京津冀城市群如何實現協同發展與跨區域治理

大城市群是一國最具競爭力的經濟核心區。京津冀城市群作為我國三大城市群之一，是我國北方最大的城市群和國家核心增長極，正在成為全球性資源交匯地、國與國間政治經濟聯系節點和控制中心。黨的十九大報告強調“推動區域協調發展”，“以城市群為主體構建大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮格局，加快農業轉移人口市民化”。立足城市群引領功能，在國家整體規劃基礎上推動區域外部協同與內部聯動發展的新探索，需要從目標與舉措、理論與現實、節點與框架的結合上，系統把握習近平總書記關于京津冀城市群發展的戰略思路，舉一反三地推進城市群建設與跨區域治理。

一、以區域整體戰略空間考量為基礎，謀劃京津冀協同發展

深刻理解習近平總書記的規劃建設思想，需要從經濟活動的空間分工和區域空間的地域結構來著手。要以區域整體戰略的空間考量為基礎，布局城市空間的功能結構。《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱“《規劃綱要》”）指出，“推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破”。此舉標志著京津冀協同發展的頂層設計基本完成，推動實施這一國家戰略的總體方針、基本思路已經明確。要從總體規劃的頂層設計、經濟合作的協同發展、三地產業的分工對接、城市空間布局的優化、環境承載能力的提升、綜合交通網絡的互聯互通和要素市場的一體化方面確立推進京津冀協同發展的基本遵循。

二、以準確的首都戰略定位為起點，確立中心城市核心功能

準確的功能定位是科學推動京津冀協同發展，實現跨區域資源互補流動，建設好首都、發展好首都的重要前提。北京“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”四個城市功能定位，既體現社會主義祖國首都的基本特征，又融入京津冀協同發展的區域整體定位，符合協同發展、促進融合、增強合力的要求。要在認識、尊重、順應城市發展規律的基礎上，深刻把握北京的城市戰略定位，以核心城市為突破，確立城市群結構與功能定位的邏輯起點，從城市的全局、系統、部分，從城市的空間、規模、產業，從城市的規劃、建設、管理，統籌京津冀城市群的未來發展。

三、以疏解非首都功能為突破口，治理城市群的現實問題

有序疏解北京非首都功能，是推動京津冀協同發展的核心內容。2017年2月，習近平總書記考察北京時，將疏解北京非首都功能比喻為牽動京津冀協同發展、推進北京城市規劃建設的“牛鼻子”。強調“北京的發展要著眼于可持續”“以資源環境承載力為硬約束，確定人口總量上限，劃定生態紅線和城市開發邊界”。 這是總書記從城市現實問題的深層次根源著手，為北京開出的新藥方。即，通過城市功能轉移來推動產業轉移，帶動人口遷移，從根本上破解北京因資源環境承載力不足產生的大城市病。非首都功能疏解，從城市供應和市民需求的關系來看，實質上是城市發展的供給側結構性改革。要跳出單個城市的空間改造，立足京津冀區域的整體視角來探索功能疏解的通道，通過推動資源要素共享互補，改善城市環境、提升城市生存空間和城市生活品質，實現城市群各節點城市區塊鏈的流暢銜接與協同發展。

四、以點、極、帶的復合結構為支撐，優化京津冀協同發展的空間布局

《規劃綱要》提出了“功能互補、區域聯動、軸向集聚、節點支撐”空間布局原則，明確構建“一核雙城、三軸多點”的城市空間結構。要形成以首都為核心，以北京、天津為協同發展主要引擎，以京津、京保石、京唐秦三個產業發展帶和城鎮聚集軸，以區域性中心城市石家莊、唐山、保定、邯鄲和重要節點城市如張家口、廊坊、承德、張家口、秦皇島、滄州、邢臺、衡水為支撐的復合型空間發展格局。通過多節點、多增長極、多產業發展帶的復合結構，來統籌優化京津冀協同發展的空間布局，實現承接區域的產業改造提升與首都人口的疏解轉移，形成京津冀區域整體產業分工和上下游產業聯動機制，既聚焦城市中心增長極又兼顧帶動周邊支撐區域和經濟腹地的發展提升。在城市功能互補重組、節點城市多點支撐的基礎上，形成一批特色城鎮，構建起協同推進的城市發展格局。

五、以城市群基礎設施、公共服務與要素市場的一體聯通，帶動生產要素的自由流通

習近平總書記在2014年視察北京時就強調“提升城市建設特別是基礎設施建設質量，形成適度超前、相互銜接、滿足未來需求的功能體系”。在京津冀協同發展座談會上，他再次強調“著力加快推進市場一體化進程，下決心破除限制資本、技術、產權、人才、勞動力等生產要素自由流動和優化配置的各種體制機制障礙，推動各種要素按照市場規律在區域內自由流動和優化配置”。非首都功能疏解是一個涉及多方面、多領域的系統工程。基礎設施建設、公共服務與市場的一體聯通是支撐非首都功能疏解，治理大城市病的現實舉措。承載非首都功能的城市副中心和雄安新區建設，要依據區域資源條件和發展基礎，堅持差異化定位，特色化發展。將基礎設施、公共服務與要素市場的一體化、均等化建設擺在首位，建設更加完善的基礎設施，配套更高水平的公共服務，加快完善交通網絡、休閑公園和公共綠地建設，科學配置生產、生活、生態空間，吸引生產要素的自由流動和資源設施的優化聯通。

