從新總規看首都超大城市治理轉型

城市治理是國家治理的重要內容。構建符合中國城市特點的城市治理體系，有助于完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。北京作為首都，還承擔著為中央黨政軍領導機關服務的職責，需要以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。提高城市治理水平，完善城市治理體系的重要性更加突出。在《北京城市總體規劃（2016年-2035年）》（以下簡稱“新總規”）的編制階段，習近平總書記多次強調城市治理的重要性。2014年2月26日，習近平總書記視察北京工作時指出，“建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容”。2017年2月24日，習近平總書記再次強調，“要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向，以解決人口過多、交通擁堵、房價高漲、大氣污染等問題為突破口，提出解決問題的綜合方略，形成有效的特大城市治理體系”。這既是黨和國家對北京城市治理提出的新要求，也是北京做好城市治理的重要保障。

北京城市治理的客觀環境變化

積極應對城市發展轉型。改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規模最大、速度最快的城鎮化進程。全國80%以上的經濟總量產生于城市、55%以上的人口生活在城市，城市已經成為國家經濟社會發展和人民生產生活的重要載體。黨的十八大以來，中國城鎮化主動邁向以提升質量為主的轉型發展新階段。隨著中國特色社會主義進入新時代，發展動力轉型和外部環境深刻變化，北京城市發展邏輯逐漸從增長導向型轉為發展導向型，發展模式由量變轉為質變，對北京城市規模、社會秩序、空間管理提出了新挑戰。規劃工作同樣面臨轉型要求，城市治理應發揮首都超大城市可持續發展的引領作用。

積極應對城市發展挑戰。近十年來，首都城市發展建設不斷取得令人矚目的成就，經濟社會發展和城鄉面貌發生了巨大變化，北京已經步入現代化國際大都市行列。然而，伴隨著北京城市常住人口的迅速增加、建設用地規模的不斷擴張、各類功能過度集聚，也帶來了各種各樣的城市發展問題，“大城市病”日益凸顯。人口資源環境矛盾日益嚴峻，城市運行模式的資源利用效率仍需提高，尤其是水資源嚴重短缺。全市人均水資源量176立方米，遠低于國際上500立方米極度缺水警戒線，對北京乃至更大范圍的環境承載力也構成了巨大挑戰。高強度、高速度運轉的城市和社會本身即具備巨大的動能，如何合理防范潛在風險，保障首都城市安全就顯得越來越重要。

增強人民群眾的滿意度和獲得感。習近平總書記在中央城市工作會議上談到，要“堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”。2017年2月24日，習近平總書記視察北京時也指出，“城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量”，“要健全制度、完善政策，不斷提高民生保障和公共服務供給水平，增強人民群眾獲得感”。這深刻體現了習近平總書記以人民為中心的城市發展思想，也是中央對北京做好“四個服務”要求中“為改善人民群眾生活”的延續與深化，為我們“建設一個什么樣的首都，怎樣建設首都”統一了思想、深化了認識、指明了方向。

新總規的治理轉型探索

站在新的歷史起點，落實黨和國家要求，建設和管理好首都，新總規以制約首都可持續發展的重大問題和群眾關心的熱點難點問題為導向，標本兼治，綜合施策，提出了全面提高城市治理水平、構建超大城市治理體系的總體目標。到2020年“大城市病”得到緩解，到2035年“大城市病”治理取得顯著成效，到2050年全面形成具有首都特點、與國際一流的和諧宜居之都相適應的現代化超大城市治理體系。

強化新總規在城市發展中的統領作用，體現綜合治理。新總規全面建立了多規合一的規劃實施管控體系。以新總規為統領，重視土地利用總體規劃，統籌各級各項規劃，實現底圖疊合、指標統合、政策整合，確保各項規劃在總體要求上方向一致，在空間配置上相互協調，在時序安排上科學有序。始終貫徹創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，堅持國際一流標準，結合北京城市發展的實際情況和特點，統籌各類規劃目標和指標，新總規建立了國際一流的和諧宜居之都評價指標體系，共42項指標，涵蓋了城市和社會發展的各個領域。如常住人口規模、城鄉建設用地規模、細顆粒物年均濃度、全社會研究與試驗發展經費支出占地區生產總值的比重等。以此為基礎，對城市發展的各項目標指標完成情況進行綜合評估，進一步強化總體規劃的統領作用，夯實規劃統籌實施的基礎。

緊緊圍繞首都城市戰略定位和服務保障功能，支持國家治理。建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。新總規更加自覺地把握好 “都”與“城”“舍”與“得”的關系，圍繞實現“都”的功能來謀劃“城”的發展，努力以“城”的更高水平發展服務保障“都”的功能。落實“四個中心”城市戰略定位，有所為有所不為，著力提升首都功能，有效疏解非首都功能；要做到服務保障能力同城市戰略定位相適應，人口資源環境同城市戰略定位相協調，城市布局同城市戰略定位相一致。新總規對服務保障“四個中心”功能的空間布局作出了安排，為“都”的戰略如何在“城”的空間上施展提出了明確的實現路徑。

