關系重構：京津冀產業協同的新向度

黨的十九大報告提出實施區域協調發展戰略，并點名強調京津冀協同發展。協同發展是一項龐雜且系統的工程。京津冀產業體量與結構不均衡是新時代社會矛盾的一種具象反映。目前京津冀的產業協同尚處于從初級階段向中級階段的過渡周期，突出表現為三地產業合作的強度、深度與力度還有待加強。產業協同是一種經濟層面的資源配置過程、政治層面的政府協商過程、社會層面的組織溝通過程。實現這一戰略需要重構三對基本關系，才能從根本上化解京津冀區域發展不平衡不充分的社會矛盾。

一是理順地方政府間的關系。府際間的橫向良性互動與合作是地方政府協同發展的權利和組織保障。政府持續合作是區域產業高質量發展的必要條件。促進產業協調需要減少政府間的合作風險，譬如信息風險、利益風險、資源風險等，增拓制度與非制度合作渠道，減少排他性拒斥，才能消解區域整體發展層面的“囚徒困境”，弱化地方府際競爭的負外部性。京津冀三地省級政府部門需要結合黨的十九大精神，內化實施區域協調發展思路，將《京津冀協同發展規劃綱要》作為三地產業協同的制度中軸，強化產業集群理念，淡化利益排他性和責任他者性思維，不斷健全合作機制。一方面，以審慎的態度找準產業協同的“痛點”“難點”“困點”“堵點”。在基礎設施、公共服務與產業政策等方面增強溝通，構建三地人流、物流、資金、技術、信息等生產要素流通的支撐系統，減少制度屏障和體制壁壘，降低地方利益本位的偏好，共同創制良好的產業環境和市場環境。另一方面，從政治自覺的高度疏解北京非首都功能。這種疏解并非北京單向行動，而是京津冀整體的產業對接與優化升級，以北京副中心和雄安新區建設為契機，通過加強省級層面的行政協調機制，拓展三地區、縣各級、各部門的合作范疇、合作方式和合作層次，促進三地融合式錯位發展，實現區域產業生態良性運行。

在組織層面，建議三地政府進一步健全干部跨域借調、掛職等形式，增加彼此間的信任和了解。在人才交流層面，推進教育、醫療等領域人力資源的互通，推動京津兩地優秀人才深入河北腹地基層，加強技能知識擴散。在制度層面，以雄安新區建設為抓手，加強有利于三地產業協同發展的制度建設，如醫療保險制度、住房制度、教育制度、企業注冊制度等。實踐證明，京津冀政府同步合作，采取一致化的集體行動，克服行動張力，能夠明顯減少環境污染等“公地悲劇”的發生。從長遠看，三地政府需要培育政府間合作文化，孕育合作的自律性、自覺性、自為性。

二是平衡政府與市場的關系。區域產業協同的主旋律是高質量平衡發展。在市場經濟體系中，政府與市場是資源配置的兩種主要機制。從某種意義上，政府變革和市場運行是一種互動的動態過程。歷史與實踐表明：任何一種機制都難以實現區域經濟可持續高質量的發展。單憑政府間的協同難以應對當前復雜與流變的產業生態，相反，完全依靠市場機制則可能會加劇地域間的產業經濟極化。因此，需要政府與市場建立一種平衡，形成區域產業協同的作用合力。

黨的十九大報告中明確指出，“使市場在資源配置中起決定性作用，更好發揮政府作用”，“構建市場機制有效、微觀主體有活力、宏觀調控有度的經濟體制”。這表明，中央已經釋放一種強烈的經濟體制改革信號，正如習近平總書記所言“改革不停頓，開放不止步”。一方面，處理好政府與市場的權利邊界，并界定彼此合適的距離。地方政府部門應堅持并切實落實新發展理念，明晰政府的“權力清單”和“責任清單”，積極推動市場準入負面清單，遵循“增減并軌”產業協同發展路徑。即，增強產業政策的銜接性、系統性、連續性和穩定性，增加市場主體的“政策獲得感”，弱化權力對企業活動的直接行政干預，減少尋租或“政治分肥”發生的場域。同時，在政府治理中注入適度的市場因素，將市場動力滲透到政府領域中，以減少政府失靈缺陷。另一方面，市場需要政府提供秩序支撐。按照德國學者馬克斯·韋伯的解釋，經濟理性管理呼喚一種講究績效的官僚制。這些績效客觀要求政府深化供給側改革，不斷提升現代化治理水平和能力，優化市場環境和區域營商環境，矯正市場選擇帶來的區域產業結構極化的負面影響。通過夯實經濟秩序，壓縮機會主義空間，改善市場功能，激發市場主體的活力和創新力。進而產生集聚效應，促進區域產業鏈提質變強和產業結構的換代升級，形成良性產業集群和產業生態圈，構筑京津冀現代化經濟體系，提升京津冀區域市場經濟競爭力、綜合實力和國際競爭力。

三是重塑政府與社會的關系。產業協同并非純粹的經濟資源的空間布局，而是一種區域社會系統的重建，體現公平與效率的兼容。實際上，無論政府抑或市場的單邊力量對于克服區域發展失衡均存在一定的困難。這自然帶來區域協調發展客觀要求以社會組織為代表的社會力量的投射。京津冀產業協同是空間尺度的整合重組。這意味著社會組織應充分發揮社會資本對政府與企業之間的黏合作用，促進政府與企業的信息溝通、市場主體之間的資源對接，減少市場摩擦，降低區間信息交換的不對稱性和不確定性以及由此滋生的交易成本。在美國經濟學者曼瑟爾·奧爾森看來，那些共容性組織有動力使其所在的社會更加繁榮。社會穩定是構成新的發展引擎的必要條件，它有益于資源要素的自由流通。只有資源要素的流通才能完善京津冀區間產業鏈，創造京津冀經濟共同體，形成具有國內乃至國際影響力的產業集群和產業生態圈。

政府應妥善處理與社會的競合關系，其角色需要適應性轉型并提升治理能力。作為對國家與市場主體的補充，社會組織在環境、衛生、教育等顯性領域，以及信任等抽象領域具有獨特優勢。這是因為社會組織具有更大的彈性空間。政府可以運用金融、資本、法律等工具箱對其進行鼓勵與支持，并降解既有的制度排斥、剝奪或攫取。健全政府與社會組織的對話機制，注重對社會組織的政策引導，規范社會組織的行為界限，強化政府與社會組織的同向性、合力性與凝聚性，為京津冀產業協同發展供給必要且和諧的社會基礎。

上述表明，京津冀產業協同的圖景既非單一因果邏輯，也非線性演進過程。綜合因素共同導致空間產業發生市場分割甚至斷裂，那么破解新時代區域經濟失衡的困境命題亦需要作出深刻反思并重構這些要素的關系。假如上述社會關系體系沒有發生徹底的結構轉換，區域不平衡和不充分的社會矛盾則難以根除。京津冀產業協同新格局的生成與轉型需要“國家—市場—社會”的長時段互構。簡言之，京津冀產業協同的關鍵在于三大關系框架的協同搭建和新的有機組合。

（作者：張亞鵬，中國電子信息產業發展研究院產業政策所博士）

責任編輯 / 易 艷