六、以非均衡的協同互補發展為思路，推動產業的對接協作

產業是城市發展的動力，是集聚人口、資源、要素的基礎。產業協作協同的根本動力在于經濟發展的不平衡、不均衡。馬克思曾指出“平衡總是以有什么東西要平衡為前提，就是說，協調始終只是消除現存不協調的那個運動的結果”。馬克思關于平衡與不平衡辯證關系的論述，從哲學角度闡明了經濟非均衡發展的辯證邏輯。由于經濟發展在空間上并不是同時產生和均勻擴散的，發展基礎好、要素資源豐富的地區由于初始優勢得到超前發展，同時會繼續因為既得優勢持續超前發展。在產業規劃中，要充分利用非均衡的差異所產生的發展動力，突出產業特色和區域比較優勢，以政府引導產業協同互補減弱發展的不平衡性，彌補市場失靈問題。要深刻把握產業發展的非均衡性與協同互補的關系，以區域產業在非均衡條件下協同互補發展為思路，推動差異地區之間的產業對接協作，實現生產要素由發達地區向欠發達地區的有序轉移和自由流動。

七、以城市的人民主體性為導向，提升市民的城市獲得感

習近平總書記在2015年中央城市工作會議上指出，“做好城市工作，要順應城市工作新形勢、改革發展新要求、人民群眾新期待，堅持以人民為中心的發展思想，堅持人民城市為人民”。2017年，習近平總書記主持召開北京城市規劃建設座談會時強調：“城市規劃建設做得好不好，最終要用人民群眾滿意度來衡量。要堅持人民城市為人民，以北京市民最關心的問題為導向。”城市的核心是人，城市的規劃建設要充分體現以人為本的理念，聚焦人民群眾關心、關注、關切的重大問題。京津冀城市群涉及節點城市范圍廣，關系人口眾多，開展京津冀世界級城市群的協同發展與跨區域治理必須堅持以人為核心的城市建設理念，努力解決事關廣大人民群眾切身利益的現實問題，切實增強群眾的獲得感。

八、以歷史文化的保護挖掘為抓手，推動城市文脈的延續傳承

習近平總書記高度重視城市歷史文化遺產和文物的保護工作，尤其是黨的十八大以來，他多次就文化遺產保護工作作出重要指示批示，對提升文物保護水平提出了更高的要求。他在北京市考察工作時指出“北京是世界著名古都......要本著對歷史負責、對人民負責的精神，傳承歷史文脈，處理好城市改造開發和歷史文化遺產保護利用的關系，切實做到在保護中發展、在發展中保護”。在首都規劃建設中，要全面貫徹習近平總書記視察北京講話精神，正確處理歷史文化遺產與城市改造開發的關系，明確“全國文化中心”戰略定位，高度重視歷史文化遺產的價值和意義。要著力保護傳承歷史文脈，加大文物保護騰退力度，形成新老城一體、京津冀協同的城市歷史文化保護體系。要讓歷史文化與自然生態永續利用，同現代化建設交相輝映，創造出更好的文化、社會和經濟價值。

九、以區域生態的整體改善為目標，推動城市環境聯防聯控

黨的十八大以來，習近平總書記高度重視生態環境保護，圍繞首都大城市病的治理，創造性地提出了一系列改善環境的舉措和方法。在2013年中央城鎮化工作會議上，他提出：“城鎮建設要體現尊重自然、順應自然、天人合一的理念，……讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。”在京津冀協同發展的大格局下破解生態環境治理難題，要成為三地協同配合的率先突破口之一。要通過打破行政區域限制開展生態環境保護治理，以聯防聯控的方式，推進協同發展下生態環境的跨區域污染治理，形成一體化的環境準入和退出機制。探索將山東、河南毗鄰河北部分整體納入京津冀大氣污染防治范圍，構建起區域聯防聯控污染工作機制。

十、以總體規劃的法定嚴肅權威，保障規劃的有效實施

科學的城市藍圖需要嚴格的貫徹執行。習近平總書記多次強調，“城市總體規劃經過法定程序批準以后就具有法定效力，堅決維護規劃的嚴肅性和權威性”，要認真落實“多規合一”，形成一本規劃、一張藍圖繪到底。城市規劃是城市破解發展難題，實現持續發展的綜合方略，對于城市發展具有鮮明的戰略引領作用。推動京津冀協同發展與跨區域治理，必須深刻理解習近平總書記關于城市規劃建設的講話精神，堅決維護總體規劃的嚴肅性、權威性。要自覺接受總體規劃約束，保障規劃的有效實施，形成全社會敬畏規劃、遵守規劃的濃厚氛圍。京津冀世界級大城市群協同發展與跨區域治理要準確把握習近平總書記關于城市規劃建設的講話精神，在戰略起點上高度注重統籌兼顧、綜合平衡，全面形成具有強大競爭力的經濟核心區和具有世界政治經濟影響力的全球性超大城市群。

（作者：劉斌，中國社會科學院馬克思主義學院博士；牛利娜，北京科技大學馬克思主義學院研究生）

責任編輯 / 易 艷