全力辦好2022年北京冬奧會，促進區域整體發展水平提升。《總體規劃》充分考慮冬奧會籌辦和賽后發展，提出高水平高質量規劃建設各類場館和基礎設施，提供優良的交通、公共服務和保障，與張家口市共同提升生態環境質量，積極推動冰雪產業和群眾冰雪運動發展，全力推動辦成一屆精彩非凡卓越的冬奧會，充分發揮對京津冀協同發展強有力的牽引作用。

責任編輯 / 沈 聰