以統籌規劃推進北京集體建設用地減量升級

“減量”是《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》（以下簡稱“新總規”）高頻出現的用詞，“切實減重、減負、減量發展，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整”，是中央對北京未來發展的明確要求。“減量”的重點在于建設用地規模減量，尤其是“重點實施集體建設用地減量，大力推進農村集體工礦用地整治，積極穩妥推進農村居民點整理”。實施集體建設用地規模減量，離不開規劃的統籌和引導，需要“以區為主體制定集體建設用地規劃和實施計劃，以鄉鎮為基本單元統籌規劃實施，全面推動城鄉建設用地減量提質”。特別是黨的十九大明確提出，中國特色社會主義進入了新時代。作為新時代社會主義中國的首都，北京集體建設用地規劃更需要思考現實突出問題，明晰規劃的基本原則、重點考慮因素和主要方向。

認識北京集體建設用地利用的現實問題

長期以來，北京作為人口經濟高度密集的大都市區，集體建設用地不減反增，過去相當長時間處在“增量管不住、存量拆不動”的狀況。這與北京集體建設用地的資產屬性和價值顯化密切相關。其突出問題表現為：第一，違規建設現象多，資產形成不規范。早在2010～2014年間，全市土地利用總體規劃圈外新增建設用地57平方公里，其中新增集體建設用地就占到73%。第二，人均占地差異大，資產占有不平衡。以2014年數據為例，北京市各區農村戶籍人口人均集體建設用地面積規模差異巨大，最大的區達到1186平方米，最小的區是363平方米，前者是后者的3.3倍。第三，承載產業低端化，資產使用效率低。主要集中在傳統產業的高端產品嚴重不足，科技含量低。北京某區集體產業用地的地均產出效益僅為19.2億元/平方公里，而區內的現代服務業、高新技術產業的地均產出效益均超過了100億元/平方公里。第四，部門目標不統一，資產管理不協同。當前，涉及農村土地管理的多個部門管理目標和職能有沖突，有待進一步整合職權，形成工作合力。

思考北京集體建設用地規劃編制實施的影響因素

第一，要落實新時代發展的客觀要求。怎么服務于建設一個新時代的社會主義中國首都？這是北京集體建設用地規劃必須考慮的重要因素。答案正如新總規所指出的：“必須抓住京津冀協同發展戰略契機，以疏解非首都功能為‘牛鼻子’，統籌考慮疏解與整治、疏解與提升、疏解與承接、疏解與協同的關系，突出把握首都發展、減量集約、創新驅動、改善民生的要求，大力調整空間結構”，“從而優化提升首都功能，做到功能清晰、分工合理、主副結合，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出人口經濟密集地區優化開發的新模式”。

第二，要考慮首都功能的特殊影響。北京作為首都，功能是綜合的、復雜的。以往正是由于承載了過多的功能，引發了人口膨脹、交通擁堵、房價高漲等一系列“大城市病”。根治“大城市病”是新總規的重要出發點之一。客觀來看，盡管北京全力推進非首都功能疏解，并取得一系列積極成效，但北京的土地資源始終面臨全國乃至全球需求的壓力。集體建設用地在承載北京一般性服務功能方面，始終發揮著較強的作用。因此，集體建設用地規劃要做好相互匹配的人口、產業和用地需求測算，做好“騰籠換鳥”等一系列謀劃，確保首都經濟社會事業的可持續發展。

第三，要統籌協調部門管理體制機制。“政出多門”，是過去北京集體建設用地利用政策制定和推進實施的主要問題之一。由于缺乏有效的頂層設計，不同部門職能的差異或交叉，常常導致出臺政策的矛盾。盡管國家層面對集體土地的開發建設有較多的政策限制，但對小城鎮發展、村集體產業發展的鼓勵性措施，也容易導致一定時期內全市范圍集體建設用地的較快增長。發展與保護的矛盾，鼓勵與限制的對立，不同時期發展目標選擇的差異，致使針對集體建設用地利用的相關政策波動性較大，相對缺乏穩定性。因此，必須加強部門間管理體制機制的協同，尤其是規劃編制實施中的步調一致，并加強相應的實施監管力度。

第四，要有效解決鎮村財務壓力問題。財權事權不對稱，導致對集體建設用地擴張的約束缺乏自下而上的支持。一方面，隨著財稅體制的改革，財政收入更加向上一級集中，鄉鎮財政困境進一步顯現。鎮、村級財政來源渠道較少，財政轉移支付補助資金是鎮村級組織收入的主要來源。各村集體收入的其他來源主要包括土地出租、土地分紅等經營性收入、發包及上交收入和補助收入等方面。其中土地出租及土地分紅是不可或缺的重要組成部分。另一方面，收入的分配與各級所承擔的事權不協調。鎮、村承擔一定的社會管理職能，特別是隨著社會事務向下延伸，財務支出逐年增加，用以保障的資金壓力也在加大。正是在這樣的背景下，土地成為鎮、村、村民可直接觸及的重要資源。盡管有各種土地政策紅線，但依然本著法不責眾的心理，基層的有關利益群體構成了利益聯盟，在集體建設用地上不斷尋租。這些致使集體建設用地規范管理的難度不斷加大，在以往減量化的實際操作中，就會遇到來自基層的重重阻力。因此，實施新的規劃編制就需要研究并理順鎮、村財權和事權的關系，進行合理配置。

