疏解整治促提升要深刻把握“三個適應”

2018年2月23日，市委書記蔡奇在深入推進疏解整治促提升促進首都生態文明與城鄉環境建設動員大會上提出，“要適應深化京津冀協同發展戰略的需要，適應城市發展深刻轉型的要求，適應人民群眾對美好生活的向往，切實把疏解整治促提升、生態文明與城鄉環境建設工作抓緊抓好。”北京市疏解整治促提升工作取得了階段性重大成就，但還存在許多難點問題亟待破解。如何深刻把握“三個適應”的基本內涵，系統剖析疏解整治促提升工作的難點問題，科學選擇下一步工作的對策措施，值得深入研究和抓緊抓好。

適應深化京津冀協同發展戰略的需要，關鍵在疏解

疏解整治促提升，疏解是“牛鼻子”，是關鍵環節。習近平總書記在十九大報告中強調，以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”推動京津冀協同發展。如何疏解？疏解是一個系統工程，疏解的方向在于推進京津冀協同發展，而非就疏解而疏解，疏解整治不是目的而是手段。通過疏解整治促提升，既有效緩解首都北京交通擁堵、人口膨脹、環境惡化等難題，也有利于推進京津冀協同發展。

北京疏解非首都功能存在的難點問題主要有：一是部分疏解區域和承接區域缺乏對接性的細化方案。疏解方和承接地缺乏有效的工作方案和對接機制，一定程度上降低了疏解的工作成效。二是部分疏解工作缺乏層次性。疏解的生態鏈條和要素鏈條不完善，承接的針對性還有待進一步加強。三是疏解工作缺乏系統性規劃。有的區域疏解工作缺乏方向性指導，被疏解的企業、機構、市場往哪兒發展？如何確保被疏解的企業或機構在承接地落地生根？這些方面都值得深入研究。當前疏解工作取得了一定的成效，局部地區的交通擁堵、人口膨脹現象得到明顯緩解。但整個北京核心城區特別是東西城區的人口密度降低、交通擁堵治理等工作還任重道遠。針對以上問題，建議采取如下對策。

一是加強公共服務的均等化供給。北京“攤大餅”的發展模式主要是因為核心區資源過于集中，基礎設施、公共服務等比周邊區域有絕對的優勢，這些資源有行政力量的驅使，也有資源集聚所帶來的集聚效應和規模效應。落實首都城市戰略定位，加快非首都功能疏解，應該加快優勢資源、公共服務的均衡布局，引導人口有序分流。承接非首都功能的區域要增加公共服務供給，在交通、教育、醫療、基礎設施等領域加快與北京核心區的一體化、協同化建設，以均等化的公共服務供給促進核心區非首都功能的有效疏解。

二是制定有針對性、更加科學的疏解和承接方案。要深刻理解高精尖經濟結構與低端產業之間的關系，疏解非首都功能不等同于僅僅疏解低端產業。要系統把握特大城市病的內在成因和治理規律，北京核心區功能過多、人口密度過大，特別是就業崗位過于密集，與交通、環境、資源等承載力不匹配。科學制定疏解非首都功能的工作方案，必須從降低核心區人口密度、就業密度以及提高交通承載力包括增加軌道交通密度等方面入手。一方面，核心區的非首都功能疏解要降低人口密度特別是就業密度，增加軌道交通密度及其承載力。另一方面，承接地要制定針對性的承接方案，特別是疏解區域與承接區域要做好對接，提高優質教育、醫療、文化、就業機會等條件，加快建設通達核心區的軌道交通，提高承接區的吸引力。

三是重視北京遠郊區對非首都功能的承接和協同發展。北京遠郊區作為京津冀協同發展的過渡帶，更加具備承接部分非首都功能的潛力、需求和吸引力。疏解工作要以推進北京副中心建設為契機，更加重視北京遠郊區對核心區非首都功能的承接，推動遠郊區的協同發展。加強通州、大興、房山、順義非核心區與核心區的合作，加快承接東西城核心區的高端教育、醫療、文化等資源疏解，吸引國家級和市屬機構、企業進入。

四是發揮政府與市場“推”和“拉”的互動作用。要堅持政府推動與市場吸引兩方面的“推”和“拉”的互動作用，既不能簡單依靠政府強制性的行政干預和強制搬遷模式，也不能放任不管、政府不作為。在政府層面，通過讓利于民、政策扶持、轉移支付等多種模式推進主動疏解；在核心區要限制開發，引導政府機構、社會組織、教育醫療機構在周邊區域進行搬遷或建立分支機構；周邊區域可以通過給戶口指標、土地指標、減免稅收等多種方式增強承接的吸引力。在市場層面，要充分發揮市場機制在城市優勢資源均衡布局和非首都功能疏解中的決定性作用，為疏解目的地創造條件，營造良好的市場環境、營商環境和服務環境。

適應城市發展深刻轉型的要求，重點在整治

落實首都城市戰略定位，加快轉型發展，是首都近年來最為深刻的變化。從現代城市轉型的共同規律看，城市轉型的基本要求表現為：一是面向多領域。城市轉型不僅僅是經濟層面的轉變，還是多方面轉變的系統工程，影響經濟、社會、文化、生態等眾多領域。二是融入高科技。現代城市發展融入了高科技和創新元素，區別于傳統低端、粗放式發展特點，表現為借助科技創新驅動城市加快現代化轉型。三是體現綠色化。現代城市轉型要改變傳統的高污染、高能耗、高排放發展格局，更加強調城市綠色、生態、低碳、宜居。四是彰顯人文性。現代城市響應市民的全面發展訴求，要求傳承傳統文化，避免千城一面，體現人文關懷，彰顯文化底蘊，重視社會建設，實現協調發展。