突出底線約束，強化源頭治理。面對日益凸顯的人口資源環境矛盾，新總規主動提出以資源環境承載能力為硬約束，守住人口總量上限、生態控制線和城市開發邊界“三條紅線”，減緩人口持續過快增長給城市交通、公共服務、基礎設施和社會管理帶來的巨大壓力。同時強化源頭治理，推動治理環節向全過程擴展，嚴格管控城鄉建設用地規模，避免生態空間被侵占，遏制城市無序蔓延，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整，實現各項城市發展目標間的協調統一。水資源是當前北京人口承載的最大資源短板，要按照以水定人的要求，確定北京常住人口規模，同時調整人口空間布局，優化人口結構，提高城市發展活力。劃定生態控制線和城市開發邊界，強化剛性約束和生態底線管理，保障生態空間只增不降，嚴格管控城鄉建設用地規模，遏制城市攤大餅式發展，促進城鄉建設用地減量提質和集約高效利用。

主動減量提質，突出改革治理。習近平總書記兩次視察北京講話以及《京津冀協同發展規劃綱要》均提出，“有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式”。新總規堅持集約發展，框定總量、限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量，切實減重、減負、減量發展，實施人口規模、建設規模雙控，倒逼發展方式轉變、產業結構轉型升級、城市功能優化調整。在全國首次提出了城鄉建設用地規模減量，促進城鄉建設用地減量提質和集約高效利用的發展目標。

科學配置資源要素，優化空間治理。在要素配置上，統籌把握生產、生活、生態空間的內在聯系。生產空間集約高效，2035年城鄉產業用地占城鄉建設用地比重由27%下降到20%以內；生活空間宜居適度，2035年城鄉居住用地占城鄉建設用地比重由36%提高到39%～40%；生態空間山清水秀，2035年全市生態控制區面積占市域面積比例提高到75%。在統籌“三生空間”的基礎上，協調水與城市的關系，實現水資源可持續利用；協調就業和居住的關系，推進職住平衡發展；協調地上地下空間的關系，促進地下空間資源綜合開發利用，提高城市的可持續發展能力。

以人民為中心保障和改善民生，創新社會治理。新總規突出“以人民為中心”的思想，著力提高城市治理水平，讓城市更宜居，讓人民群眾有更多、更直接的獲得感。圍繞緩解城市交通擁堵、實現人民群眾住有所居、全面改善環境質量、提升市政基礎設施運行保障能力、提升城市安全保障能力等方面，對治理“大城市病”作出規劃安排，提出解決問題的綜合方略。不斷提高民生保障和公共服務均等化供給水平，使人民群眾獲得更好的教育、更高水平的醫療衛生和養老服務、更豐富的文化體育服務、更可靠的社會保障，構建面向城市實際人口的服務管理全覆蓋體系。結合疏解騰退空間利用確立“五個優先”原則，包括優先用于增加綠地和公共空間，優先用于補充公共服務設施、增加公共租賃住房、改善居民生活條件等，進一步保障和改善民生。構建城鄉一體化綜合治理體系，實現城鄉發展一體化。

切實保障規劃實施，堅持依法治理。新總規經法定程序批準后將成為北京城市發展的法定藍圖。本次總體規劃全面深化改革，從完善法律法規體系、建立監督問責機制等多個方面作出安排，加強法治政府和法治社會建設，注重發揮法治在城市治理中的重要作用，切實保障規劃實施。要堅決維護城市總體規劃的嚴肅性和權威性，保障首都功能布局良好、運行有序。要建立規劃指標逐級落實、分階段落實機制，通過分區規劃實施要點、實施任務清單、相關政策法規等，加強對城市總體規劃總目標的分解細化。建立“一年一體檢”“五年一評估”的常態化城市體檢評估機制，對新總規的實施情況進行實時監測、定期評估、動態維護，確保城市總體規劃確定的各項目標指標得到有序落實。完善專家咨詢和公眾參與長效機制，健全規劃公開制度，主動接受社會監督。建立規劃實施的監督考核問責制度，對違反規劃和落實規劃不力、造成嚴重損失或者重大影響的，依法依規追究責任。更加注重運用法規、制度、標準來管理城市，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾，使首都成為依法治理的首善之區。

提高多元共治水平，堅持系統治理。堅持系統治理、依法治理、源頭治理、綜合施策，從精治、共治、法治、創新體制機制入手，推動城市管理走向城市治理，促進城市運行高效有序，形成與國際一流的和諧宜居之都相匹配的城市治理能力。建立精細治理長效機制，推進城市環境治理更加精準全面，既要管好主干道、大街區，又要治理好每個社區、每條小街小巷小胡同。整合行政、市場、社會、科技手段，實現城市治理方法模式現代化。暢通公眾參與城市治理的渠道，形成多元共治、良性互動的治理格局。

（作者：石曉冬，北京市城市規劃設計研究院副院長；王吉力，北京市城市規劃設計研究院研究室規劃師）

責任編輯 / 沈 聰