把握北京集體建設用地規劃的基本原則

第一，要促進構建國土生態安全格局。北京面臨著一系列資源環境制約，國土生態安全面臨嚴重威脅。具體包括：水資源嚴重短缺，河湖調蓄能力明顯下降；土地后備資源不足，節約集約利用程度有待提高；建成區“攤大餅式”擴張，城市空間結構不盡合理；景觀破碎化趨勢明顯，綠色空間尚未形成有機系統。建設國際一流的和諧宜居之都，對綠色空間、人居安全提出了很高的要求，規劃必須優先考慮構建覆蓋北京全域的生態安全格局，減量增綠，見縫插綠，對影響生態安全、人居安全的集體建設用地加以系統整治。

第二，要優化城鄉建設用地結構布局。針對農村集體建設用地規模大、布局散、使用效率偏低、承載功能低端化的現狀，北京集體建設用地規劃應秉承嚴控增量、盤活存量的原則，促進農村集體建設用地總量的縮減，推進存量用地的升級改造和再利用，優化城鄉建設用地結構，促進節約集約用地，為合理疏解非首都功能、有效控制人口提供基礎保障。

第三，要保障維護農民合法合理權益。北京農村集體建設用地已經具備了很強的資產屬性，成為集體經濟組織和農民的主要財產性收入來源。在規整盤活存量集體建設用地過程中，特別是在解決有爭議的土地權屬問題上，要注意在維護農民利益和解決爭議的配置途徑上尋求一個平衡點，提倡合法優先、合理保障，公開透明地維護不同利益群體的合法權益。

第四，要制定相對統一有效的政策標準。針對集體建設用地的改造，北京當前實施的對策往往是“一村一策”。針對北京農村集體建設用地歷史遺留問題突出的特點，需整合對接各類政策，優化政策資源，形成政策合力，探討制定相對統一的政策標準。編制規劃時，應統籌銜接各類相關規劃，尤其是在技術標準、操作平臺、管理手段、規劃依據、審批流程等方面的銜接。建立明確的約束和考核指標，統一納入規劃內容之中。注意兼顧不同功能區的協調發展要求，在規劃編制、土地市場建設、農民安置、利益分享等方面做好綜合謀劃和安排，從而推動規劃的有效實施。

明確北京集體建設用地規劃編制實施的主要方向

第一，減量化。一是總量縮減。依據市委市政府以及相關部門出臺的法規和規劃，針對不同區域采取不同的處理辦法。以城鄉結合部和限制建設區為重點地區，設置必要的集體產業集中布局引導區，進行漸進式調控，因地制宜開展集體建設用地騰退，促進用地規模的縮減。二是多減少增。嚴格控制新增集體建設用地規模，加大新增集體建設用地與存量集體建設用地減量化規模的關聯掛鉤力度，推進“拆多還一”。

第二，提質化。在保障地區就業和農民發展權益的基礎上，改變當前集體建設用地利用低效、布局紊亂的現狀，騰退存量，增加綠量。引進符合首都功能的高精尖產業，做好和“三城一區”的產業對接，提高土地集約利用水平，實現城鄉互動、區域聯動，促進城鄉區域統籌協調發展。

第三，差別化。加強分區分類引導，有針對性地提出農村集體建設用地改造盤活的途徑及政策。未來需要城鎮化、工業化的區域，規劃為城鎮建設用地的農村集體建設用地地塊，除采取常規的土地收購儲備途徑外，可以進行必要的模式創新探索。如參照“東升科技園一期”模式，不征為國有，而由農村集體經濟組織自行按照城鄉規劃的要求進行開發建設；或是參照“東升科技園二期”及廣東“三舊”改造的模式，自征自用，部分或全部由農村集體經濟組織進行開發和建設；或是進行公租房建設。對于分布在開發區內的集體建設用地應以國有征收為主，伴隨各開發區的建設發展，逐步予以盤整。未來規劃為綠色空間的集體建設用地，可以結合“綠隔”政策以及農村土地綜合整治進行復墾、復綠，或者進行必要的土地置換，推進首都綠色空間格局的構建。未來保留為村鎮建設、符合城鄉規劃和土地利用規劃的集體建設用地，應鼓勵各鄉鎮根據自身的實際情況，自行開展存量土地的升級再利用。

第四，系統化。在鄉村振興戰略、美麗鄉村建設的新時代背景下，做好減量升級發展和鄉村振興的統一，應強化集體建設用地規劃的統籌功能。要有效開展指導村莊規劃編制、鄉村生態空間治理等方面的工作，尤其是在各類規劃之間應構建有效的橫向銜接機制和縱向傳遞體系，確保各類規劃之間不沖突且形成強大合力，共同推進北京國際一流和諧宜居之都的偉大建設。

（作者：林堅，北京大學城市與環境學院城市與區域規劃系主任、教授，北京大學首都發展研究院副院長）

責任編輯 / 沈 聰