基于現代城市轉型的基本要求，促進首都北京的深刻轉型還有許多工作要做。主要問題有：一是整治工作缺乏全面性和系統性；二是整治工作缺乏前瞻性和創新性；三是整治工作缺乏利益協調性。如何實現首都城市轉型更加全面、更加體現高精尖、更加綠色、更加協調，需要加大研究力度，采取更加有效的整治措施。

一是重視全面轉型。整治工作要適應現代城市轉型的內在要求，更加重視首都北京在經濟、社會、文化、生態、治理等多領域、全方位的深刻轉型。要重新認識“舍”與“得”“都”與“城”“減”與“增”的辯證關系，加快疏解非首都功能，加快提升首都北京的生態宜居指數。

二是加強創新驅動。要以創新驅動為重要突破口，化解各種疏解和整治難題，以技術創新提升產業鏈，加快構建更加完善、更加高端的現代經濟體系。要發揮首都科技創新優勢，用好城市大數據，加強科技支撐。

三是突出綠色低碳。要堅持綠色發展理念，城市綠化不僅僅是留白增綠，更要促進城市空間的集約利用，大力發展具有高精尖和綠色低碳特征的產業。鼓勵各類建筑屋頂、空地安裝太陽能發電設備。應將面向實際技術應用和產品推廣的光伏服務業納入鼓勵發展的北京支柱產業。要出臺政策，鼓勵屋頂、空地等安裝太陽能發電和供熱設備，大面積進行屋頂綠化，將北京建設成為全國乃至世界聞名的綠色低碳之城，打造綠色低碳的新北京名片。要加快北京燃油車淘汰，縮小甚至取消私家燃油車牌照發放，大力發展新能源汽車和共享汽車，加快能源結構的綠色轉型。

四是統籌協調發展。疏解整治促提升要更加重視協調發展，更加重視城市社會建設、文化建設和民生改善，減少城市利益矛盾和社會不和諧因素。騰退后的空地或場所要重視城市文化建設和社會建設，可優先用于增加便民服務設施，擴大留白增綠面積，加強老舊小區改造，增加停車位和安全通道，增加社區文化活動空間等，彰顯人文關懷，為市民提供更多、更優質的公共文化和社會活動空間。

適應人民群眾對美好生活的向往，目標在提升

疏解、整治的最終目標都在于提升。要通過提升城市發展質量和治理水平，進而提升人民群眾獲得感和滿意度，真正適應人民群眾對美好生活的向往。當前提升工作存在的難點問題主要有：對人民群眾的實際需求了解不夠深刻，服務意識不強，提升手段不夠科學等。有的區域依然存在只重視疏解整治，對安全生產日常檢查把關不嚴，督查整改不力，城市發展質量提升不夠。疏解整治促提升要堅持以人民為中心的發展理念，提升城市精治共治法治水平，應采取如下對策。

一是實施精準治理。要針對具體問題精準施策，提升城市發展的技術水平，采用現代化先進技術及其產品促進城市發展與治理。要提高城市環境建設標準，像繡花一樣抓好每個細節，建設環境高品質、服務人性化、治理精準化的公共空間。要注意方式方法，防止個別地方簡單化，防止急躁情緒，堅持系統治理，一點一策，預留發展空間。要實現疏解整治促提升向信息化、專業化、標準化、精準化方向邁進，更多地在細節上用心，在細節上發力，在細節上推進。

二是鼓勵共建共治。鼓勵首都人民的共同參與，通過共建共治實現成果共享。加快疏解整治促提升，特別是老舊小區綜合整治要重視民情民意民智，依靠群眾的力量，提高群眾的積極性。重視民情就是要大興調查研究之風，多到一線，加強與公眾溝通，了解市民的實際需求。重視民意就是要更加虛心地聽取市民意見和建議，辦好群眾家門口的事，改善人居環境，提高首都市民的生活便利性和滿意度。重視民智就是要動員各方參與，聚焦基層一線，充分吸納市民、社會組織、志愿者的力量，共同推進疏解整治促提升工作。

三是提升法治水平。市委書記蔡奇指出，要強化法治思維和法治觀念，使首都成為依法治理的首善之區。如何做到“依法治理”？就是要在疏解整治促提升工作中做到有法可依、有政策保障。一方面，要牢牢把握首都發展的要義，不斷完善法律法規治理體系，細化制定疏解整治促提升的相關政策；將疏解整治前期工作中普遍適用的臨時性措施長效化，進一步做好相關工作方案和制度法規的補充、完善和提升工作。另一方面，要建立完善工作對接機制和意見溝通反饋機制，有序推動各項工作，嚴格依據法律法規開展清理整治，提升首都城市精治共治法治水平，真正適應人民群眾對美好生活的向往，加快構建國際一流的和諧宜居之都。

（作者：陸小成，北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心北京市社會科學院研究基地研究員）

責任編輯 / 高 斌